人民团体协商的优势、困境和理路

孙照红

[摘   要]人民团体的政治性、统战性、群众性、组织性与协商民主有着天然的契合性和统一性。健全和完善人民团体协商，应充分认识到人民团体性质、定位、组织的特殊性以及新时代、新使命对人民团体提出的新要求，增强人民团体协商意识、提高人民团体协商能力，强化人民团体协商的政治功能、突出人民团体协商的社会功能，进一步健全人民团体协商机制、规范人民团体协商流程，使人民团体真正成为党和政府的得力助手、群众利益的忠实代言人以及党和政府联系群众的桥梁与纽带。

[关键词]人民团体;协商民主;治理

中图分类号： D262.3    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）03-0055-07

人民团体是在我国特定历史时期成立并随着改革开放实践发展起来的全国性群众组织。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对人民团体协商提出了明确要求，即“围绕做好新形势下党的群众工作开展协商，更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求，发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。”[1]（P297）这是“人民团体协商”第一次出现在党和政府文件中。在此基础上，党的十九大报告提出“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[2]（P38）的要求。与其他六种协商形式相比，人民团体协商具有鲜明特色和比较优势。

一、人民团体协商的特质和优势

人民团体具有协商特质和优势，其政治性、统战性、群众性、组织性等特征与协商民主所要求的公共理性、公共利益、公共秩序等有着天然的逻辑契合和统一。

（一）政治性

政治性是人民团体区别于其他社会团体最重要的特征。我国的人民团体既不同于西方国家的非政府组织，也不同于在民政部门登记的社会团体和以营利为目的的行业性组织，而是独特的政治社会团体，“政治社会团体就是指其利益代表地位获得了国家认可、承担一定公共职能，并制度化地参与到公共事务管理中的社会团体。”[3]人民团体的政治性表现在三个方面。其一，人民团体是党领导的团体。人民团体实行双重领导体制，既接受自身上级组织的领导，又接受同级党委的领导。在人民团体内部一般设立党组或者党的基层组织，主要贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论决定本人民团体的决策、人事、项目、资金等重大问题;干部培养和管理工作以及人才队伍优化和建设工作;团结非党干部群众和统战工作等。其二，人民团体是党联系群众的桥梁和纽带。列宁曾把工会比喻为党和群众之间的“传动装置”：“如果发动机和机器之间的传动装置坏了，那就不能开工，同样，如果共产党和群众之间的传动装置——工会建立得不好或工作犯错误，那我们的社会主义建设就必然遭到大灾难。”[4]（P589）其三，人民团体享有高于一般社会团体的政治地位和待遇。人民团体免予在民政部门注册登记并享有国家资源保障，机构和工作人员编制由国家核定，行政事业经费列入国家财政预算，工作人员适用或参照《中华人民共和国公务员法》管理。

（二）统战性

人民政协是协商民主的重要渠道，是专门协商机构，这是中国协商民主最具特色之处。毛泽东指出：“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”[5]（P385）人民团体从中国人民政治协商会议第一届全体会议起就被纳入人民政协的制度安排，成为党领导的统一战线的重要组成部分。在1948年4月30日发布的《纪念“五一”劳动节口号》中，中共中央号召“各民主党派，各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[6]（P1）。1949年3月～7月期间成立的中国新民主主义青年团（共青团的前身）、中华全国民主妇女联合会（妇联的前身）、中华全国民主青年联合会（青联的前身）就是响应了这一号召，科协也在此期间成立了筹备会。这些新成立或筹备成立的团体进一步把社会各界群众组织起来，并为新政协的召开做了重要的组织准备。1949年9月，这些参与发起建立人民政协的人民团体作为重要主体参加了旨在协商新中国成立的政治协商会议，与中国共产党和各民主党派共商大计。可以说，人民团体具有协商的基因和历史优势。宪法序言明确规定：人民团体与其他各民主党派一同结成了最广泛的爱国统一战线。在2018年新修订的政协章程中也明确人民团体是我国爱国统一战线的重要组成部分，人民团体享有宪法和法律赋予的政治协商、民主监督和参政议政权利，人民团体是人民政协的界别等。另外，人民团体的统战性也表现在具体的政治实践之中，特别是工会、共青团、妇联这三个最为重要的人民团体中。比如，工商联虽然不是民主党派，但其政治待遇往往参照民主党派来执行，在各省市，民主党派的主要负责人一般担任政协的副主席或人大常委会、政府副职，工商联的会长也是如此。

（三）群众性

人民团体协商是党的群众路线在政治领域的重要体现。人民团体协商的群众优势主要有三个方面。其一，人民团体代表性广泛。人民团体是按照特定的自然或社会特征组织起来从事特定社会活动的全国性群众组织，分别代表、联系、服务青年、工人、妇女、科学家与工程师、工商業者、台胞、华侨等群体。人民团体基于这些特定群众组织起来并作为他们的整体代表来体现他们的共同意愿、代表他们的共同利益。这种“整体的代言人”的代表作用和影响力既是历史形成、与生俱来的，也是我国的政治制度和体制性安排。其二，人民团体群众基础深厚。人民团体一般人数众多，如工会的会员以亿来计数，妇联几乎可以代表半数的中国人民。其三，人民团体群众工作经验丰富。在方法方面，人民团体协商主要采取组织动员、宣传教育、提供服务、示范引导、维护权益等群众工作方法;在内容方面，人民团体是就社会性服务和公益活动开展协商，如各级工会组织可以就职工福利待遇问题进行协商，各级妇联可以就家庭关系、留守儿童教育问题等进行协商。可见，人民团体协商可以细化到一个单位、一个社区，甚至是一个家庭、一个职工，从而在一定程度弥补当前社会协商薄弱的不足。

（四）组织性

我国人民团体大多建立了网络化、系统化的组织结构体系。在纵向上，人民团体一般按照行政区划建立组织体系，从上到下、從中央到地方，大多覆盖到市县级，有的深入和覆盖到乡镇、街道、社区、机关和企事业单位，如工会、共青团、妇联。这种按照行政区划建立起来的准行政化、“纵向到底”的组织体系极大地增强了人民团体的社会基础和动员能力。在横向上，人民团体联系面广。通过开展人民团体协商，化解和消除各群体成员之间的矛盾和利益纠纷，使人民团体真正成为群众的“贴心人”，成为温暖的“职工之家”“青年之家”“妇女之家”“工商业者之家”“科技工作者之家”“台胞之家”和“侨胞之家”等。

党的十九大报告提出：“协商民主是实现党的领导的重要方式。”[2]（P38）民主游离于党的领导之外就会出现放任自流现象，党的领导如果缺乏有效的民主实现机制也会是一句空话。通过制度化安排，人民团体所代表和联系的群众被整合到政治体系中，从而起到党和国家联系人民群众的桥梁和纽带作用，这是人民团体被赋予的首要职责，也是人民团体与其他社会团体的最本质区别。借助和依托人民团体协商，一方面能够推动党的路线方针政策贯彻落实到群众中去，把党的决策部署变成群众的自觉行动;另一方面能够实现民意民情的汇集、整合，把所联系群众的意见、建议和诉求、呼声上传给党和政府。这种双向给力和双向作用有利于实现党与各阶层群众之间的有效沟通和良性互动，从而在党和群众之间起到黏合剂和润滑剂的作用，最终把群众团结在党的周围，“汇聚起实现‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的强大正能量”[1]（P304）。

二、人民团体协商的现实困境

人民团体是特定历史条件、特定政治需要的产物。改革开放40年，我国经济结构、社会结构和群众需求、价值观念都发生了深刻变化，新时代背景下，人民团体工作以及人民团体协商面临诸多与当前形势不相适应的问题。

（一）人民团体协商意识较弱

人民团体在协商建国的过程中发挥了重要作用，但新中国成立后，人民团体的协商功能逐渐萎缩。“新中国成立后，我国建立起了以国家政权为核心，国家、市场、社会三位一体的‘总体性社会”[7]。当时，除了在全国建立了从中央到地方各级党和政府的政权机构之外，还在城市通过单位制、在农村通过人民公社把整个社会纳入整个国家的管控之下，单位和公社成为我国城乡社会的基本单位和贯通国家和个人之间最为重要的桥梁。直到改革开放初期的较长一段时间内，中国是一个“全能主义国家”[8]，社会与国家高度同构。特别是在城市，单位成为“一个集政治、经济、安全、福利所有职能为一身的组织”[9]，基本上解决了人们“从摇篮到坟墓”的一切所需。而且当时的社会分化小，人们的生产、生活方式单一，整个社会对人民团体的要求不高。人民团体逐渐失去了其生存发展的空间，人民团体的代表和联系功能基本上只具有“象征性意义”或者说是“表面意义”。

“全能主义国家”“总体性社会”在改变旧中国一盘散沙的社会状态、增强国家对社会的动员能力和控制能力、集中力量办大事等方面确实发挥了积极作用，然而这种社会结构和管控体制也存在明显的弊端，中央集权、全能政府造成高昂的行政成本，社会结构的封闭、自我管理和调节机制的缺失使社会缺乏活力。改革开放以来，特别是进入21世纪，中国逐渐告别全能主义，进入“后全能主义时代”[8]，社会分工越来越细、价值观念越来越多元化、社会矛盾和利益纠纷日益增多，这就要求人民团体根据经济社会发展形势做出相应的调整和变革，以更好地发挥其在国家和社会治理中的疏导、调节、润滑、黏合作用。近年来，各种新兴社会组织蓬勃发展，其组织、活动、工作方式比较容易得到基层群众的认可和支持，服务对象大多是人民团体所联系的对象，对人民团体形成了一定程度的挤压。

党的十八大以来，随着我国协商民主的广泛、多层和制度化发展，人民团体协商迎来了难得的发展机遇。但是，惯性的力量和传统体制的羁绊不是短时间就能彻底改变的。虽然说“经历了市场社会转型后，行政力量和逻辑已无法像在总体性社会那样成为唯一的主导社会的机制，但是，总体性社会时代存在的行政主导习惯配以强大的财政资源、社会需求和政治意愿，将市场社会推向‘行政社会。”[10]这种“行政社会”不可避免地对人民团体协商产生一些负面影响：一些党政部门对人民团体协商的重要价值、功能定位、工作特点等认识和理解不到位，对人民团体发挥作用缺乏有力的支持和指导甚至越俎代庖，妨碍了人民团体在社会治理中的有效参与和协商;人民团体自身也缺乏协商的自觉意识，不少人民团体对协商的基本要求不了解，不能积极主动地组织协商、参与协商，在面临弱势群体的维权需求时不担当、不作为。

（二）人民团体协商定位不清

人民团体组织的特殊性决定了其既承担着代表党和国家与所联系群众开展协商，协助党和政府管理社会事务的任务;同时承担着代表所联系群体与党和国家开展协商，反映群众诉求、保障群众利益和合法权益的任务。这就要求人民团体一方面要发挥好政治功能，当好党和政府的得力助手;另一方面要发挥好社会功能，当好所联系群众利益和诉求的忠实代言人。人民团体既然代表两方面，在具体协商过程中必须处理、协调好政治功能和社会功能的关系。然而，从目前的情况看，人民团体协商的政治功能和社会功能发挥得都不够好，“行政性功能尽管有体制和制度保障，但它的政治影响和社会影响其实并不强，工作缺乏‘抓手，属‘金边群团。而社会属性的功能普遍不强，且呈现出代表性功能、服务型功能、倡导性功能依次减弱的态势。”[3]

第一，人民团体政治协商独立性不足。相比其他社会团体，我国的人民团体“更像是政府组织，而不是非政府组织”[11]。但是，相比党政机关，人民团体在权力、资源、地位、席位等方面又明显处于弱势。这种差异化的制度安排，一方面容易造成人民团体的依赖性，即过多地依赖政治资源和政府拨款，与此相应的是社会资源的减少、筹措社会资金的能力降低。另一方面容易造成人民团体的“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”[12]：人民团体往往把自己等同于党政机关，管理模式、运作机制“衙门化”;主要与党政部门和干部打交道，而不是和基层群众摸爬滚打在一起，以致时常被称为“二政府”;工作力量呈倒金字塔形，头重脚轻、基层组织“空壳化”;服务对象错位，在会员、代表等人选上追求“高大上”，群众敬而远之;开展工作和活动缺乏思想性和教育性，过于依赖娱乐活动，形式主义突出。人民团体协商的政治功能看似强大，但实际因难以与党和政府平等协商，同时难以与群众深度互动而收效甚微。

第二，人民团体社会协商能力不强。作为国家政治体制的重要组成部分，人民团体在影响公共决策的制定和执行方面比普通的群众团体、社会团体渠道更畅通和便捷。人民团体协商的一个重要意义就在于为各界群众民主参与提供制度化平台和规范化渠道，人民群众可以在体制内表达诉求和意愿、参与公共政治过程、影响公共决策取向，避免公众参与的无序和非理性，保障社会稳定。可现实的问题是，人民团体出现了不同程度地脱离群众、社会服务功能退化的现象。如《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》所指出的，人民团体“存在机关化、脱离群众现象”，“基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够问题突出”[1]（P305）。如工会，“中国工会体制的基本特征是其官民二重性。所谓‘官，即官僚性、行政性，所谓‘民，即民间性、社会性。由于官民二重性的基本特征决定了工会必须在两者之间取得一个平衡，而当前工会体制的问题在于偏离了‘民这一端而过于‘官化。”[13]有的工会把政治功能和社会功能对立起来，特别是在出现劳资矛盾和纠纷、面临“政府的工会”“企业的工会”还是“工人的工会”的选择时，工会往往不能做出正确的选择。“脱离群众对于工会来说，是一切危险中最大的危险。”[14]（P226）如果工会不能建立起政府、企业和工人有效协商和互动的机制，在处理劳动关系时不能代表和维护职工的合法权益，工会必然面临被职工抛弃的危险。

（三）人民团体协商机制不完善

作为事实存在的人民团体协商并不是新鲜事，在中国共产党的统一战线实践中就能探寻到人民团体协商的踪迹，但人民团体协商一直没有受到足够重视和肯定，直到《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》出台。这一指导社会主义协商民主建设的纲领性文件正式提出人民团体协商的概念并做了顶层设计和宏观规划。随后，党中央相继针对人民政协协商、城乡社区协商和政党协商出台了专门文件——《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》。但是，对于如何开展人民团体协商，仍然没有成熟的制度文件和专门的实施意见予以规范，人民团体协商实践仍然处于摸索阶段。

当前，人民团体开展协商多集中在政协协商范围内，以政协的界别参与协商。从协商形式来看，大多是人民政协组织的座谈会、研讨会、调研视察活动等。从协商内容来看，人民团体“开展内部事务协商较多，开展公共议题的协商较少”[15]。从协商程序来看，人民团体协商还缺乏规范的程序性规定：“人民团体在‘与谁协商‘协商什么‘怎么协商等问题上，许多还在探索之中，其协商主体、程序、协商议题设置等，需要制定制度程序规范。”[16]协商机制不健全必然导致协商流于形式，产生“随意协商”的问题，协商结果的落实也会缺乏保障。

三、新时代推进人民团体协商的实践理路

党的十九大报告提出：“推动工会、共青团、妇联等群团组织增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走。”[2]（P69）健全和完善人民团体协商应在上述原则性要求的指导下，结合当前人民团体工作和人民团体协商存在的问题进行有针对性的调整和改革，重点应从协商意识、协商定位、协商机制等方面着手。

（一）增强人民团体协商意识

增强协商意识是做好人民团体协商工作的基本前提。增强人民团体协商意识，首要的是得到党委和政府的领导和支持，包括理念上的倡导和制度上的安排。“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。”[1]（P304）党委、政府应充分重视人民团体协商，真正将人民团体协商作为社会主义协商民主体系的重要组成部分和维护群众根本利益的重要途径，切实把人民团体协商纳入党和政府工作体系;加快推进人民团体改革，努力淡化人民团体的“政府性”或“官办性”色彩，引导其用法治思维、群众路线、民主管理的方式方法实现自我管理、协同善治;给予人民团体应有的自主权和自治权，并为人民团体协商提供必要的资源、创造必要的条件。

人民团体自身要增强主体意识和协商意识，真正认识到自身在国家治理和社会治理中担负的使命和责任，同时客观、清醒地认识到自身存在的问题，在此基础上明确改革的目标和方向，寻求人民团体协商的突破口;要强化对自身所联系群体的认识和了解，引导群众通过合法渠道反映诉求、维护群众合法权益，增强责任感和使命感;另外，要加强关于协商的基本理论知识的学习和研究，增强协商能力，提高人民团体协商的针对性和实效性。

（二）明确人民团体协商定位

第一，強化人民团体协商的政治功能，构建政府与人民团体良性互动的合作机制。首先是党委和政府的定位。党委要不断改进和完善对人民团体的领导，支持人民团体依法依章独立自主地开展工作;政府应通过制度化的渠道明确界定人民团体在协商中的权利和义务，厘清人民团体与党政机关的工作边界。加强党委和政府以及人民群众对人民团体的监督，督促人民团体履行好政府所赋予的社会管理职能，发现其工作偏离其法定职责时，党委政府应起到监管作用，依法进行必要的惩处。其次是人民团体自身的定位。“如果说党委是领导者，政府是主导者，社会是主体军，人民是主人翁，那么，人民团体就应该是接受领导者领导、接受主导者主导，代表主人翁的主力军之中的排头兵和先锋队。”[17]因此，人民团体既不能弱化其政治性，将自己混同、等同于一般的社会团体和社会组织，又要清醒地认识到自己不是党政机关，不能简单照搬、套用行政管理的方式方法，而是要突破机关、行政工作的条条框框，克服机关化、行政化、贵族化、娱乐化倾向，克服“等靠要”心理，解决养尊处优、不作为或乱作为问题。

第二，突出人民团体协商的社会功能，围绕做好新形势下党的群众工作开展协商。人民群众是人民团体的力量之源、立足之本，如果得不到群众的支持，人民团体的“助手”“代言人”“纽带”称号就只能是徒有其名。因此，维护群众合法权益是人民团体的天职，是人民团体协商最为基础也是最为重要的工作。明确人民团体协商的这一主要方向和定位，必须突出人民团体的社会属性。为此，一是凸显人民团体的社会服务作用，将协商的重点放在关乎群众切身利益的问题上。二是采取切实措施提高人民团体组织、教育、引导、动员、服务、联系群众的能力和水平，增强群众对人民团体的认同度。三是强化维权职能，努力维护群众尤其是弱势群体和新兴社会群体的利益，维护社会公平正义，“善于运用法治思维和法治方式维权，注重通过集体协商、对话协商等方式协调各方利益，通过信访代理、推动公益诉讼、依法参与调解仲裁等方式为利益受到损害或侵犯的群众提供帮助。”[1]（P312）四是强调人民团体协商在社会基层治理中的作用，创新社会治理体制、社会参与机制和协同治理理念，结合人民团体的职责和所联系群众的工作定位，真正把工作重点、服务资源向基层倾斜，把“政府不能包办、市场不能满足的社会化需求”[18]作为人民团体协商的领域和空间。

（三）完善人民团体协商机制

第一，健全人民团体参与各种协商渠道的工作机制。“各级政协要充分发挥人民团体及其界别委员在密切联系群众、增进社会各阶层和不同利益群体和谐中的作用，密切各专门委员会与人民团体的联系。”[1]（P313）要鼓励人民团体的政协委员深入实际和基层进行调研和视察，通过调研和视察活动与政协协商议政相衔接，密切人民团体与政协各专门委员会的联系，建立常态化的工作机制，政协和人民团体可以针对共同关心的问题组成联合调查组开展联合调研。要通过人民团体中的人大代表建立和完善人民团体参与人大协商的工作机制。另外，要加强人民团体协商与其他协商形式的协同联动，特别是要充分认识到人民团体在政协协商平台中界别协商的优势，充分发挥政协协商对人民团体协商的带动、引领和指导作用，同时加强人民团体与党委和政府工作的衔接和互动机制建设，以党委和政府为主导力量，带动人民团体协商与其他协商的协调和互动。

第二，完善人民团体直接联系群众工作机制。要“重点帮助群众解决日常工作生活中最关心、最直接、最现实的利益问题和最困难、最操心、最忧虑的实际问题。”[1]（P311）在方式方法上，要善于用民主协商、平等对话、理性交流、教育引导的方法带动、引领、组织、服务群众和维护群众合法权益，密切和人民群众的血肉联系。人民团体要加强与所联系群众的沟通，创新联系群众的方式方法，通过谈心会、座谈会、联谊活动等方式，调查、了解群众的思想动态和利益诉求;利用自身的组织优势和政治优势为群众利益诉求有序、畅通表达建立制度化平台和渠道，维护群众和利益相关方的合法权益;鼓励和引导群众积极、有序地参与到社会治理中来，并根据群众的呼声和诉求有针对性地开展维权、咨询、心理疏导等服务，既维护群众合法权益，又排解群众负面情绪和心理压力。

第三，规范人民团体协商的程序和流程。具体、规范的协商程序和流程是人民团体协商有序开展的制度基础。“要在尊重人民团体的组织特点的基础上制定制度程序规范，对涉及群众实际利益的哪些问题和内容必须协商、如何协商，怎样筛选协商议题，如何集中群众建议等，仍需要在实践中进一步明确。”[16]特别是中央应加强人民团体协商的顶层设计，尽快研究并出台关于人民团体协商的专门指导意见和具体的规范性文件，重点对协商主体、协商内容、协商形式、协商程序、协商结果的反馈和执行等做出明确的指导性规定，为人民团体协商提供制度支持。在此基础上，各地可以根据具体情况制定具体的实施意见，使人民团体协商有据可依。

总之，推进人民团体协商不仅要考虑到人民团体的性质和组织特殊性，还要与新时代国家治理体系和治理能力现代化的新形势、新要求相协调，在推动人民团体体制改革的过程中健全和完善人民团体协商，寻找党和政府与人民群众需求的最佳结合点，实现与党和政府以及人民群众的良性互动，使人民团体真正成为密切党和群众关系的桥梁，成为维护群众权益、创新协商民主的制度化平台。

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责任编辑：王 篆

Abstract： There is a natural harmony and unity between the peoples organizations and consultative democracy. To improve Peoples organizations consultation，we should fully recognize the particularities of people's organizationsnature，orientation，organization and new demands on peoples organizations in the new era. The peoples organizations should enhance the consultation awareness and ability， strengthen political functions and highlight social functions， improve the consultation mechanism and standardize the consultation process. So peoples organizations will be truly the right hands of the Party and the government， the faithful spokespersons for the interests of the masses and the bridges and ties between the Party and the masses.

Key words： The Peoples Organizations，Consultative Democracy，Governance