财政投资改造项目管理探析

邓小山

随着我国城市建设的不断深入发展，越来越多的改造项目出现在财政投资计划中。这类项目往往工期紧张，准备仓促，设计深度明显不足，“三边”工程普遍存在，同时由于施工过程中影响因素较多，涉及多专业多工种同时作业，“只求进度，不讲质量”的现象屡见不鲜，加之业主单位缺乏管理经验，由此导致的“三超”问题成为管理工作的一个重点也是难点。

一、工程概况

宜昌市某改造项目，财政概算总投资510万元，工程改造总面积约14855平方米，其中绿化景观面积约8828平方米，改造内容包括道路、给水、排水、排污、消防、监控、照明、园建、绿化等，合同总工期60天，改造项目位于办公区域，施工干扰因素多，质量要求高。因前期设计深度不够，施工图纸与现地不符，施工过程中变更竟多达50余项，变更金额占合同总造价一半以上，同时，由于时间仓促，各种施工手续的办理也是制约该项目的一个重要方面。

二、现状分析

1.前期研究不深，“三拍”项目时有发生

改造项目有别于新建项目，通常呈现如下特征：一是“小”，项目金额不大，且多由当年财政预算调整安排；二是“急”，这类项目往往涉及民生或为“面子”工程，从立项到结算基本都是绿色通道；三是“杂”，改造项目考虑因素多，施工难度大，多专业多工种同时作业，新旧混搭。由于准备阶段仓促，可行性研究的深度远远达不到施工要求，以效果图代替施工图的现象普遍存在，领导决策时“拍脑袋”，施工时“拍胸脯”，出现问题后“拍屁股”。

2.随意压缩工期，“三边”现象普遍存在

改造项目由于某些原因，立项之初就明确了完工时间，本末倒置，合理工期难以保证。施工过程中，不确定因素较多，工程推进迟缓，而且由于前期原始资料收集不充分，施工图纸与现地不能完全匹配，加之随着工程的推进，领导视察、群众呼声，项目预期或民众的期盼也在随之调整，边设计，边施工，边修改的“三边”现象便成为常态。

3.管理经验欠缺，“三超”问题比较严重

改造项目由于规模较小，政府的重视程度不如新建项目，往往是搭车建设或者是临时委派，项目管理人员专业水平比较低，管理经验欠缺，施工现场大多依靠工人自行把握建设标准，改造效果大打折扣。同时，改造工程本身就具有一定的突发性，时间把控困难，“只求进度，不讲质量”的现象普遍，而为了完成任务，尽早发挥投资效益，人、财、物投入通常都是大幅度增加，“三超”问题严重。

三、原则及建议

1.加强年度预算管控，严把立项审批关

年度预算是财政管控的有效手段，在众多的改造项目中，部分涉及民生属应急工程，但也存在部分项目搭车上马，减少审批环节。由于立项把关不严，改造后效果差强人意，民众满意度不高，甚至造成短期内重复建设，资源浪费严重。同时由于总的财政预算有限，部分急需项目由于缺少舆论关注反而立项比较困难，甚者没有纳入考察范围。

2.加大前期设计深度，施工图契合现场

无论是新建还是改造项目，前期都同等重要。改造项目由于自身特点，各阶段时间都比较紧张，但是简单将效率简化为速度，一味压缩立项阶段时间，必然导致项目可行性研究不充分，施工图纸不详实。对于非急需改造项目，要广泛调研，高度重视前期设计；而对于个别急需项目应改变工程管理办法，适当增加前期设计费用，将设计人员纳入工程管理队伍，一线开展工作，遇工程变更时及时调整施工图纸，减少过程等待时间。

3.合理选择施工单位，加强精细化管理

改造项目由于工期紧、项目繁杂，施工单位的选择至关重要，招投标时不仅要考虑报价、施组等因素，还要关注劳务队伍的考察，选择有实力的施工单位，防止由于项目小、工程量少而由施工单位自行包办。同时，在施工过程中，要加强管理，小项目大制作，以“精”为目标，以“实”为手段，将精细化管理的理念贯彻到项目全过程。

4.大力推行“代建制”，专业人做专业事

打破“投资、建设、管理、使用”四位一体的传统建设模式，利用社会资源，将“代建制”引入财政投资类改造项目，使各建设环节彼此分离，相互制约。同时，加强项目管理队伍建设，稳定人员、扩充编制，让专业人做专业事。

5.严格工程变更管理，全过程造价分析

由于在传统建设模式中，建设、施工及改造项目有关单位都是“三超”的受益群体，政府的行政监管力度不够，项目由“人”而非“制度”管理，施工过程中容易因人的个人喜好、领导的更换而发生不必要的变更，权责机制及风险承担机制不明确。改造项目中，应严格工程变更管理，履行法定报批手续，严禁“先斩后奏”，同时对工程造价进行全过程动态分析，严控“三超”问题。

四、结语

城市建设从遍地开花、大兴土木到重点发展、改造升级是一个辨证发展的过程，如何有效利用财政资金抓好改造项目，是一个制度问题更是管理问题。笔者在分析当前财政投资类改造项目常见问题的基础上，简要阐述了此类项目实施的原则及建议，旨在为后续同类项目提供借鉴参考。