农村公园景观用地管理存在问题及对策建议以绍兴市为例

□ 绍兴市自然资源和规划局 寿程杰

公园景观是城市建设的一个重要功能区块，农村景区化是建设美丽乡村、实施乡村振兴政策、改善农村人居环境的重要举措之一。近年来，绍兴市以“五星达标、3A争创”、小城镇综合整治等为抓手，全域推进农村景区化建设。当前，农村公园景观已成为当地农民的主要休闲场所、社会主义新农村文化的重要传播基地，但随着农村公园景观的陆续建成和迅速发展，其统一建设标准缺位、用地空间后劲不足、建设用地指标缺乏、补偿与使用成本偏高等问题也逐渐显现。为此，我们对全市景观用地管理使用情况进行了调研，并就发现的问题提出了若干思考与建议。

一、农村公园景观用地使用管理中存在的问题

（一）公园建设缺乏统一标准

目前，相关部门对农村公园景观建设尚无统一规范要求，审批门槛、程序、资料和管理主体无法统一认定，从政策层面可供借鉴和引述的关于农村公园建设规模、功能和用地方面的政策依据较少，项目建设的随意性导致违法用地显现。据调查，绍兴市有若干公园景观及绿化美化项目涉嫌违法占用耕地，甚至永久基本农田。同时，由于公园景观、美化绿化项目公益性较强，违法发现时以建成项目或即将建成项目居多，很少能通过要求复垦、还绿等措施恢复耕地原有功能。

▲ 新昌县梅渚镇小城镇环境综合整治现场

▲ 新昌县梅渚镇小城镇环境综合整治现场

（二）公园景观用地空间不足

当前永久基本农田保护压力较大，一定程度上挤压了村庄发展空间。如绍兴市耕地保有量任务为288.53万亩，其中永久基本农田划定面积达到240万亩，永久基本农田保护率达到83%。不少村庄周边已全部被划为永久基本农田进行严格保护，项目建设需要的可拓展空间严重不足，客观上造成农村公园景观以及绿化、美化项目占用基本农田的几率大幅上升。

（三）公园景观用地缺少保障

近年来，经济发达地区农村村民对于公园、停车场的需求日益增加，农村建设适当规模的停车场（晒场）和集中绿化休憩场所的呼声也比较大，但这些地区往往土地资源相对稀缺。以绍兴市为例，2014—2018年全市新增建设用地指标10.96万亩，其中耕地7.7万亩，分别比上五年减少21.9%和12%，且主要用于基础设施用地、产业用地、经营性用地以及农民住房等。再加之可补充的耕地后备资源不足，导致公园景观和绿化美化项目的用地需求难以满足。

（四）土地使用成本偏高

国家对农用地转为建设用地管理非常严格，征用耕地补偿费用也非常高。以绍兴市为例，占用一亩水田的指标费用至少在40万元以上，占用一亩旱地的指标费用至少在25万元以上。农村公园景观和道路绿化带如果按照建设用地进行合法审批，势必会大幅增加项目建设成本，增加村级集体经济组织的负担。

二、完善农村公园景观用地使用管理的政策建议

（一）规范农村公园景观建设标准

在对农村公园进行科学定义的基础上，对农村公园用地功能、规模分类制定标准，建议按农村人口数量，分档确定农村公园用地允许规模，规定用地面积上限，并明确公厕、停车场等硬化面积占总用地比例上限。在设计建设过程中，应遵循因地制宜原则，充分利用原有自然环境（尤其是低丘缓坡）或现有建设用地（废弃或低效利用土地、厂房、宅基地等），依山就势建设绿地，减少人工堆造地形，尽量减少占用耕地。

（二）加大农村公园景观用地供给

建议根据实际建设需要，适当增加公益建设项目用地指标，并加快对各地申报的公园绿化等民生公益项目农转用的审批。对于公园景观内的公厕、停车场等建构筑物用地和硬化土地，建议参照“坡地村镇”模式，实行“点式”供地，并在县一级或镇一级政府内部落实土地指标与耕地占补平衡。

（三）加强农村公园景观用地政策创新

加强顶层制度设计，建议设立专门的绿化用地指标，对农村公园景观用地中的绿化（非硬化）用地实行差别化管理，如参照“设施农用地”，以“农用地”地类认定。进一步深化农村土地制度改革，加快探索全域土地综合整治、宅基地“三权分置”与村土地利用规划相结合的实现方式，通过规划管控、合理布局、内部挖潜，使农村公园景观用地尽量使用现有集体建设用地。对于已经建成的公园景观、绿化美化用地涉及占用永久基本农田的，建议实行永久基本农田挂帐，待允许开展永久性基本农田补划时，对涉及地块进行补划。