日本旅游经济发展特点及政策走向——基于2018年版《旅游白皮书》的审视

王金伟 李子洁 冯岩飞

一、日本旅游业发展背景及《旅游白皮书》的刊行

为增加外汇储备，明治维新至二战后的很长一段时间内，日本对入境旅游一直持积极鼓励的态度。从1970年大阪世界博览会举办开始，为平衡贸易收支，日本国民的出境旅游便受到鼓励。1971年日本的出境游人数首次超过入境游人数，直到2003年“观光立国”战略提出的30年余年间，国际贸易顺差一直是日本出境游鼓励政策的有力保证。[1]

2003年，日本政府为了扭转经济颓势，大力倡导发展旅游业。同年4月，由国土交通省主导的外国入境旅游促进活动Visit Japan Campaign开始实施。而后，在7月举行的日本内阁旅游关系会议第二次会议上，政府制定出台了“观光立国”战略，提出到2010年要接待外国游客1,000万人次的战略目标，从此拉开了通过大力发展旅游业来振兴日本经济的序幕。[2]可以说，“观光立国”战略复活了明治维新后持续了100年左右的外国人入境游模式，并使旅游业发展成为日本新的出口产业，在促进增加外汇储备收入的同时，也大力推动了国民经济的全面发展。[3]

日本《旅游白皮书》，最早依据1963年颁布的《旅游基本法》，于1964年4月开始出版发行。目前由日本国土交通省观光厅出版的《旅游白皮书》主要依据2007年颁布实施的《观光立国推进基本法》制定发行。截止到2018年，已发行《旅游白皮书》55版。纵观日本《旅游白皮书》的内容，既有不变的主题，也有随着时代发展新增的关注点。例如每一年的《旅游白皮书》都会回顾前一年的旅游产业发展的整体情况，包括日本人国内旅游、日本人出境游及外国人入境游等项目的基本情况。同时，《旅游白皮书》中也会出现一些与现实发展主题紧密结合的内容。例如随着日本“少子高龄化”的日趋严重，面向高龄游客的旅游地规划开发，以及旅游人才培养中对多语种旅游从业人员的逐步重视等。

在2018年版《旅游白皮书》中，针对近年来访日外国游客数量和旅游消费额大幅增加的现状，不仅有大量的案例分析，还有入境游对消费、出口、投资、国际收支、商业信心及地方经济影响等多个维度的数据解析，全面反映了入境游带来的多种社会经济效应。同时，还结合日本国内旅游现状对旅游产业的经济贡献进行了详细分析，肯定了旅游业在当下日本经济发展中的重要地位，并为旅游业的进一步发展提出了新的努力方向。

二、日本旅游业发展总体状况

随着旅游业发展的深入，日本政府更加深刻地意识到“观光立国”战略的重要性。入境旅游的迅速发展，不仅可以带动日本经济发展，改善日本的国际形象，同时也能增强国民信心。可以说，“观光立国”已经成为日本经济发展中的一个重点战略，并为日本旅游事业的发展指明道路。[4]日本政府于2017年制定出台了第三个“旅游观光产业推进基本计划”，设定了旅游战略新目标，即至2020年，年入境外国游客量突破4,000万人次、在日消费额超过8万亿日元。[5]这已经是日本政府自2007年和2012年后第三次制定旅游产业推进计划。

近年来，日本政府不断加大对外宣传力度，以树立良好的国家形象。日本相关部门不仅通过组织举办各种展览会、制作旅游宣传片等，向海外推介本国旅游业；观光厅专门将一些著名旅游城市作为“全球会议战略都市”（如东京、京都），并根据外国游客的消费特点，派遣专业人士到国外交流、推行城市间合作，争取更多国际会议的举办权。[6]鉴于日本是一个岛国，游客入境方式主要有飞机和轮船两种方式，针对这种情况，日本还加强了机场和航运交通设施的建设，以提高游客接待能力。2017年，日本提出了“活跃地方机场政策”，将国内的15座机场作为主要接待外国游客的枢纽站，并下调了国际航线价格；在海运方面，日本政府制定了要在2020年实现通过乘船入境旅客数突破500万人次的新目标，并在现有基础设施上采取了设立海上旅行据点的措施，不断完善海路旅游接待环境。[7]除此之外，日本政府还针对外国游客实行宽松的签证政策。据统计，2017年度日本对中国游客发放签证超过了450万人次，占对所有国家签证数量的77%。[8]

在一系列旅游发展促进措施的影响下，日本旅游业得到快速发展。2015年，日本的国际旅游收支时隔53年后变为顺差，访日外国游客数时隔45年再度超过出国旅游人数。2017年的访日外国人数达到2,869万人次，超过了2016年历史最高纪录的2,404万人次，同比上年增幅19.3%，连续5年刷新历史最高，[9]朝着2020年4,000万人次的目标稳步迈进（见图1）。

图1 出境日本游客数与访日外国游客数变迁

图2展示的是2017年度各客源市场占比情况。其中，来自亚洲的游客数为2,434万人次，同比增长21.1%，占访日外国游客总数的84.8%。每年日本与韩国、中国香港等地的航班班次及线路都在增加。同时，廉价航空公司的崛起、日元贬值以及邮轮停靠港口的增加等也都刺激了亚洲游客访日的需求。

图2 访日外国人游客来源地（国家/地区）比重

三、日本地方旅游产业的发展动向

（一）日本地方旅游业发展状况

2018年版《旅游白皮书》数据显示，2017年日本全国住宿（过夜）游客总人次为49,819万，比上年增长1.2%。按地区划分，关东地区13,698万人次（27.5%），近畿地区7,673万人次（15.4%），中部地区5,588万人次（11.2%），这三个地区占据了总人次的一半以上。

图3 2017年日本各地区住宿（过夜）游客总人数

2017年，外国游客住宿总人次为7,800万，比上年增加12.4%。按地区划分，关东地区最多，为2,731万人次(35.0%)，其次是近畿地区1,970万人次（25.3%），这两个地区占全国海外游客总住宿人次的60.3%。值得一提的是，北海道和冲绳地区的酒店住宿总人次在十个地区中分别排在第7和第9，但外国游客住宿总人次排名却高达第3和第6。这说明这两个地区的旅游对外国游客的依赖程度相对较高。

如图4所示，2017年的日本各地区酒店住宿人数与2016年相比，北海道、关东、北陆信越、近畿、九州及冲绳地区的人数有所增加。另外，10个地区中有9个地区的访日外国游客住宿人次增长明显，特别是东北和九州地区的增加尤为显著。

图4 2017年日本各地区酒店住宿总人次及外国游客住宿人次与上年度比较

（二）日本各地方旅游产业动向特点

2018年版《旅游白皮书》对日本各地方2017年的旅游动向进行了详尽介绍。总结发现各个地方在促进旅游业的发展方面，表现出以下三点共性：

1.深入挖掘地方特色，推进旅游吸引力建设

日本各个地区的特色旅游资源不同，访日外国游客的来源构成也有所区别。北海道地区，来自亚洲的游客占了访日外国游客总数的绝大部分，且市场稳定，因此在保证亚洲市场的基础上，如何吸引欧美国家的游客成为促进北海道地区旅游业进一步发展的重点。近年来，北海道在大力保护和挖掘历史文化资源的同时，对推进自然风光和户外运动类旅游项目也加大了开发力度。例如，2017年成立了“北海道探险旅游协会”，立志要将探险旅游打造成为北海道新型旅游支柱性产业，以吸引来自全世界更多样化的游客群体。

东北地区受东日本大地震和福岛核泄漏事故的影响，与日本其他地区访日外国游客普遍增加的趋势相比，入境旅游情势依然严峻。2016年以来，为了加快东北旅游业复兴的进程，政府结合地方特色推出了丰富多彩的旅游活动，采取了刺激访日游客消费欲望的多种措施。例如，基于外国游客的角度重新整合东北太平洋沿岸地区旅游资源，加强多语种导游服务体系建设，完善教育旅行（研学旅游）的接待设施等，全方位促进东北地区旅游业的全面复苏。

2.切实改善接待环境，提升旅游便利化水平

旅游接待环境建设是日本旅游业近年来着力提高的一个重要方面。北海道运输局为解决恶劣天气时，外国游客无法及时得到正确交通信息的痛点，于2017年实验性地开设了“北海道旅行安全信息”网站。在自然灾害等事故发生时，用日语和英语两种语言提供飞机、铁路、渡轮、高速巴士等道内主要公共交通工具的停运信息和替代交通工具等信息。为防止外国游客突发疾病或受伤时无法得到妥善的照料，长崎市与其市内的医疗机构协同采取发放问卷调查、召开征询听证会、推举外国人评议员等多种措施，最终制作了可以处理多种医疗情况的“接待和医疗手册”和“多语言工具书”。冲绳地区为了创建和谐的居民与游客共有的“宜人环境”，在对街区和旅游景区环境进行整备的同时，还采取了诸如制作介绍日本礼仪、文化、旅行设施使用方式的多语种宣传资料等措施，为游客提供便利化服务。

与此同时，为了保护日本的自然生态环境，确保旅游业的可持续发展，日本各地方政府在便利化游客的同时，还采取了环境教育、生态保护等措施引导游客保护和珍爱环境。这些措施从表面上来看，似乎短期内难以量化成经济效益，但是却为日本旅游接待环境的营造和可持续发展奠定了良好基础。

3.加强海外交流合作，开拓旅游市场新空间

“加强国际旅游交流合作，推进海外市场开拓”是日本各地方促进旅游业发展的重要举措。2017年，东北地区对拥有巨大潜力的中国香港和韩国市场进行了深度旅游宣传，邀请海外媒体造访，切身感受日本樱花和自然美景，并积极向广大游客群体宣传相关旅游资讯，以达到提高当地知名度、激励外国游客消费意愿的目的。

同时，其他地区也开始注重海外旅游营销的重要性，纷纷采取入境旅游促进措施，与主要客源地（国）进行友好交流，助推入境旅游市场增长。例如近畿地区与重要客源国澳大利亚建立了良好的沟通交流机制，达成了诸多旅游协作交流方案，为两国间旅游业的相互促进奠定了良好基础。四国地区通过政府和非官方组织等多个渠道拓展海外市场，与西班牙、法国、意大利等国建立了良好的旅游交流机制，举办形式多样的旅游推介活动和研讨会，旨在拓展新的旅游市场，吸引更多外国游客到访。

四、日本旅游政策的变迁

在充分认识国际国内形势及旅游产业发展现状的基础上，日本不断完善旅游政策。近年来，为了更好地应对逐年增长的外国入境游客市场，日本政府出台和实施了诸多管理政策。大体上可以归纳为以下三类：

第一，从地方振兴视角出发，为了更有效地管理和活化地方旅游资源而制定的产业管理政策；

第二，从目的地角度出发，为了推进日本旅游业的革新和增强在国际竞争力而制定的产业发展政策；

第三，从游客角度出发，为游客提供便捷舒适和高品质的旅游体验而制定的产业经营政策。总体而言，日本旅游产业政策不仅关注旅游地的发展和旅游企业经营管理，还重点关注游客旅游体验品质的提升。尤其是对入境游客的管理和服务品质提升，已成为近年来旅游政策的一个关注重点。

通过解读《旅游白皮书》可以发现，近年来日本旅游政策经历了两个重要转变：一是“由重视地方经济发展到重视服务品质提升”，二是“由重视国内旅游到重视入境旅游”。

一方面，国际旅游重视程度提高。历年的《旅游白皮书》会在起始部分针对日本旅游业所处的形势和大环境进行介绍说明，为整个报告奠定基调。从这部分的内容变化，可以管窥日本旅游产业政策的变化动向。纵向比较可以发现，进入21世纪之前，《旅游白皮书》将重点放在了日本上年度国民生活动向的总结。其内容包括国家经济增长情况、个人消费及家庭收支情况、物价水平等宏观数据，以及国民休假时间利用情况、游憩意识调查等微观方面。而进入21世纪之后，《旅游白皮书》逐渐开始关注世界经济宏观动向和国际旅游发展情况。例如，2013年版《旅游白皮书》对世界旅游经济发展情况进行了重点介绍和分析。2014年起，在对世界旅游观光的介绍之上，又增加了对世界宏观经济的介绍内容。可以看出，日本旅游产业发展视点已由国内旅游逐步扩展到国际旅游，尤其是外国游客入境旅游。与此相应，旅游政策的制定也逐步“放眼世界”，关注国际旅游产业发展动向，并逐步提高日本旅游业的国际化程度。

另一方面，入境旅游关注程度提高。2002年以前的《旅游白皮书》将日本旅游整体分为两类，即国内旅游观光和国际旅游观光。其中国内部分包括日本人国内一日游和过夜旅游；国际旅游分为日本人出境游和外国人入境游。从2003年开始，日本的旅游被划分为国民观光（即日本人国内游和出境游）、外国人入境游两类。外国入境游开始朝着日本旅游半壁江山的方向发展。与之相应，旅游政策的关注重点也发生了重要变化。在“观光立国”战略提出之前，日本对国内旅游寄予厚望，制定了诸多相应的促进政策，虽然也发挥了一定效果，但成效有限。随着外国入境游客的逐渐增加，旅游政策的关注点逐渐转向入境旅游促进和保障方面。

表1 日本旅游产业发展主要相关政策总结

五、对我国旅游产业的启示

本文通过对日本2018年版《旅游白皮书》解读，归纳总结了日本旅游业的发展情况。同时，在参考历年《旅游白皮书》的基础上，对日本旅游政策的变迁进行了梳理。可以发现，日本近年来对外国入境旅游的期待逐年提高，未来关于吸引外国游客的促进政策还将继续增加。中国是一个历史悠久的国家，拥有丰富的自然与人文资源。改革开放以后，我国旅游业经历了从无到有的发展，取得了举世瞩目的成就。但是，我国旅游业的发展还存在着一些突出问题，亟待解决。日本旅游业起步早，旅游经济发展质量较高，其旅游发展的历程能为我国旅游业健康发展提供有益的经验和启示。

（一）完善旅游管理体制

完善的管理体制能够促进旅游业的健康发展。日本实行官方、协会、民间团体共同管理的制度，各级政府、各企业、各协会组织间相互协调，使旅游事业得到快速发展[10]。《旅游白皮书》中提及的日本地方多样化旅游政策及措施，大都需要专业协会和民间团体的支持才能顺利实施，从而取得有效成果。

虽然我国也有旅游行业协会，但是相比日本而言还存在一定的差距，例如对旅游行业覆盖不够全面、协会与政府欠缺良好的协调性、缺乏稳定的经济来源等，其中旅游协会未能很好地发挥应有作用。在我国旅游业发展过程中，不仅需要健全旅游产业管理政策法规体系，更需要建立一套“官产民”协作的管理体制，保障旅游产业健康有序发展。

（二）促进区域旅游协同发展

我国旅游资源丰富，且不同区域间的资源特色各异，由于历史和社会经济等因素，导致各区域间旅游业发展水平差距较大。反观日本，每个地区都根据地方特色采取了相应的旅游业发展促进措施。地区内若景点众多，就会大力发展巡游线路，多个旅游景点或旅行目的地联合发展。根据各自不同的特点，日本旅游资源开发与重构方法可划分为旅游资源再包装型、特色资源驱动型、历史文化挖掘与重构型、文化创意型、特色街区开发型、转换价值重构型、主题公园开发型等多种类型，各类型特征不同，但发展理念有一致性，即按照“旅游+”和“+旅游”的理念发展。[11]

因此，我国也应贯彻区域旅游协作理念，在凸显地方旅游产业特色基础上，共同制定区域旅游发展战略，形成部门联动、齐抓共管，合力推进区域旅游经济协同发展。同时，努力打造“旅游+”和“+旅游”的产业融合发展路径。

（三）重视旅游者体验品质提升

游客是旅游过程的主体，旅游体验质量不仅直接影响游客对整个游程的满意度，也影响着其对目的地的忠诚度（重游意愿和推荐意愿等）。从《旅游白皮书》的内容可以看出，日本高度重视游客的体验感。各地区旅游政策的共性之一就是致力于改善接待环境，如冲绳地区，为了使游客更好地体验和融入当地社会环境，以动画形式播放日本礼仪知识等，从而避免旅游者由于文化差异陷入尴尬的处境。

近年来，我国在改善旅游接待环境方面也做出了诸多努力，并将提升游客体验质量放在了显著的地位，但针对旅游者品质提升方面还需进一步推进和落实。

（四）坚持推进旅游业的可持续发展

旅游开发具有两面性，在带来经济效益的同时，也存在着破坏自然环境和社会文化环境的风险，甚至会造成自然景观或生态环境的不可逆伤害。[12]旅游业可持续发展意味着旅游过程中要以永续利用的理念保护自然与人文环境。[13]日本高度重视生态环境和传统文化的保护，在发展旅游业中重视与生态环境和传统文化保护间的平衡，其旅游业可持续发展经验值得借鉴。

我国在制定旅游可持续发展规范的同时，还应加快立法和完善相关制度，进一步提升传统文化和生态环境保护意识，明确政府责任，建立环境监测网络，加强对旅游开发行为的监管，并切实规范游客行为，保护生态环境，推进生态文明建设和旅游业整体的全面健康发展。