鲁西南地区边缘型小城镇规划策略研究——以曹县梁堤头镇总体规划为例

赵虎，李恺仑

(山东建筑大学建筑城规学院，山东济南250101)

0 引言

在空间区位的研究上，小城镇分为中心型和边缘型2种类型[1]。中心型小城镇通常是发展的重点，也是人口规模较大、区域内吸引力较强的增长极，政府在政策、资金和设施等配套上对其均有所侧重。而边缘型小城镇多属于一般型城镇，人口和经济增长较为缓慢，多数是作为镇域范围内的生活服务中心存在，即为当地居民提供基本的行政、教育和医疗等服务。2000—2010年间，国家做强做大中心城镇的政策导向较为突出。特别是随着国家土地政策趋紧，各级政府对村镇发展工业企业的意愿进行限制，原则上村庄不再新增工业用地，而乡镇工业园区也要到中心城镇集中建设[2]。在招商引资上，县市政府鼓励统筹合作的模式，将乡镇一级招商来的企业统一入驻县(市)园区开发，待到生产运营获得税收后采取县(市)—乡镇分成的方式进行效益分配[3]。在此政策导向的驱动下，边缘型小城镇和中心型小城镇之间的实力差距越拉越大，边缘型小城镇的活力日渐衰落，收缩性小城镇等方面的研究开始引起国内学者的关注[4-5]。党的十九大以来，一般型和边缘型的村镇迎来一个发展的机遇期，具体体现在特色小镇、田园综合体等政策载体的先后出现，待到2018年国家乡村振兴发展战略正式发布，更是为边缘型小城镇的发展增添了新的活力[6-8]。

鲁西南地区边缘型小城镇在山东省小城镇发展格局中具有典型的代表性，对其开展规划策略研究将为山东省新型城镇化和乡村战略落实提供参考和借鉴。鲁西南地区位于山东省西南部，东至京杭运河和微山湖、西南至鲁豫和鲁苏边界、北至黄河，行政区的划分上涉及整个菏泽市(牡丹区、定陶区、曹县、单县、成武县、巨野县、郓城县、鄄城县和东明县)和部分济宁市下辖县(鱼台县、嘉祥县、金乡县和梁山县)。鲁西南地区的地形地貌、经济社会和文化类型在山东省具有典型性和代表性[9]。从地形地貌上看，鲁西南地区以平原为主，是黄河和大运河交叉作用的传统区域；从经济社会发展上看，鲁西南地区生产总值在省内排名相对落后，外出务工人员占比重较大；从代表文化类型上看，儒家文化与红色文化在此均有浓重体现，同时也是鲁豫地方文化融合的区域。根据相关概念界定，除去其中区县政府所在街道外，所研究的鲁西南地区边缘型小城镇总数为180个，占到同级行政单元总数比重的81.8%。

文章基于鲁西南地区180个边缘型小城镇的经济社会统计数据，从规模、产业和空间分布分析其发展特征，通过调整规划策略引导方向，进一步探索了该类型小城镇的规划策略应对内容变化，结合时代背景和发展趋势，将该类型小城镇的规划策略导向调整为“问题—规律—目标”3个方面，而规划策略应对内容主要体现在“规模—产业—空间—设施”4个方面，并以菏泽曹县梁堤头镇总体规划为例进行案例应用。研究将对推进鲁西南地区及山东省的新型城镇化和乡村振兴战略落实产生积极影响，为鲁西南地区的边缘型小城镇发展和规划提供参考思路，进一步为山东省及国内同类型小城镇规划提供案例借鉴。

1 鲁西南地区边缘型小城镇特征分析

鲁西南边缘型小城镇的研究区位图，如图1所示，底图来源于山东省自然资源厅标准地图服务 http：//www.sddlr.gov.cn/tplj/sdsgtzytbzdtfw/sddt/201711/t20171113＿11 8625.html，审图号鲁 SG(2017)099号。在菏泽市和济宁市的底图基础上进行绘制了鲁西南边缘型小城镇2016年街镇人口分布图，如图2所示，菏泽市底图来源于山东省自然资源厅标准地图服务 http：//www.sddlr.gov.cn/tplj/sdsgtzytbzdtfw/gsdt/201711/t20171113＿118633.html，审图号鲁SG(2017)094号，济宁市底图来源于山东省自然资源厅标准地图服务http：//www.sddlr.gov.cn/tplj/sdsgtzytbzdtfw/gsdt/201711/t20171113＿1186 42.html，审图号鲁SG(2017)085号。文章从规模、产业和空间分布3个方面对鲁西南地区边缘型小城镇的发展特征进行了分析。

图1 研究区域在山东省的位置图

图2 研究区域2016年街镇人口分布图

1.1 规模特征

鲁西南地区边缘型小城镇在规模上呈现出镇域人口总量下降、镇区人口规模增大的特征，如图3所示。近年来边缘型小城镇人口外流的现象较为普遍，这在鲁西南地区表现的尤为突出。根据第五、六次人口普查数据的比较来看[10-11]，2000—2010年，鲁西南地区边缘型小城镇镇域常住人数由907万缩减到800万，减少率达11.8%。但单个镇域的常住人口数却由2.9万升至4.4万，这与10年间乡镇大规模合并而造成的乡镇数量减少有着巨大关联。

图3 2000和2010年鲁西南边缘型小城镇镇域人口规模变化图

虽然镇域总人口的数量在缩减，但是镇区人口的规模却在同期增加。这体现在人口总量规模和单个镇区规模的变化上面。根据中国县域经济统计年鉴的数据[12-13]，2013—2016年，鲁西南地区边缘型小城镇镇区的人口总量从178万增长到216万。另外，单个城镇的镇区规模由2013年的0.98万增长到2016年的 1.21万，增长率达到 23%，如图 4所示。

由此可见，鲁西南地区的边缘型小城镇处在镇域人口流失和镇区资源集聚同步的艰难状态之中，同时，也体现出小城镇具有一定的中心服务职能，虽然吸引力不能与大城市和中心城镇相比，但对于镇域的乡村人口来说，也是具有一定的吸引力，从而能实现镇区人口的增长。另外，单个镇区规模扩大，也与乡镇合并有关，属于行政原因增加镇区规模，但是并未发生实质的提升。

图4 2013和2016年鲁西南边缘型小城镇镇区人口规模变化图

1.2 产业特征

鲁西南地区边缘型小城镇在产业上呈现出非农就业比重过半、工业企业增长明显的特征。根据中国县域经济统计年鉴数据显示，在2013年鲁西南地区边缘型小城镇中，非农业就业占比为51%，到2016年该比例上升到约54%[12-13]，如图5所示。这说明边缘型小城镇劳动力的从业结构正在发生着改变，农业从业比重占大多数的态势开始被打破。同时需要关注的是，在此地域内存在代际分工、工农兼业的现象[14]，许多老年人是从事农业生产的主力，并且有部分中年人平时在企业打工，农忙时才回到农田劳作。非农就业比重的提升并不能代表当地非农产业的兴旺，而是许多人外出到大城市或者中心城镇就业。另外，边缘型小城镇的工业企业数量近年来增长明显。据统计，从2013—2016年，鲁西南地区边缘型小城镇的工业企业单位数量由1.30万个增长至1.51万个，单个城镇拥有工业企业的数量由65.4个上升到84.0个，增长率近30%[11-12]。

由此看来，鲁西南边缘型小城镇当前的非农化发展情况并不突出，还有较大比重的劳动力在从事农业生产，这表明当地非农产业发展水平滞后于劳动力的就业需求。同时，工业企业数量增长明显体现了工业经济支撑的重要性，且增势良好，为边缘型小城镇的发展提供了更多的工业就业岗位。

图5 2013-2016年鲁西南边缘型小城镇非农就业比例和工业企业数量变化图

1.3 空间分布特征

鲁西南地区边缘型小城镇在空间上呈现出空间分布较为均衡、超过半数的城镇沿路布局的特征。鲁西南地区边缘型小城镇处于平原和黄泛2个区域，地势相对较为平坦，聚落分布也较均匀。对各个区县镇级单位进行密度计算，可以发现，鲁西南地区每百km2有1.41个镇级单位，＞92%的区县分布密度围绕在这个指标值附近，相互之间差距不大，只有荷泽市东明县的乡镇单位分布密度远低于平均值，仅约为1.0，如图6所示。

同时，从镇区具体空间布局上来看，现有小城镇的镇区建成区多沿公路发展，形成线状的空间形态。对鲁西南区域内的高速公路、国道和省道沿线的小城镇数量进行统计后发现，目前分布在3种道路沿线的边缘型小城镇数量为99个，占比为55%，其中梁山县比重最高，其值＞80%，而定陶县、单县和巨野县仅约为40%，如图7所示。另外，剩余的乡镇中大多数均有县级公路穿过。由此来看，边缘型小城镇在鲁西南地区分布较为均衡，同时也体现出公路对边缘型小城镇发展的带动性。在高等级公路上沿线布局，便于人流物流的集散，可以为城镇发展提供更多的发展条件和发展机会[15]。

图6 鲁西南地区小城镇各区县空间分布密度大小排序图

图7 鲁西南地区边缘型小城镇各区县沿路分布占比大小排序图

2 鲁西南地区边缘性小城镇的规划策略研究

基于鲁西南地区边缘型小城镇表现出的3个特征，研究从导向和应对2个方面对规划策略展开探讨，如图8所示。

图8 规划策略分析框架图

2.1 规划策略导向研究

传统小城镇规划策略通常采用双导向型的出发点，即“问题—目标”，但随着近年来对城市发展规律研究的深入，规划策略导向研究开始向“问题—规律—目标”3个导向转变[16]。

(1)问题导向

针对问题提出规划应对策略是城镇规划的原始出发点，现代城市规划的创始人霍华德正是面对当时英国工业迅速发展带来的环境恶化问题，而提出了田园城市的规划方案[17]。时至今日，利用现状资料对城镇发展和规划的问题进行系统分析，仍然是规划操作的基础。鲁西南地区边缘型小城镇人气不足、特色产业不兴、公园绿地缺乏、基础设施配套不全等问题较为普遍，需要在规划中加以应对。

(2)目标导向

与问题导向立足现状不同，目标导向更加强调的是着眼未来。在规划中体现为合理对接上位及相关规划的目标，然后根据小城镇发展的自身需求，设定符合自身实际的近远期发展目标，其中包括经济、社会、环境发展等子目标，需要与上位总体规划设定的目标值相协调，与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划及“小康社会”和“现代化”等专项研究设定的目标值协调，从而对具体策略的制定提供导向依据。

(3)规律导向

随着国内学者对城市发展研究的深入，归纳出若干规律可供规划师参考，如城镇化发展规律、三次产业结构演化规划、城镇空间布局规律等[18]。这些规律主要是对以往城镇发展经验或者教训的总结，其发生环境并不能与今天完全对应，因此在运用相关规律时要因地制宜，根据实际情况作出相应调整。

2.2 规划策略应对研究

面对鲁西南地区边缘型小城镇的发展特征，在规划策略应对研究中，需要重视“规模—产业—空间—设施”4个方面的内容。

(1)规模应对

根据西方国家城镇化发展的规律来看，城镇化率达到70%后将进入平稳期，而目前山东省的城镇化率已经达到60%，未来将会进入一个减速增长的城镇化阶段，乡村人口向城镇转移的速度变缓[19]。同时，随着乡村振兴等国家战略的推进，乡村的发展活力增加，也会导致部分人口到乡村居住和就业。综上分析，在未来的规划中，镇域人口的外流趋势会减弱，规模会逐步趋向平衡。其中镇区的人口规模会增加，乡村的人口会减少。

(2)产业应对

城市产业结构演化的规律是：最初是农业主导阶段，一产比重最大；随着时间推进，一产下降、二产和三产上升；当二产开始超过一产和三产时，是工业主导阶段；后续第三产业比重继续上升，超过第二产业，比重形成三、二、一的排序，这就是后工业化阶段。小城镇有别于城市，近年来一、二、三产业融合发展的政策导向和趋势明显，因此，在未来的规划中，鲁西南地区边缘型小城镇的产业发展不能单纯依赖工业，也要立足自身的农业优势和服务特色，积极走三产融合的道路。

(3)空间应对

鲁西南地区以平原为主，镇村空间分布较为均衡，小城镇的空间要素围绕道路展开布局较为普遍，也符合地方的发展需求。在小城镇布局的规划中既要合理安排镇域的居民点，均衡整合现有的居民点体系，又要依托现有的公路等有利条件展开规划，处理好内外交通的关系，提升土地利用效益，规整镇区空间形态，创造宜居生活环境。

(4)设施应对

设施是小城镇规划布置的核心内容，包括公共设施和基础设施2部分，也是体现城乡规划公共政策的有效载体。设施应对需要注意的是设施配套的阶段性，要根据规划实施的阶段性合理布置相关设施，考虑远期的居民点的布局和近期居民的实际需求，分类、分需地满足配置需求。

3 菏泽曹县梁堤头镇总体规划的案例应用解析

菏泽市曹县梁堤头镇位于山东省曹县南部，地处鲁豫两省交界处的黄泛平原，地势较为平坦，北距曹县县城22 km，距离河南省商丘市26 km。该城镇于明初梁氏迁至此处，至今已有500余年，其面积为68 km2，辖有29个行政村和72个自然村。2017年曹县各乡镇(街道)人口、公共财政收入情况分别如图9、10所示。2017年，该镇域常住人口4.23万人，其中镇区人口有6 368人。同年，该镇实现地区生产总值10.35亿元，地方财政收入2 233万元，三产结构为 11∶53∶36，人均 GDP 为 20 740 元，农民人均纯收入为5 345元。从空间区位和经济社会数据上看，梁堤头镇在曹县所有乡镇级行政单元中排名均处在中下游，符合鲁西南地区边缘型小城镇的典型特征[20]。

图9 2017年曹县各乡镇(街道)人口排序图

图10 2017年曹县各乡镇(街道)公共财政收入情况排序图

3.1 梁堤头镇规划策略导向分析

梁堤头镇规划以3个导向为出发点，即问题分析、目标设定和规律参照。在问题分析中，尤其要关注3个方面：(1)该镇的经济实力和产业职能有待提升，非农从业人员流失严重；(2)镇区建成环境品质不高，城镇对外吸引力较低；(3)镇域及镇区过境交通分割效应明显，基础设施系统建设不完善。在目标设定中，要牢固树立建设绿色生态的宜居城镇、新兴电商物流城镇和环境优美旅游服务城镇的导向。参照的具体的城镇发展规律中，主要是边缘型小城镇的城镇化发展规律、产业发展规律和空间布局规律。

3.2 梁堤头镇规划策略应对体现

(1)规划规模 近期到2025年，镇域常住人口将继续缩减到3.8万人，而城镇人口增至1.2万人，城镇化水平提升为31.6%；远期到2035年，镇域常住人口将恢复到4.0万人，同期城镇人口增至2.0万人，城镇化水平为50.0%。梁堤头镇域的常住人口变化假设情景是继续减少至稳定后，再适度上升，这符合城镇化发展规律，并且将镇区的规划规模限定＜2万人，在规模上宜当作一般镇来定位发展。

(2)产业发展 统筹考虑三次产业融合发展，结合现状祝口村蔬菜大棚、杨集村生态鸭业、邬庄村生猪基地、银香伟业万头奶牛基地等基础，建立现代农业示范区，加快产业升级和科技成果的转化。镇域产业规划，以镇区为中心，沿梁村—镇区—柳庄村为主要轴线、以旅游路为次要轴线形成产业发展带，积极发展农业观光采摘、木制工艺品生产、服装纺织、农副产品加工和旅游业等重点产业链建设，打造以黄河故道旅游观光和特色餐饮休闲为主的区域旅游服务中心，集演出服装加工销售于一体的县域淘宝电商小镇，以林果深加工为特色的有机食品加工基地。

(3)空间布局 镇域规划结构为“一轴三心、四区结合、多点均衡”，共形成1个镇区、6个中心村和20个基层村。依托平原地区村庄规模发展的有利条件，结合基础设施和绿色生态走廊的建设，在积极保护历史文化遗存的基础上，适度合并发展条件差的村庄。镇区规划结构为“一核一心、一带两轴、一网三片”。其中，“一核一心”分别指综合服务核和旅游服务中心；“一带两轴”分别指交通联络带、生活服务主轴、文化服务次轴；“一网三片”分别指生态绿网、北部生活社区、老城生活社区和新城生活社区。在规划中要尊重地方特色，整理当地水系和传统街巷格局，根据功能制定合理的分区控制原则。

(4)设施配套 公共设施的配套水平应与镇村人口及等级规模相适应，统一规划，分步实施，通过政府宏观调控，建立符合城镇需求的设施网络，实现均衡分布、功能互补。同时，按照规划，加大镇区及规划村庄市政和道路等基础设施的改造和升级，根据规模需求合理设定发展规模，避免造成不必要的浪费。

4 结语

鲁西南地区边缘型小城镇的发展受国家及地方政策影响较为明显，虽然近几年发展态势一般，但仍有一定的基础和特色。在下一步的发展中，鲁西南地区边缘型小城镇应借助当前积极推动村镇发展的政策优惠契机，尊重发展规律，不应只追求简单的人口规模做大，而应抓住特色，积极培育适合自身的支柱产业，合理规划，引导宜居环境建设，打造出具有地方特色，使小城镇更有魅力、更有活力、更加宜居。