浅议新时代儿童福利工作的热点问题

儿童福利工作的新时代

这里所说的新时代，有两层含义。

（一）中国社会所处的新时代。经历了40年的改革开放，我国社会经济状况都发生了深刻的变化；2017年我国居民人均可支配收入25974元（约3711美元），扣除价格因素，比1978年实际增长22.8倍；我国居民人均消费支出18322元（约2617美元），扣除价格因素，比1978年实际增长过18.0倍。经济增长自然带来个人福利的改善。与此同时，这些变化也创造了新的社会生态和发展条件，导致了社会发展目标和任务的演化。党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入了新时代，其主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民对于美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。

（二）儿童福利自身所处的新时代。2013年5月，民政部发布了《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》（后简称《试点通知》），首次将帮助和支持未成年人有效应对“家庭监护困境和成长障碍”的工作纳入政府职责范围，聚焦“探索建立未成年人社会保护制度，切实保障未成年人合法权益”。《试点通知》开启了建设国家监护服务制度的进程，把民政儿童福利事业带入了一个新起点。截至目前，围绕国家监护制度建设，全国人大常委会、国务院、民政部、司法部、公安部等部委，分别或联合颁布了下列重要法律法规与部门规章，促进监护服务制度的建构：2014年12月，民政部等四部门联合颁布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为的意见》；2015年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过并颁布《中华人民共和国反家庭暴力法》；2016年2月，国务院办公厅颁布《关于加强留守儿童关爱保护工作的意见》；2016年6月，国务院办公厅颁布《关于加强困境儿童保障工作的意见》；2016年11月，国务院办公厅下发《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》；2017年8月，民政部等五部门联合印发了《在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》；2018年8月，国务院办公厅发布《关于同意建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议的函》；2019年4月，民政部联合教育部、公安部等10部门联合印发了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》。上述每一项法律法规与部门规章，都遵循了“家庭尽责、全民参与、政府主导、标本兼治”的服务体系建构原则，迅速但稳步地推进了国家监护服务体系的建构。它弥补了民政之前针对孤残儿童和流浪儿童服务以及困境儿童救助津贴发放的补缺型儿童福利制度中儿童保护要素的不足，使国家儿童福利制度覆盖面扩大，服务更加全面综合。2019年，民政部新设儿童福利司，体现了党中央、国务院对儿童工作的高度重视，也是党中央、国务院在科学研判儿童工作形势条件下做出的一个重要决断，是儿童福利工作一个新的里程碑。

新时代儿童福利制度建设的热点问题

很显然，从2013年至今只有短短的6年多时间，国家监护制度建设在取得显著成绩的同时，也带来了许多值得探讨的热点问题：

（一）福利和/或保护的问题。在近些年儿童福利制度建设的相关讨论中，常常出现的争议之一就是；目前建构的是“儿童福利制度”还是“儿童保护制度”，或者“儿童福利和保护制度”？“儿童福利”被认为过度强调了经济要素，传递了“发钱”的信息，很容易让人将现有的制度建设工作核心误解为“扩大国家救助/津贴覆盖范围”和“提高国家救助/津贴水平”。有关“儿童保护”的讨论就更多。当它与国家监护制度相结合时，常常被认为过度强调了国家责任，让政府承担了本该由家长承担的监护职责；尤其是在农村留守儿童的工作中，政府对留守儿童的管理和服务，很容易导致家长“甩手”对孩子的责任和义务，更容易选择也更加放心长期在外务工，对留守子女不闻不问。当儿童保护按照西方视角，被解读为“保护儿童免遭忽视、虐待、剥削和暴力侵害”时，又被认为这样的儿童伤害行为多与犯罪有关，更多应该是公安或者其他部门的职责，民政的职责是接收受害儿童，为其提供生活照料和有限的社会心理支持。因此，不论在正式的法规政策还是日常工作中，“儿童福利”被尽可能避免使用，“儿童保护”则更多地被“关爱保护”或者“家庭尽责”所替代。少数时候，“儿童福利”和“儿童保护”被合并成为“儿童福利和保护”，以强调“发钱”和“免遭伤害”对儿童而言同等重要。

童小军

民政部专家咨询委员 中国社会

科学院大学政法学院副教授

（二）“普惠”还是“适度普惠”的问题。目前，大家对我国儿童福利制度发展的共识是它处于转型期，由原有的补缺型转向一个更好一些的新型儿童福利制度；但在界定新的儿童福利制度时，有时被界定为“普惠型”有时被界定为“适度普惠型”，令人困惑。理论上，选择用“普惠型”的人认为新旧制度的最大区别在于原来只覆盖少部分儿童，现在覆盖全体儿童，且全体儿童享受的福利政策是一致的。“适度普惠型儿童福利”的概念是从“适度普惠型社会福利”转化而来的，选择这一界定的人认为：（1）即便是覆盖每一个儿童的福利，但由于地区社会经济发展的差异，各地儿童享受到福利水平会存在差异；（2）存在差异的儿童福利只能满足各地儿童基本生活的主要方面，如贫困救助、教育救助、医疗保险、残障服务等；（3）在满足儿童基本生活的主要方面时，也只能是适度满足基本需要，而不是主要满足他们的高级需要。在实际工作中，民政部于2013年颁布了《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，开始在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县和广东省深圳市等社会经济发展较发达的地区开展儿童福利试点工作，探索提高儿童福利水平。“适度普惠”在此是指逐步（由部分地区到全国范围）建立覆盖全体儿童的普惠福利制度。

（三）“兜底”定位的问题。“兜底”一直是民政弱势群体救助服务的定位，往往理解为为没有法定监护或者赡养人管的老人、儿童或者病残人员提供衣食住行等基本照料服务。但是，随着未成年人社会保护试点和后续留守儿童关爱保护、困境儿童保障工作的推进，民政开始为有父母的儿童提供服务，如父母不在身边的留守儿童和父母在身边的家庭贫困儿童以及病残儿童。在这种情况下，民政的服务已经从单纯的机构照料服务扩展到了社会儿童关爱和家庭监护支持服务；那么，民政服务仍然是“兜底”定位吗？如何理解“兜底”？“兜底”究竟包含哪些工作呢？

（四）服务对象是否应该是全体儿童的问题。民政近些年的儿童工作多聚焦在留守儿童和困境儿童两个群体，但在现实工作中，要准确地找出这两大类群体，尤其是后一类群体，就需要针对全体儿童开展摸底排查。同时，由于儿童的情况变化较快，相关信息需要定期更新，而要保障更新的信息综合、全面，也需要针对全体儿童进行。于是，关于服务对象是全体儿童还是部分重点儿童的问题就被提了出来。

（五）服务是否需要专业化的问题。民政儿童工作服务的要素有待进一步提升，在原有的儿童福利机构和流浪未成年人救助保护中心的机构环境中，服务多以基本生活照料和生命安全保障为主。当儿童工作的场域从机构转入社区之后，民政儿童工作面对的多是具有身心健康发展问题或者风险的服务对象，原有的基本生活照料和生命安全保障工作远远不能满足这些服务对象的需求。因此，民政儿童工作是否专业的话题被提上了议事日程，尤其是哪些人需要被专业化，如儿童主任、儿童督导员、甚至是整个民政儿童工作系统的人员等？当然，还有如何专业化等问题。

基于儿童权利视角的分析和讨论

能够为儿童工作提供指导的价值理念和科学理论不止一个，但最根本也是最全面的是儿童权利的理念和知识。儿童作为一个具有权利的独立主体，由于处于其人生发展的特殊阶段-心智未熟阶段，其权利的维护和实现完全依赖成年人。不同类型成年人在儿童身心健康成长过程中发挥的作用不同，其承担的职责也不同。但是，不论他们承担什么职责，所有成年人同时也可能有意或无意地对儿童实施伤害行为，因此，所有成年人对待儿童的行为都应该受到约束，以保护儿童免遭伤害，保障其健康成长。而对所有成年人的约束，只能由国家来进行。这样，就形成了国家在儿童权利维护和实施过程中的最后责任人的角色，即兜底责任人。（如图示）

（一）儿童权利视角下的民政儿童工作职能定位：国家监护。国家作为一个概念，其对儿童权利维护和实现的兜底责任是由具体的实体职能部门来分担的，包括教育、卫生、公安、食品、经济等各部门。所有部门为了儿童的身心健康发展所开展的工作的总和共同构成了总的国家儿童福利；各部门则有自己的侧重聚焦，如教育部门提供的是教育福利，卫生部门提供的是卫生福利等等，民政部门则将儿童看作一个完整的个体，代表国家，针对家庭开展工作，为在养育儿童过程中出现问题的家庭，提供服务，促进儿童健康成长。民政在国家儿童权利兜底职能中的这一分工被界定为“国家监护”职能。因为国家各职能部门分别承担国家儿童福利的一部分，而儿童权利和儿童需求都是相互联系，不可分割的，因此，各部门在日常工作中必须相互沟通和相互支持。承担国家监护职能的民政部门就如承担家庭监护职责的家长，需要站在儿童的立场上，牵头联系其他相关部门，共同协作以保障儿童权利得到最大程度的实现。

（二）基于儿童权利视角下国家监护职能的热点问题回应。基于上述儿童权利的视角和民政在国家兜底责任中的国家监护职能定位，对前文提出的热点问题作出如下回应：

1.福利和/或保护的问题。民政儿童工作是国家整体儿童福利中侧重国家监护职能的一部分，与其他教育部门、卫生部门、公安部门等提供的儿童福利服务相并列。国家监护是相对家庭监护而言的，履行的是与父母亲权相对应的国家亲权职责，即保护儿童免遭忽视、虐待、剥削和暴力的侵害。因此，民政儿童工作履行的是国家监护职责，开展的是聚焦儿童保护的儿童福利工作，建设的是聚焦儿童保护的儿童福利制度。

2.“普惠”还是“适度普惠”的问题。履行国家监护职责的原则是家庭监护优先，国家监护兜底。“家庭监护优先”并不意味着国家监护缺位，而是国家监护“候补”。具体地说，国家必须通过对所有儿童及其家庭进行监测和评估，精准了解哪些儿童在其成长过程中，其家庭监护没有到位，没有到位的程度如何，再根据这些信息，为这些家庭提供服务，帮助和支持他们改善其监护状况至到位，从而实现让儿童身心健康成长的目标。因此，国家监护的对象是全体儿童；也因此，民政儿童福利制度是一个普惠式的儿童福利制度。另外，遵循儿童权利的实践原则，儿童福利制度的目标是让每一位儿童最大程度享受到其所在社会的发展成果。这也就意味着不论各地社会经济发展水平存在多大的差异，国家需要通过协调以保障社会经济发展状况较差地区儿童享受到国家社会经济发展带来的生活改善，至少达到平均水平。“适度普惠”适用于成人的“社会福利”，但不适于“儿童福利”。目前民政聚焦留守儿童和困境儿童的工作内涵，需要对照普惠制度的含义进行一定的修订和明晰。

3.“兜底”定位的含义。民政儿童福利工作的“兜底”定位有两层含义。第一层含义与上一个问题的息息相关。上一段文字强调了民政儿童福利工作从国家监护视角对家庭监护状况的“监测-评估-干预”的儿童伤害预防服务，即为了儿童权利的维护和实现，国家“兜底”家庭。第二层含义则是指家庭“兜底”儿童。这种兜底有下列几种情况：一是父母双亡，且没有愿意且能够照料和抚养儿童的情况；二是父母在世，但其监护儿童的行为不利于儿童的身心健康发展，甚至对儿童是有害的，同时国家监护服务无法对父母的监护行为进行矫正；三是父母在世，但其因为身体或者精神健康原因，或者入狱服刑等原因无法履行其对未成年人子女的监护职责。因为民政儿童福利工作的上两层含义，在界定、监督和考察基层儿童福利服务时，需要遵循“家庭监护服务第一，家庭替代照顾‘殿后’”的标准，避免家庭监护服务缺失或者家庭监护服务不充分而直接提供替代照料服务的做法。比如，目前很多政府购买服务的社会工作专业机构依托社区“四点半课堂”提供的课业辅导服务，甚至是儿童兴趣特长培训班服务。

4.服务是否需要专业化的问题。民政儿童福利工作的国家监护职能界定，决定了其服务必须专业化。不论是儿童权利的理念，还是儿童发展的知识，或者儿童服务的方法和技巧，都是开展儿童福利服务的必备基础；这些都不是“非专业人员”可以自学完成的。同时，因为儿童的脆弱性，以国家监护为核心的民政儿童福利工作的最低限就是不伤害儿童。但是，如果没有基本专业理念，服务很容易在“自以为是”的思想指导下伤害孩子。民政儿童福利工作的专业化既涉及直接面对服务对象的一线工作者，也涉及组织协调的服务管理工作者。