明确要求 规范程序 管好“ 红头文件”《浙江省自然资源规范性文件管理办法》制定发布

□浙江省自然资源厅政策法规处 章淇华

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确了法治政府建设的衡量标准，把加强规范性文件监督管理作为依法行政制度体系完备的具体措施作了规定。

对地方自然资源主管部门而言，自然资源规范性文件既是地方自然资源主管部门结合实际，贯彻执行国家自然资源法律法规规章的重要措施和抓手，也是法律、法规和规章以外，不受《中华人民共和国立法法》调整，却在行政管理实践中，作为行政管理的重要依据，对行政相对人的权利和义务产生着较大的影响。为此，浙江省自然资源厅组建成立后，厅党组把加强制度建设，管好“红头文件”作为推进依法行政的重要工作来抓。2019年初，《自然资源规范性文件管理规定》（自然资源部令第2号）和《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第372号）先后出台，为浙江省自然资源厅结合本省实际，制定适用于全省自然资源系统的规范性文件管理规定，创造了较好的基础和条件。2019年6月5日，浙江省自然资源厅召开厅务会议，审议通过了《浙江省自然资源规范性文件管理办法》（以下简称《办法》），共8章45条，将于7月1日起正式实施。

一、明确自然资源规范性文件的概念，界定主体和外延

什么是自然资源规范性文件？如何与一般文件区分？明确自然资源规范性文件的概念是在源头上做好规范性文件工作的基础。自然资源规范性文件应当满足法定性、外部性和普遍约束性三大特性，《办法》第二条规定：自然资源规范性文件是指有权部门为执行法律、法规、规章和国家政策规定，依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。

对应浙江省自然资源系统，有权部门主要包括省、市、县自然资源主管部门或者经法律、法规授权的具有管理自然资源公共服务职能的组织以及属于县级以上人民政府依法设立的派出机关的县级自然资源主管部门。自然资源主管部门的内设机构、派出机构以及不具有行政管理职能的机构，不得制定规范性文件。

为厘清自然资源规范性文件的外延，根据《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）规定，《办法》第十八条规定：自然资源主管部门内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围，不属于规范性文件范畴。

二、加强制定规范性文件的评估论证，严控发文数量和质量

针对自然资源主管部门存在制定规范性文件比较随意，缺少较为充分的评估论证，发文数量过多过滥等情形，《办法》第二章《起草》以多个条文、从多个层面对规范性文件的起草工作提出了要求。

（一）提出严格控制发文数量的总体要求

贯彻执行《国务院办公厅关于加强规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）要求，《办法》第六条规定：凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定，现行文件仍然适用，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的文件一律不发；严禁照抄照搬照转上级文件，以文件“落实”文件。《办法》第九条要求，确需制定规范性文件的，起草机构要对制定规范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性进行全面评估论证，对规范性文件需要解决的问题、拟确立的主要制度和拟规定的主要政策措施等内容进行广泛调研，并对现行有效的相关规范性文件提出整合修改意见。

（二）提出起草评估论证过程的具体要求

一是开展风险评估。《办法》第十条规定：规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益以及人民群众切身利益，或者社会舆论高度关注的，起草机构应当在起草阶段对有关政策措施的预期效果和可能产生的影响进行风险评估，并根据风险评估结果制定应对预案。二是组织专家论证。《办法》第十一条第一款和第二款分别规定：规范性文件起草中涉及的重点、难点问题，起草机构要组织公职律师、法律顾问和有关方面的专家参与论证；涉及专业性、技术性较强的，要组织相关领域的专家进行论证。三是多方听取意见。《办法》第十二条规定：起草机构在起草规范性文件过程中，要充分听取下级自然资源主管部门、行业自律组织、行政相对人和社会公众的意见；必要时，要通过召开听证会、论证会等方式听取意见。四是作出专门规定。贯彻《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）精神，要求起草机构制定规范性文件对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见。

（三）提出公开征求意见和反馈处理的工作要求

《办法》第十三条规定，除依法应当保密或者为了保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益或者执行上级机关的紧急命令需要即时制定的以外，起草规范性文件应当公开征求意见；对公开征集的意见要研究处理，对相对集中的意见建议不予采纳的，要求以适当方式反馈并说明理由。《办法》第十四条还规定，起草机构对法律顾问、专家、下级自然资源主管部门、行业自律组织、行政相对人、企业和行业协会商会以及律师协会、社会公众的重要意见和建议的研究处理情况，对其他部门重大分歧意见的协调处理情况，应当在起草说明中予以载明。

三、赋予规范性文件合法性审核的工作定位，确定审核重点和审核意见

（一）明确规范性文件合法性审核是必经程序

《办法》第二十一条和第二十三条第一款规定，通过法治机构合法性审核的规范性文件送审稿，方可由起草机构按照公文办理程序报送本部门主要负责人主持的会议集体审议。未经法治机构合法性审核或者经审核不合法的规范性文件送审稿，不得提请审议；不能以会签、征求意见、参加审议等方式代替合法性审核。

（二）明确合法性审核应当提交的材料

主要包括文件送审稿和起草说明；制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定；征求意见及意见采纳情况；规范性文件合法性审核登记表；其他相关材料。《办法》第十六条还规定：送交材料的完备性、规范性不符合要求的，法治机构可以退回，起草机构可以补充材料或者说明情况。

（三）明确合法性审核的主要内容

根据部、省规章和《行政诉讼法》第五十三条第一款以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百四十八条等规定，对规范性文件合法性的审核，主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。包括：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；是否存在没有法律、法规依据增加本单位权力或者减少本单位法定职责；是否违反规范性文件制定程序。

上述合法性审核的重点内容，除制定主体、职权依据和制定程序以外，其核心的内容方面的审核，实质性要求与规范性文件的禁止性规定是一脉相承的。即规范性文件应当符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定。规范性文件不得规定六类事项：一是增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等法律、法规规定之外的行政权力事项；二是违法减少本部门法定职责或者增加下级部门义务；三是增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等内容；四是违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；五是规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；六是规定排除或者限制公平竞争的措施，或者违法设置市场准入和退出条件等。对此，《办法》在第一章《总则》第四条和第三章《合法性审核》第十九条作了规定。

（四）明确合法性审核的具体意见及相应处理

《办法》第二十条规定：法治机构根据不同情形，提出合法、不合法、应当予以修改的书面合法性审核意见。起草机构要根据合法性审核意见对规范性文件送审稿作必要的修改或者补充；未完全采纳合法性审核意见的，要在提请审议时详细说明理由和依据。《办法》第二十四条第三款还规定，集体审议未通过，需要进行重大修改的文件，应当在修改后重新征求意见并进行合法性审核。

四、细化规范性文件公开发布的具体要求，开展同步解读和解疑释惑

（一）公开发布

《办法》第二十六条规定，自然资源主管部门要根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，通过公报、政府或者部门的门户网站、官方微信公众号等媒介公开发布规范性文件，不得以内部文件形式印发执行。未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。为便于农村居民及时了解与其切身利益紧密相关的规范性文件，《办法》第二十九条第二款作了特别规定，凡涉及农村居民利益的规范性文件，应当在乡镇（街道办事处）和村（社区）设立的公告栏上张贴，或者采取其他便于公众知晓的方式公布。

（二）同步解读

规范性文件解读要与规范性文件起草同步组织、同步审签、同步部署。规范性文件解读一般包括解读材料、解读渠道、解读形式、解读时间等。解读材料的内容主要包括规范性文件出台的背景依据、主要内容和政策举措、适用对象，以及注意事项、关键词解释、新旧政策差异、解读机关等。公开发布规范性文件时，起草机构要同步开展解读。必要时，可以邀请专家、第三方研究机构等，用通俗易懂的语言和易于接受的方式解读，便于社会公众遵照执行。

（三）解疑释惑

规范性文件发布实施后，下级自然资源主管部门、行业自律组织、行政相对人和社会公众等对规范性文件的内容存在误解误读，引起重大社会影响的，制定部门要通过发布权威信息、召开新闻发布会、接受媒体采访等方式及时进行回应，消除误解和疑虑。遇有规定情形时，起草机构要对规范性文件进行解释，解释程序与制定程序相同，解释与规范性文件具有同等效力。

五、建立规范性文件有效期制度，实行定期清理和专项即时清理

（一）建立规范性文件有效期制度

《办法》第十五条和第三十九条规定：规范性文件要注明有效期，有效期不得超过五年。有效期届满，自动失效。需要继续执行或者修改的，要在规范性文件有效期届满前重新发布，或者在有效期届满前完成修改并重新发布。

（二）建立定期清理制度

《办法》第三十七条规定，自然资源主管部门每隔两年要对本部门制定的规范性文件组织全面清理；对不符合法律、法规、规章或者国家和省方针政策，以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，予以修改或者废止，并及时公布清理后继续有效的规范性文件目录。

（三）建立专项清理和即时清理制度

《办法》第三十八条规定，自然资源主管部门根据上级机关的要求或者认为确有必要的，可以对制定的规范性文件开展专项清理或者即时清理。

六、规定规范性文件的制定程序，明确相关要求和时限

为加强自然资源规范性文件管理，保障规范性文件合法有效，《办法》对制定规范性文件的具体程序，作了明确规定。

（一）对规范性文件征求意见的程序规定

《办法》第十三条第一款和第二款规定：除依法应当保密或者为了保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益或者执行上级机关的紧急命令需要即时制定的外，起草机构要通过浙江政务服务网、政府或者部门的门户网站、官方微信公众号等媒介向社会公开征求意见。公开征求意见的期限不得少于15日。

（二）对规范性文件合法性审核的程序规定

《办法》第二十二条规定，法治机构合法性审核的时间，自收到送审材料之日起不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。第二十三条第一款规定，通过合法性审核的规范性文件送审稿，其集体审议的形式包括厅（局、委）务会议、办公会议等。重大问题应当经过党组（委）会议审议。第二款规定，本部门与其他行政机关联合制定的规范性文件，需由联合制定的各行政机关的负责人分别开展集体审议决定。第二十四条还规定，规范性文件经集体审议通过后，由本部门主要负责人或其授权的其他负责人签发。与其他行政机关联合制定的规范性文件，由联合制定的各行政机关主要负责人或其授权的其他负责人共同签发。

（三）对规范性文件发布施行的程序规定

《办法》规定，第二十七条规定，规范性文件原则上自公布之日起30日后施行，载明具体施行日期，但因保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件执行的除外。第二十八条规定，规范性文件印发后，自然资源主管部门要在7个工作日内，将规范性文件正式文件及其电子文本转送本级政府公报或者政府门户网站公布。

（四）对规范性文件备案的程序规定

《办法》第三十四条和第三十五条规定，除法律、法规另有规定外，自然资源主管部门应当自规范性文件发布之日起15日内，向本级人民政府报送备案。与其他行政机关联合制定的规范性文件，由主办部门报送备案。备案审查部门审查规范性文件时，要求说明有关情况的，由规范性文件起草机构在规定期限内回复；发出书面审查意见的，起草机构应当在15日内书面回复处理结果。对审查意见有异议的，起草机构可以申请复核。《办法》第三十六条还对异议审查处理作了规定：公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触，提出书面审查建议的，由起草机构在60日内研究处理并答复建议人；情况复杂的，经本部门负责人批准，可以适当延长不超过30日的处理期限。具体操作按照省有关规定执行。法律、法规另有规定的除外。

（五）对规范性文件制定程序的特别规定

《办法》第四十四条规定，在紧急情况下，需要即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。这一条款为制定规范性文件遇有急事急办、特事特办情形时，既规定了须经主要负责人批准的程序要求，又提供了创设依据。