四川省民族地区教育均衡性发展问题研究

刘成高 张文娟 张昭怡

[摘要]民族地区的教育发展是当地经济发展和社会进步的重要保障。四川是一个多民族大省，同时四川省民族地区也是全国贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的地区之一。多年来，由于经济发展水平的不均衡导致的教育发展不均衡现象在四川省民族地区越来越突出。本文立足于民族地区教育特别是基础教育，通过研究经济相对落后的四川省民族地区教育在资金、人才、政策等方面获得的教育资源现状和问题，探索实现民族地区教育均衡性发展的路径和方法，进而对实现教育公平及全面建成小康社会、打赢扶贫攻坚战奠定基础。

[关键词]民族地区;教育公平;均衡发展

中图分类号：G75文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2019）03-0077-04

一、研究背景

教育公平是社会公平的重要基础，其基本要求是“保障公民依法享有受教育的权利和机会。要实现教育公平，就必须把地区之间的教育均衡性发展放在十分重要和突出的位置。[1]但是，经济和社会的发展必然会带来地区之间，特别是少数民族与经济发达地区之间教育的非均衡状态，因此，教育的均衡性发展是一项长期而艰巨的任务。教育部部长陈宝生在2018年的两会上答记者问时指出，新时代所有的教育工作者都面临两大考题：一是教育现代化和办人民满意的教育的考题，二是解决好教育面临的发展不平衡、不充分的各种问题，即要让每一个孩子都能享有优质而公平的教育。[2]

鉴于我国各地区经济、文化发展存在差异的客观事实，教育又必须根据各地区的实际情况，有计划、分步骤地实施，在实现区域内均衡发展的基础上，实现城乡间的均衡发展，最终实现更大范围内乃至全国的均衡发展[3]。

“教育非均衡性在少数民族地区主要表现在地区之间、校际之间、个体之间、政策制定调整及教育资源调配等方面的差距，从而导致办学条件、质量和效果之间的不平衡。这些不平衡又往往和民族文化、宗教习惯及城乡二元结构交织在一起，严重影响和制约着民族地区教育整体水平的发展和提高，成为民族地区教育发展过程中亟待解决的重要课题。”[4]

四川是一个多民族大省，境内有甘孜、阿坝、凉山3个少数民族自治州和木里、马边、峨边、北川4个少数民族自治县，同时还有藏、彝、羌等 14个世居少数民族，民族地区面积达30.6万平方公里，总人口696.35万，是我国第二大藏族聚居区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区。四川省民族地区是全国贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的地区之一，目前拥有国定和省定贫困县分别为16个和12个，贫困人口达118万人。可以说，民族地区的教育问题对于四川省来说不仅是一个经济问题，同时也是一个重大的政治问题。

党的十八大以来，四川省在民族地区教育振兴和发展方面投入了大量的人力、财力和物力，累计投入资金400亿元支持少数民族地区的教育事业发展，启动实施了“民族地区教育发展十年行动计划”“大小凉山彝区教育扶贫提升工程”“藏区教育发展振兴计划”、民族地区“一村一幼”计划、民族地区15年免费教育计划、贫困地区支教计划等一系列改革措施和举措，新改扩建各类学校1000余所，补充各级专任教师1.35万人，在1049所学校推行双语教学，为168所中小学（幼儿园）开通远程教育，这些措施的推行和实施，使得四川省民族地区的教育事业自改革开放以来取得了长足的发展和进步[5]。

除此之外，政府还积极落实教育惠民政策，加大专项资金的支持力度，减轻农牧民群众负担，保障了农牧民子女受教育的权益，有力地带动了民族地区经济发展和社会，以此来促进民族地区教育事业的均衡发展。

二、当前四川省民族地区教育均衡发展存在的主要问题

尽管一系列政策和措施的逐步推行和实施使得四川民族地区教育规模和水平有了很大提高，但由于民族地区教育特别是基础教育整体上的先天不足，加之在经济、文化、人均收入及地理位置等各方面因素的限制，四川民族地区教育发展仍存在十分严峻的问题和挑战，主要表现为教育投入不达标、师资力量和后勤保障不到位、教育体系不健全特别是学前教育、高中阶段教育严重滞后等。

（一）民族地区师资保障的非均衡问题

从现有四川民族地区的师资水平来看，在基础教育阶段拥有中级及以上专业技术职务职称的老师不仅从总量和比例上严重不足，而且还存在城市与乡村、大城市和小城市之间严重的分布不均衡，在城乡之间、校际之间、县域内不同学校间教师职称结构的不均衡现象严重。极为有限的优秀师资几乎都集中在中心城市或县城，大多数乡村教师由于年龄大、学历低无法通过现有的职称晋升体制获得职业提升机会，存量师资的专业技能提升不大，而增量师资的进入又不能及时跟进，从而也导致了教师之间待遇的不均衡和不公平。由于待遇差异化严重，加之对教师人事管理制度的因循守旧，进一步导致了教师在不同地域和学校之间的合理流动和互补性降低，使得教师人力资源分布在整体质量上不尽如人意，而且在空间分布上两极分化严重。由于师资的匮乏，直接导致四川民族地区的学前教育和高中教育的入学率极低，分别只有74.77%和67.46%[6]。

在2018年的全国两会上，全国人大代表、四川省甘洛县喜洋洋双语幼儿园董事长潘成英介绍，凉山州县教师缺编问题突出，村小及教学点使用代课制较多。潘成英说，全州十个民族聚居县共缺教师编制3457个，聘用代课人员就占了近3000人[7]。这使得民族地区的师资建设存在两难，一方面，没有编制的师资队伍使得民族地区的教育质量稳定性和连续性难以得到有效保障，另一方面，如果不能促使民族地区师资力量的合理流动，则教育师资有可能缺乏应有的活力，但是教师队伍的稳定性和质量提升问题更为迫切。

（二）教育资金投入的非均衡性问题

经费投入是教育发展的根本保障。目前，四川民族地区教育财政资金管理体制比较简单落后，资金来源比较单一，再加之四川民族地区本来比较薄弱的财政基础，使得一方面县域内教育均衡发展进程中依然存在粥少僧多的现象，教育总体保障水平较低;另一方面，当有限的教育经费迫使民族地区在发展基础教育时，又通常以牺牲农村义务教育、学前教育为代价，只有极少数中心城区的“重点校”“示范校”才可以获得相对充裕的教育经费来源。按国家新时期教育现代化的相关指标测算，实现我省民族地区教育跨越式发展，需建设2091万平方米的各级各类校舍，增加4 万余名教师，增加82 万余名寄宿制学生，校长、教师的管理水平、业务能力及学校装备水平尚不能满足跨越式发展的需要。[8]另一方面，在民族地区教育学校标准化建设过程中，由于固有观念的限制，存在着严重的重“硬件”、轻“软件”的现象。教育行政为主导的办学思想通常把学校校舍面积、运动场馆面积、教学仪器设备值、计算机台数和图书册数这些硬件的办学设施方面作为第一要务来发展，而很少重视资金对学校软实力的影响，比如教学方式的创新、教学流程的改善，以及教师队伍的培养等。对民族地区的教育发展中资金的合理安排使用缺乏系统性和全局性考慮，导致资金投入在局部地方和领域的效率低下，浪费现象比较严重[9]。

（三）教育成效评估和考核存在严重缺陷

2012 年，四川省制定并实施了《四川省县域义务教育均衡发展督导评估实施办法（试行）》。在此试行办法中，明确列出了县域义务教育学校办学基本条件达标情况的 10 项评估指标和县域义务教育校际间均衡状况的 8 项评估指标，要求学校按照县级自评、市级复评、省级评估的程序进行评估。但事实上，在实际运行过程中，四川省民族地区基础教育的督导办公室的职能定位、职权划分、经费保障、人员构成等并无落实细则，甚至几乎没有实际履行职责清单，缺乏其应有的权威性和公正性。由此，各地区、各部门、各主体在推进和发展基础教育过程中的成效也就缺乏了有效的评估指标。教育督导评估指标体系是衡量区域义务教育均衡发展的重要依据，也是平衡地域和校际之间教学资源的重要参考，但目前来看，这项工作还没能在四川省民族地区各级教育的均衡性发展中发挥其应有的作用[10]。

三、加快四川民族地区教育均衡发展，促进教育公平的对策建议

我国民族教育领域的不均衡是经济社会发展不平衡不充分在教育领域中的一种折射，反之，实现教育均衡发展又可以反过来促进当地经济和社会的公平良性发展。[11]为此，让民族地区特别是民族贫困地区的孩子们接受良好的现代教育，既是新时代党和政府扶贫攻坚、共同富裕的要求，也是阻断贫困在民族地区代际蔓延和扩散的重要路径。特别是作为教育办学的责任主体，各级政府必须进一步采取有效措施加快发展步伐，缩小四川民族地区教育与其他地区教育发展的差距，同时还要努力实现民族地区城乡之间、地域之间、学校之间的资源分配差距，从而实现民族地区基础教育的均衡性发展。

（一）强化政府职责，加大民族地区基础教育投入力度

政府是公共资源的控制者和调配者，促进教育均衡发展和教育公平，必须首先强化政府的责任。针对目前四川民族地区教育资源和教育经费方面存在的各类问题，各级政府必须从政策上、资金上对民族地区教育事业予以倾斜和扶持。要充分利用国家西部地区“两基（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标）”攻坚计划等有利契机，抓住中央实施“农村寄宿制学校建设工程”等教育重点工程以及各类教育贷款、国债资金和援助项目的机会优先发展教育， 特别是要加大对三州地区中地理位置边远的农村基础教育的投入力度，要在财政资金中优先安排教育经费，保证公共资源优先满足教育发展需要，加快各类学校的寄宿制标准化软硬件配套建设。拓宽资金来源渠道，调动全社会力量关心和支持教育，完善社会力量出资兴办教育的体制和政策。在制定各类考试录用标准时，应当继续对民族地区的民族生源适当放宽标准和条件，从而使不同地区的每个孩子都有接受更高一级教育的机会。同时，对于特别困难的少数民族家庭，政府还应当建立专项教育扶贫基金，对贫困家庭的孩子提供更多的优惠和照顾，给他们以更多发展的机会和希望，从而促进各级教育均衡发展。

（二）加强民族地区教师队伍建设，完善评估体系

民族地区教育的均衡发展必须依赖于教师队伍保障体系建设工程，建设一支数量和质量上都能适应现代教育需要的教师队伍是实现民族地区教育均衡发展的根本保障。要高度重视和大力抓好民族地区教师补充、培养和培训工作，努力提高教师的思想政治素质和业务水平，切实维护教师队伍稳定。根据各县乡实际需求适时调整教师编制，及时补充合格师资，落实“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，除了鼓励优秀大学毕业生到民族地区支教、任教外，还应当充分利用国家精准扶贫政策优势，加大少数民族地区与内地高等院校的对口援建工作，采取委托定向培养的方式，加大对四川省内少数民族地区的双语紧缺学科的师资培养力度，健全省、州、县、校四级轮岗培训体系。同时，还必须合理均衡配置县域内学科教师与行政后勤人员的比例，突出专业教师的专业技能岗位的重要性。还要维护教师合法权益，依法保证基础教育阶段教师的平均工资水平，改善教师工作和生活条件，解决教师的后顾之忧。同时还要强化民族地区基础教育的评估体系，出台具有可操作性的评估细则，量化指标，细化评估流程，将一般衡量标准和民族地区的文化、习俗等实际情况相结合，构建适合于民族地区特殊性的教育督导评估指标体系[12]。

（三）充分利用信息技術，发挥远程教育在教育资源均衡中的重要作用

由于四川省民族地区特殊的地理位置，许多省内民族区域学校往往处在交通不便，信息闭塞的地理环境中。即使在四川省民族地区内部，有限的优质教育资源仍然面临难以整合、难以共享的尴尬境况。据调查，民族地区教师和学生中有非常强烈的共享数字资源的意愿占比为85.88%。而事实上仅有12.94%的教师有上传资源到平台与校外教师共享的经历。可见，数字资源在民族地区仍呈现单向传输的局面，对外输送渠道有待加强[13]。

随着互联网技术的突飞猛进，远程教学为推进基础教育均衡发展提供了重要的方法与路径。近年来，四川省在教育资源共享方面做了不少工作，比如充分利用名校网络优质课堂资源促进辐射民族地区，也取得一定的成效和进展。但是在网络信息技术还比较落后的民族乡村地区，还应该进一步加大远程直播教学和网络资源共享平台建设，努力做到把远程直播教学和传统课堂结合起来，把优质的教育信息同教师的教育实践结合起来，把改善学校的校舍、设施设备和创新教学方式、手段、流程等结合起来，把知识技能的传承和当地的文化、民俗传承结合起来。充分利用互联网各类资源的整合共享优势，普及现代科学和文化知识，通过慕课（MOOC）、微课、自媒体等方式多渠道补齐短板。还应在强化国家通用语言文学教育的基础上施行双语教学，推动学校之间、家庭之间、师生之间的“1+1”互助对接，促进民族融合，建立偏僻山乡的孩子和大城市的优质教育资源共享平台，促进民族地区基础教育的均衡发展，增强包容性，尝试有差别的区域化教育扶贫计划，逐步缩小民族地区城乡二元结构下的教育非均衡差距，实现各民族的和谐团结和共生发展。

参考文献：