中国近代海关的变迁简析——兼评赫德和中国近代海关

季慧

(国防科技大学国际关系学院，江苏南京 210039)

鸦片战争后，清政府被迫同西方列强签订了一系列不平等条约，从而摧毁了清王朝的旧海关体制，代之以领事监督为主导的新的管理征税体制，这是西方列强强行染指海关行政管理权的开端。随着外国资本主义势力的侵入和清朝海关的腐朽无能，中国近代社会出现了一种前所未有的特殊的海关制度，即海关在形式上是由清政府统辖，实际管理者是外国人。

1 中国近代海关制度的确立

1854年，英、美、法三国驻上海领事利用小刀会起义，江海关行政停顿的机会，强制上海官员任命他们各自提名的税务监督接管江海关，这是中国海关由外国人管理之肇始。同年6月，两江总督怡良派遣上海道吴建彰和英、美、法三国领事于29日举行会议，“这是一次关系今后整个近代中国海关制度问题的重要会议，也是中国海关幕用洋员制度的一次探本溯源的会议。”参会者包括：吴建章，英国领事阿礼国，美国领事马辉，法国领事伊坦。会议规定：各领事均需遴选和提名一位税务监督，清政府方面必须按照领事的提名加以任用；这些税务监督在履行职务时接受中国管辖，但在违法违纪和疏忽职守方面，只对道台和三国领事组成的混合法庭负责，此协议把海关和官员置于各有约国的领事管辖之下。据此协议，三国领事各提名一人，经吴建章委派“帮办”上海海关的税务，这些提名的洋员当时叫税务监督。1854年7月，在这三国管辖下的海关开办了。这是中国第一个由外国人管理的海关，亦是中国近代海关制度的源起。

外籍税务监督制度当时仅实行于上海一口，但在第二次鸦片战争结束后，《天津条约》附约《通商章程善后条约》第十款规定：“关于海关任用洋员一事，各口划一办理；任凭总理大臣邀请英、法、美人帮办税务，毋庸英美官员指荐干预。”此条规定以正式条约的形式确定了外籍税务司制度。1859年两江总督兼任通商各口钦差大臣何贵清开始执行这一条款，并于5月23日任命李泰国担任“总税务司”一职，规定各口海关都要任用洋员，而且各口洋员都归总税务司选幕。总税务司俨然成为全国海关洋员的首脑。此举俨然超出了相关条款的约定范围，从而为英国控制中国全国海关铺平了道路，这是外籍税务司制度的又一发展。

1906年清政府设立税务处，取代外务部统辖海关，以期改变海关洋员权利过大的状况，见此情势，赫德深刻意识到在“中国人治中国”这一时代趋势下，洋员这一特殊群体终将退出历史舞台。因此，1907年3月，他发出一道通札，主要内容是限制洋员重用华员。但1908年他因病回国，这一方针也没有得到贯彻。1911年10月10日，武昌起义爆发，时任海关总税务司英国人安格联，趁政局动荡，以抵制革命党截流关税为由，扣留全部海关税款并存入外国银行。由此，从征收权到保管权均被外国人操控。

2 中国近代海关的特点

第一，中国近代海关各部门的主管人员皆来自西方国家，且均有良好的教育背景及专业知识，由这些人员组成的海关与清朝封建落后的海关相比较，具有以下有特点：外国人管理的海关，即通称的新关，新关有完密的办事章程。新关因参照了外国海关章则，所以制定的章程比较严密，厉行行政统一制度，不论行政组织、人事管理、财务制度、税收章程都在总税务司署统一领导之下，这就统一了全国各关的征税工作。新关运行伊始就废除了旧海关不合理的包税制度，改行实征实报，将征收费用和征收税款彻底分离。征收费用采用定额，由政府统一拨付，此举确保了海关所征税款不被变相贪腐。新关的财务制度是由英国财政部的财务人员制定的，制度完善、管理严密、便于检查，所以很少发生舞弊，新关还制定了一套税收管理办法，使得从征税到税款的完纳、保管、呈报形成了连锁体系，防止了税款在任何一个环节中的舞弊。新关则实行西方的薪俸制度，官员按月支取薪俸，对于工作好的官员，每年酌付给酬劳金。此外，官员不能额外支取分文，官员按年按级增薪，可以安心工作，工作效率也高。

第二，近代中国海关是一个包罗万象，庞杂无比的机构，它在政治、经济、军事和文化各方面开展活动，包揽尽可能多的职务，千方百计地增强海关的权利。总税务司赫德认为：“我所管理的机构虽然叫做海关，但是它的范围是广泛的，它的目的是在最大可能方面为中国做有益工作。”赫德意图把海关办成具有各种职能的机构，因此，海关行政远远超过了海关自身的职责范围。总税务司凭借一个组织完备、人员精干、管理周密、经费充足的机构，承担了繁多的职务内和职务外业务，这是中国近代海关的一大显著特点。海关参与和涉足的职务外业务主要包括：中国的内政外交、中国教育、创办邮政业务、参加博览会等。

第三，中国近代海关的另一个显著特点是：各国洋员管理下的“国际性组织”。当时与中国有条约关系的国家，大都享有海关管理方面的权益，诸国中，英国获益最多，“中国近代海关在外籍税务司管理之下，统辖全国海关的总税务司，长期是英国人，海关的负责官员以英人占多数。”因此中国海关成为英国控制下的国际官厅，海关内部使用的语言主要是英语。中国近代海关内部人员构成异常复杂，按根本利益大抵可以分为洋员和华员两大集团，其人数比大体上是1:6或1:7，但海关所有主管人员和重要职务一律由洋员担任，华员只居低等职位。不但如此，洋员还有其它种种优待，海关的许多重要事务也对华员保密。

赫德一直非常重视把人员的国籍作为一个重要的遴选条件，他认为，要防止各国对海关进行干涉，就必须在各级人员中混合不同国籍的人员，以平衡各方矛盾。这样，海关在创建初期就具备了“国际性”的雏形，随海关洋员人数与日俱增，机构规模日趋庞大，“国际性”色彩日益浓烈。“1861年总税务司署筹建之始，仅有英国5人，美国2人，法国和德国各1人。”至“1923年外籍官员为1613人，国籍达23个国家，其中英国最多，为755人，法国次之，为229人，日本223人、俄国100人、美国79人、而华员仅为1606人。”

第四，中国海关除了根据条约规定管理税务和海务两种基本任务外，还建设了许多和海关业务没有任何联系的近代设施，这些设施大多是根据不平等的规定并由总税务司倡议和经办的。1868年，在总税务司管辖下，设立了海务部门，这样海务便成为海关中和税务平行的一项基本业务了。中国近代海关所从事的海务工作包括：在沿海内河险要地点设置了从西方引进的先进的海务设备；在沿海沿江设立了许多气象站，测量疏导水道；制定检疫章程等。海关的税务工作和海务工作性质截然不同，征税工作是执行不平等条约有关关税问题的规定，对中国民族工商业的发展起了阻碍作用。海务工作一方面大大便利了外商轮船的航行，加速了他们在中国的经济侵略作用，另一方面，对于中国的商轮、民船、甚至海军舰队的航行也有不可忽视的作用，因此，海务工作具有公益性。

3 对中国近代海关及赫德的评介

中国近代海关有着高度集中统一的行政管理体制，这保证了海关整体的高效运作；规范的人事管理，摒除了清朝官场的陋习和腐败，其相对科学、完备和系统等优点提升了海关的社会形象。这就使海关具有了一些与当时中国其它各类政府机关的显著区别，并导致了同样是外国人管理的现代邮政、航运、港务、气象等部门以及其它现代设施的建立，这些都成为有效率的现代社会的部分雏形，为中国人提供了向西方打交道的某些机制，从而在一定程度上起了引导中国社会走向现代化。

然而，海关外籍税务司制度及通过不平等条约所规定的海关税则、税率，明显具有殖民主义侵略、统治、压迫的性质，因而必须严加批判。而海关检查、统计、财务、海务、邮政、同文馆等具体业务则无明显阶级属性，作为人类文明的共同财富，应该认可。

谈及中国近代海关不能不提到赫德，无疑，他是中国近代海关史上一个举足轻重、影响巨大的人物，也是中英关系史上显赫一时、不可忽视的人物，他于1854年19岁时应英国外交部招聘，到中国做领事馆编外议员而首次来华，1859年进入中国海关，1861年属理总税务司，1863年实任正处于草创时期的中国近代海关首脑——总税务司，直至1908年73岁离开中国，1911年终老与白金汉郡，赫德担任中国海关总税务司长达半个世纪，可以说他毕生的事业在中国在海关。

正是在赫德执掌大权的半个世纪里，中国近代海关形成了一套颇为完整系统的行政管理制度。赫德领导的总税务司绝无腐败现象，是当时中国所有部门中最高效最廉洁的机构。他治理中国海关，建立起平等有序的财务管理制度，系统先进的统计制度，完备严谨的人事管理制度。赫德对于海关制度建设的理念起点相当高，他对于近代海关人事行政制度的创新，有一些在今天看来任值得一提，如：考试任用，注重学历；专业分工、职位分类严密，各司其职；实行考绩报告制度；高薪养廉，养老有保障。

在19世纪，没有任何一位来华洋人有赫德那样持久的影响，也没有一个外国人受到更大的信任，其主要原因应归结为赫德所辖机构的重要地位特殊作用及个人性格特点。然而，中外学术界对赫德的评价各执一词，毁誉参半。有人说：“赫德是帝国主义和中国封建势力相结合的典型的帝国主义分子……在中国横行48年，做尽了坏事，博得了帝国主义的欢心，……但是他对中国人民来说，却是一个极端凶恶的强盗，他犯下了滔天的罪行，他是中国人民最凶恶最阴险的敌人。”反之，还有一些人称他是中国近代化事业的先驱，是“中国近代化之父”，是“对中国最友好且是最贤明的顾问”。还有人说，《清史稿》盖棺定论是：“赫德久总税务司，兼司邮政，颇与闻交涉，号曰客卿，皆能不负所事，是一个食其禄者忠其事的大清忠臣。”另有观点认为：身为中国海关总税务司的赫德，随时可能面对和处理以下四种利益关系，即帝国主义列强在华的整体利益，英国在华的殖民利益，中国的利益，海关或赫德本人的利益。当帝国主义国家在华利益一致时，他代表列强的整体利益，协助列强损害、夺取中国利益。在平时，赫德尽量维持英国与其它帝国主义国家间整体利益的协调，但在列强与英国利益发生冲突时，赫德无疑是站在英国人一边。

以上种种对赫德的评价多是从国家利益，国内外环境等宏观层面来考虑的，应为赫德当时的确是位高权重，所以必须如此。但是，没有人能够真正地超出它的时代，正如没有人能够超出他的皮肤。我们对他的评价显然是一种苛求，如果从微观的角度入手，我们能看到一个更为真实的赫德。他初次到中国时只有19岁，读赫德进入中国头一年的日记，我们看到的是一个刚踏上异国他乡土地的普通青年，看到一个多重性格的赫德，一个虔诚的新教徒，一个内心孤独，易于伤感的性情中人，一个勤奋好学，渴望成功的年轻人，一个敏感柔顺、言举谨慎的异乡人，从这其中我们似乎能够找到一些共鸣，他所经历的困惑，他的心路历程，与我们有很多相似之处。就他本人而言，他意识中觉无鲜明的意识形态分野，作为一个身居中国要职的英国人，他的信念就是尽忠职守，尽忠于英帝国，尽职与中国海关。