精准扶贫视角下我国扶贫小额信贷实施力度的个案研究——以湖北省大悟县阳平镇为例

国晓丽 乐 云 涂惠惠

小额信贷诞生于20世纪70年代初，主要以孟加拉国乡村银行、拉丁美洲的行动国际为代表。自我国1994年引入小额信贷以来，经历了试点、扩展、全面介入三个阶段。20 多年来，小额信贷在我国尤其是农村地区脱贫攻坚事业中起到了重要作用。[1]2013年起我国开始实施精准扶贫政策，对贫困户建档立卡，进行精准识别，从而使小额信贷的发放更有针对性，帮助真正有信贷需求的农户实现发展生产、增加收入的目标。各地方积极推进扶贫小额信贷政策，促进扶贫支农工作的开展，取得了不同程度的成效。本文以湖北省大悟县阳平镇为调研对象，通过实地调研，与地方政府工作人员、村委会干部个别访谈，开展贫困户问卷调查等形式，比较具体地观察和了解了该地精准扶贫小额信贷的实施力度与成效，分析了存在的问题与困惑，试图为更好地发挥该政策的作用提供一些思考。

一、湖北省大悟县阳平镇经济发展状况

大悟县，隶属于湖北省孝感市，地处湖北东北部鄂豫边界，大别山脉西南段，面积1986 平方公里，总人口64．7 万。作为国家级贫困县，大悟县先后被列入全国“整村推进、连片开发”试点县、全省脱贫奔小康试点县、大别山片区扶贫攻坚重点县。近年来，大悟县以精准扶贫和精准脱贫为总揽，以建设大别山革命老区经济强县为目标，全面实施“生态立县、产业兴县、开放活县”战略，以当地板栗、茶叶、油茶等作为特色产业，加快建设“小康大悟”，使全县经济社会发展呈现出提速提质、蓬勃发展的良好态势。2018年实现地区生产总值153．07 亿元，增长8．0%；工业增加值23．69 亿元，增长7．3%；固定资产投资104．46 亿元，增长11．1%；财政收入17．56 亿元，增长12．3%；地方一般公共预算收入10．77 亿元，增长13．5%；社会消费品零售总额103．8 亿元，增长11．5%；外贸出口4603．6 万美元，增长29．3%；利用外资2153 万美元，增长17．8%。①数据来源于湖北省发展和改革委员会：《关于2019年湖北省国民经济和社会发展计划的报告》。

阳平镇是湖北省大悟县的下辖镇，人口约21000 人，面积约115．7 平方公里，拥有丰富的矿产和地材资源，如磷、金、花岗岩等。近年来，阳平镇积极发展特色经济，支持中草药、红莲、莲藕、葡萄种植和波尔山羊养殖。2018年，大悟县阳平镇实现工业生产总值7241 万元，同比增长4%；全社会固定资产投资47979 万元，增长21．96%；财政总收入6220 万元，同比增长16%，其中地方公共预算收入3531 万元，增长13%；税费收入5905 万元，超额完成全年任务10 百分点；社会消费品零售总额7248 万元，增长319．5%，拉动全县整体增幅5 百分点。②数据来源于湖北省大悟县阳平镇办公室：《大悟县阳平镇党委书记2019年在全镇干部大会上的讲话》。阳平镇也因此被评为全县综合目标考核进步乡镇。

二、阳平镇精准扶贫小额信贷实施进展与成效

（一）政府理念先行，积极组织推进

大悟县阳平镇2017年开始实施并积极推进精准扶贫小额信贷政策，全镇按照“123456”的脱贫攻坚总体思路，即围绕一个脱贫目标，开展扶志、扶智“两扶”教育，做好工作、政策、责任“三个落实”，采取支部、党员、能人、群众“四个带动”的方式，努力打造“五个一千亩”产业扶贫模式，即千亩药材、千亩无公害水稻、千亩太空莲、千亩蔬菜瓜果、千亩特色养殖，并掀起政策宣传、抓党建促脱贫、破解难题、项目建设、产业扶贫、基础夯实“六大会战”，不断提升脱贫质量，使脱贫基础更加牢固。③数据来源于湖北省大悟县精准扶贫攻坚指挥部办公室：《大悟县精准扶贫政策业务培训资料汇编》，2018年。

（二）政策瞄准贫困户，申请流程清晰有序

大悟县的扶贫小额信贷政策目前采取的是“户借、户知、户还”这一信贷模式，即直接由贫困户作为贷款主体，贷款额度最高为5 万元，贷款对象主要为信用良好、有贷款意愿、有创业潜质及技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，贷款资金主要用于购置小型农机具、发展家庭种养殖业、家庭简单加工业、家庭旅游业等能有效带动贫困户脱贫致富的特色优势产业项目，不得用于建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出，更不能将扶贫小额信贷打包用于政府融资平台、房地产开发、基础设施建设等方面。发放过程要符合法律法规和信贷管理规定，借款合同要明确贷款资金用途，切实防范冒名顶替借款、违规用款等问题。

与此同时，当地政府在贫困户申请小额信贷时采取了如图1所示的机制和流程。建档立卡贫困户向村金融站申请，金融站站长通常由村书记担任，经镇政府和县扶贫办审核批准后，报与合作银行调查核实，在中国人民银行银监办的监督下进行放款，同时财政部门予以贴息。申请流程清晰有序，有助于贫困户贷款申请业务的操作。

（三）“产业+ 金融”扶贫模式取得一定成效

大悟县在推进落实精准扶贫小额信贷政策时，借助产业发展之力，积极探索“产业+ 金融”扶贫模式，以打造产业扶贫为主，通过自主式、带动式、兜底式的产业扶贫模式，取得了一定的成效。调研中了解到，2017年大悟县共落实种植业607 户、养殖业365 户、农家乐5 户、电商11户的产业扶持资金124 万元。同时，千亩药材、千亩无公害水稻、千亩太空莲、千亩蔬菜瓜果、千亩特色养殖“五个一千亩”产业扶贫成效初显，脱贫动力持续增强。当地政府全面完成217户、712 人的年度脱贫攻坚工作任务。

图1 湖北省大悟县阳平镇精准扶贫小额信贷申请放贷流程

调研访谈中进一步了解到，大悟县阳平镇2017年享受小额信贷政策共62 户。其中经营主体2 户，带动贫困户9 户，贷款金额共90 万元；贫困户直贷60 户，贷款金额共281 万元。全镇最后一个贫困村——红升村整村脱贫出列，阳平村被评为全县精准扶贫工作优胜村。精准扶贫小额信贷政策的实施促进了产业发展，根据“五个一千亩”产业发展工作思路，当地深入推进农业供给侧结构性改革，发挥山场资源优势，大力发展青油茶、中药材等林特基地和畜禽健康养殖，如，朱岗村红三坡葡萄、太空莲子、火龙果等产业示范基地建设如火如荼，红升村青油茶、莲子等产业基地建设效益初显。随着精准扶贫小额信贷政策的实施，借助产业的发展，当地农户就业渠道拓宽了，集体收入也增加了。

三、对阳平镇精准扶贫小额信贷实施情况的调研分析

（一）问卷发放与回收情况

为了更真实地了解贫困户对精准扶贫小额信贷的看法以及在政策实施过程中所遇到的问题，本文通过问卷形式面向贫困户进行了实地调查。调查地点主要选取大悟县阳平镇下属的阳平村、虎岗村、陈湾村三个贫困村，在当地村委会干部的帮助下，选取的调研对象均为样本村落的建档立卡贫困户。共发放问卷100 份，回收100 份，且有效问卷率100%。

（二）调研情况分析

本次调研的阳平镇贫困户主要年龄段在46—60 岁之间。调研发现，他们中大多数人能通过大悟县扶贫办、金融办等相关部门的政策宣传，村委会动员以及其他农户介绍等方式，对精准扶贫小额信贷政策有一定程度的了解，这说明当地政府对于精准扶贫小额信贷政策的推进和实施是高度重视的，关于精准扶贫小额信贷政策的宣传实施是有力的。在与使用精准扶贫小额信贷的贫困户进行访谈时，贫困户表示政府会跟进每个人的项目动态，并有一定的资金支持和技术指导。

1．高达83%的贫困户有申请精准扶贫小额信贷的经历

大悟县阳平镇从2017年开始实施精准扶贫小额信贷政策，目前该政策已初见成效。对100 位贫困户的调研发现，高达83%的人有过申请精准扶贫小额信贷的经历，表明当地人比较了解并认可这一政策。其中，22%的贫困户已经申请成功，51%的贫困户处于正在申请阶段，10%的贫困户申请过但没有成功。另外有17%的贫困户没有意愿申请，或者考虑过但并没有递交申请。没有申请的部分原因是他们还没有找到适合的产业发展用途，无法做到信贷资金用于促进其可持续增收的项目上，也有部分原因是主观上不想贷款。可见精准扶贫小额信贷政策并不是简单地“授人以鱼”，而是要借助“金融+产业”双轮驱动模式，共同促进真正有信贷需求的贫困户实现脱贫增收，进而发挥该政策“授人以渔”的长期作用。［2］

2．精准扶贫小额信贷存在用途使用偏差和资金使用受限的现象

调研发现，大多数成功申请小额信贷的贫困户的贷款额度为5000 元，还款期限为一年，并且绝大多数将资金用于能够促进可持续增收的产业发展上，通过种植油茶、莲蓬以及养殖家畜等方式来获得好的收益，从而达到脱贫致富的效果。其中48%的贫困户将信贷资金用于种植业，19%的贫困户用于养殖业，还有6%的贫困户兼用于种植业和养殖业。然而，仍有27%的贷款资金被用于生活支出上，主要包括房屋改造、家人急需求医以及子女上学等。这部分贫困户生活方面的困难虽然可以得到暂时的资金上的缓解，但是贫困问题依旧存在，贷款资金并没有发挥“授人以渔”的作用。这说明，一方面需要在监管环节上做出进一步的规范，另一方面还需要进一步探讨如何从财政视角给予这特定人群支持。这也是目前政府在推进精准扶贫小额信贷中存在的一个困惑。

此外，申请成功且用于产业发展的农户在发展产业过程中，也存在资金使用受限的问题。一方面是额度5000 元的资金，在创业过程中明显额度偏低，很难起到有效助力产业发展的作用。另一方面是一年的还款期限，有时和产业发展的周期相矛盾。农户在贷款头一年的还款压力偏大，大多数农户希望如期还款，但这在一定程度上影响到了其正常的生产经营安排。在问到“对扶贫小额信贷还款期限的看法”时，有41．25%的人表示还款周期太短，无法按时还款，见图2所示。

图2 贫困户对扶贫小额信贷还贷期限的看法

3．大多数使用扶贫小额信贷的贫困户表示生活得到改善并从中获益

在精准扶贫小额信贷实施过程中，农户对政府的持续项目跟踪及资金与技术方面的支持给予了充分肯定。调研中，90%的人认为该政策对自己和家庭的状况有不同程度的改善: 其中，26%的人认为该政策使自己工作和就业比较稳定，21%的人表示收入得到明显增加，24%的人认为收入略有增加，还有19%的人表示在通过扶贫小额信贷助力产业发展的过程中，人变得更加自信了。另有10%的人表示生活状况没有较大变化。可见，当地扶贫小额信贷政策的实施在改善贫困户的收入状况、促进其就业与提高生活质量、提升个人自信等方面都发挥了积极的作用。

四、阳平镇精准扶贫小额信贷实施中的问题与困惑

通过问卷调查及实地访谈，我们发现虽然政府对精准扶贫小额信贷宣传力度很大，政策实施中也取得了较好的效果，但仍然存在一些问题。

（一）贫困户自主创业意识不强

调研发现贫困户缺乏自主创业意识，尽管他们已经从各个渠道了解到精准扶贫小额信贷政策，但由于对于未来未知的担忧以及不知申请的资金可用于发展什么项目，往往望而却步，从而放弃了这个可能帮助自己脱贫的金融扶贫措施。

（二）银行积极性不高

在实地访谈中发现大悟县阳平镇的政府对于建档立卡贫困户申请精准扶贫小额信贷项目给予了很大的支持，只要符合条件一般都会通过，但放贷速度却很滞后。从大悟县精准扶贫小额信贷工作流程图可知，放贷收贷问题是通过合作银行办理的，因此尽管政府初次审核已经通过，合作银行对于贷款的建档立卡贫困户是否具有还贷能力仍然存在顾虑，从而影响了信贷发放速度。

（三）扶贫小额信贷资金用途不尽规范

根据精准扶贫小额信贷政策，贷款资金主要用于有效带动贫困户脱贫致富的特色优势产业项目，不得用于建房、理财等非生产性支出。但是在调查过程中发现，仍有一小部分成功申请了小额信贷的贫困户将资金用于房屋改造、求医以及子女上学等生活支出上。之所以出现这一现象，主要是由于贫困户微薄的收入不足以维持生计，只能将资金用于补贴家用。

（四）放贷额度以及还款期限有所限制

经过与当地贫困户的访谈了解到，扶贫小额信贷放贷额度大多集中在5000 元的水平，甚至最终银行放贷额度还会小于起初申请额度，这一状况导致贫困户资金不足，限制了产业发展的规模。此外，如图2所示，有41．25%的贫困户认为还款期限较短，影响了产业发展的具体运行，并导致无法按时还款。从调研中发现，政府合作的放贷银行对于贫困户能否按时还款仍有怀疑，遂进一步减小了放贷额度，缩短了放贷时限。

五、对推进当地精准扶贫小额信贷政策的建议

（一）深入领会扶贫政策，创新推进产业扶贫

地方政府要进一步深入领会《关于印发湖北省创新扶贫小额信贷工作实施意见的通知》（鄂政办发〔2015〕82 号）等文件要求，全面落实《大悟县扶贫小额信贷工作实施细则》，对符合贷款条件的建档立卡贫困户，实现“10 万元以内、三年期限、无担保、免抵押、全贴息”信用贷款的全覆盖。当然，为了使扶贫小额信贷政策落实有效、到位，真正发挥资金在扶贫过程中的“授人以渔”的作用，应当依托地方优势资源推进产业化发展，进一步推进产业扶贫，因地制宜地探索“金融+产业”相结合的扶贫模式。如，可以考虑成立农业产业园区，吸引本地先富户入驻，给予其在用地或税收方面的优惠政策，或者进行一定的补贴，由先富户吸纳贫困户就业或者参与种植养殖业，从而带动贫困户共同实现产业规模化经营，帮助贫困户脱贫致富。

（二）政府持续发力，引导贫困户参与优势产业发展

在政府大力宣传下，当地贫困户对于精准扶贫小额信贷政策有所了解，但自主创业意识并不强，无法合理利用资金来发展脱贫致富的特色优势产业项目。因此，政府应继续加大宣传力度，结合多方力量，促进当地优势产业发展，给予产业发展尤其是贫困户参与产业发展或创业更多的优惠政策，激发和引导贫困户的创业意识。如，可以在村民参加会议时，播放关于当地特色优势产业的宣传片，从而增强贫困户对当地产业项目的认识，提高其自主创业能力。

（三）完善精准扶贫小额信贷资金偿还的激励和约束机制

在精准扶贫小额信贷政策实行过程中，当地政府应与银行金融机构形成风险共担机制。目前的做法中，在贫困户无法偿还贷款时，政府会为其进行一部分的贷款偿还，而这由于对贫困户来说没有造成任何损失，会助长不按时还款的风气，影响了精准扶贫小额信贷的实施效果。因此，政府与银行金融机构应该完善精准扶贫小额信贷资金偿还的激励和约束机制，给予经办银行一些优惠或政策支持，激发经办银行放款的积极性。另外，当贫困户无法偿还贷款时，应对其采取一些惩罚机制，如减少部分贴息；而当贫困户能提前还款时，银行可根据实际情况适度增加贫困户未来申请贷款的额度等。[3]

（四）强化精准扶贫小额信贷资金使用监测

针对部分贫困户将资金使用于非生产性支出的现象，政府与银行金融机构应进一步强化精准扶贫小额信贷资金使用监测，如成立扶贫监管小组，进行不定期的资金使用监测，在贫困户出现违反小额信贷资金使用规定时，及时进行纠正，发现贫困户严重违反规定，可收回部分或全部资金。[4]

（五）适当提高信贷额度并延长还款期限

短期的还款时限无法与贫困户发展产业的生产周期相匹配，易出现贫困户无法在偿还期限内归还贷款的现象。因此根据不同产业项目的生产经营周期性特点及农户的实际情况，适当提高信贷额度有利于申请成功的贫困户更好地发展产业，而适当延长偿还期限可以减轻贫困户还款压力，促进资金借贷良性循环。

（六）深入探索“金融扶贫+产业扶贫+财政支持+民政兜底”四元一体的精准扶贫模式

大悟县目前仍然是国家级贫困县，农户贫富状况存在一定差异，对于不同家庭状况的贫困户应该给予有针对性多元化的扶贫策略。对于当地的特殊困难户，除目前“金融+产业”的双轮驱动模式外，还需要着重解决他们基本的生存问题或生计上的困难，提高财政支持力度，比如进一步完善社保制度，当地民政部门给予特殊的支持等，从而解决特困户治病难、上学难等问题。在实现基本生活保障的基础上，当地政府可根据其优势产业，通过扶贫小额信贷等金融扶贫方式建立产业基地，引导贫困户，特别是特困户参与其中，从而逐步带领建档立卡的特殊贫困户早日实现脱贫。