“三社联动、四员共治”打造共建共治共享社会治理新格局

耿百峰 李真真 吕晓玲 梁耿闻达

【摘要】党的十九大报告所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”是对未来社会治理提出的新目标，需要基层社会治理积极响应。济南市天桥区宝华街道康成花园社区的“三社联动、四员共治”模式，无疑是新时代共建共治共享社区治理的良好模式。但是目前就济南市基层社会治理的现状看，尚存在着亟待解决的问题，需要以党建为引领，提升基层党组织的组织力;推动社会组织发展;充分发挥基层协商民主作用;大力加强人才队伍建设;充分发挥新媒体作用，进一步开拓共建共治共享社会治理新格局。

【关键词】共建共治共享 社会治理新格局 康成花园社区

党的十九大报告所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”是对以往我国社会治理实践的总结，也是对未来社会治理提出的新目标。“打造共建共治共享的社会治理格局”是为了满足人民日益增长的美好生活需要。只有切实做到“以人民为中心”，充分调动起各方主体，尤其是人民群众的积极性来共同参与社会建设、社会治理，才能保证人民群众共同享有社会治理成果，也才能使人民群众过上美好生活。

一、打造共建共治共享社会治理格局是顺应我国社会主要矛盾变化的需要

党的十六届四中全会提出“社会管理体制创新”，党的十八大报告提出“加强和创新社会管理”，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理”;党的十八届五中全会在此基础上提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。党的十九大则根据我国的社会治理实践探索进一步明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”……。

所谓“共建”是指共同参与社会建设，而社会建设的主体，包括政府、市场主体、社会组织和人民群众;所谓“共治”，是指共同参与社会治理，而社会治理的主体，除了政府，具体到城乡社区，也包括社区居民;所谓“共享”，是指共同享有治理成果，人民群众要共同享受改革发展和社会治理的成果。“共建共治共享”从根本上体现了以人民为中心的主体定位，是对全体人民参与权利的支持与肯定。社会治理的主体主要是政府，而政府必须是有限的政府。从“社会管理”到“社会治理”仅一字之差，体现的却是执政理念、政府职能的变化。党的十九大报告提出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的科学论断，也提出了“以人民为中心”的发展观。“打造共建共治共享的社会治理格局”正是顺应我国社会主要矛盾变化的需要。

“打造共建共治共享的社会治理格局”需要基层社会治理的积极响应。我们需要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。社区是城乡治理的基础，也是基层政权建设的根基。从党的十八届三中全会提出创新社会治理，全国各地都在积极探索和推进城乡社区治理，涌现出一批具有当地特色、地方智慧的创新社区治理典型案例，比如四川省成都市天府新区的“五线工作法”推动参与式治理“华阳经验”、天津市滨海新区的运用大数据创新社会治理、江苏省南通市崇川区的“邻里自理”社区治理模式，等等。唯有抓住社区这一基层政权，不断创新社区治理，积极破解困扰城乡社区治理的重点难点问题，才能不断提高城乡居民获得感和满意度。

2018年12月27日，民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对规范、加强村规民约和居民公约工作作出全面部署，提出“推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”的工作目标，不断提升中国城乡社区治理能力和治理水平。济南市天桥区宝华街道的康成社区，坚持以人民为中心的发展思想，坚持以深化社区居民自治为基础，以群众需求为导向，强化社区管理和服务，实行“三社联动、四员共治”，打造共建共治共享社区治理康成模式。

二、济南市天桥区宝华街道康成花园社区治理模式概况

济南市天桥区宝华街道康成花园社区成立于2016年，辖区面积0.1平米公里，分东、西两区，是由铁路投资建设的铁路职工宿舍。现有居民3124户，人口10000余人。社区党总支下设2个党支部，管理党员66人。康成花园党群服务中心面积1600平方米，集党员教育、文体活动、居家养老等功能于一体，为辖区居民提供便捷、优质的一站式服务。

社区发展，离不开党建引领;社区和谐，离不开群商共治。习近平总书记提出“一流城市要有一流的治理”，对于社区治理，更应该下足“绣花功夫”。近两年来，济南市天桥区宝华街道康成花园社区以社区党组织为核心，发动“红色引擎”，突出“红色引领”，以“争创五星支部，争做五星党员”为抓手，凝聚“红色力量”，引领党员在各方面起到模范带头作用，“管好”更“用好”党员队伍。以“先锋康成、善治康成、圆梦康成”为载体，通过推行“三社联动”和“四员共治”，实现了社会治理创新和社区精细化管理，构建起新时代共建共治共享社会治理新格局。

（一）三社聯动

“三社联动”指的是以社区为核心，社区党总支搭台，引入社会组织，依托社会组织培育，专业社工带动服务居民，形成社区、社会组织和社工之间的互联互动和互融互补。

1.以社区为平台，在工作领导上形成“一盘棋”：以社区党总支和社区居委会为核心，积极推进基层协商民主，整合资源、理顺关系，引导建立由业主委员会、物业公司、铁路建房办以及利益相关方共同参与社区管理服务的“2+4”社区治理机制，让社区的相关利益方坐下来平等地交换意见，理性地表达诉求，坦诚地寻找解决问题的途径和办法。

2.以社会组织为载体，在工作开展上形成“一条心”：不断深化“2+4”社区治理机制，积极探索把社会组织纳入社会治理体系的路子，主动利用社会组织的资源力量来服务、团结、引导群众。成立社会组织服务孵化中心，积极搭建社会组织参与社会治理的载体，支持社会组织参与社区治理，共同商讨研究社区事务。

3.以社会工作人才为骨干，在工作落实上形成“一股劲”：配备专业社工人才，结合社区两委换届工作，把群众公认，既讲政治，又有能力为群众服务的人员选进“两委”班子，提高社区服务专业化水平;发挥项目社工的作用，推广项目化运作理念，让项目社工参与社区建设。

“三社联动”的最终目的，是以社区居民为中心，引导居民广泛参与社区治理，实现共建共治共享。济南市天桥区宝华街道康成花园社区引入的幸福家园社会组织，以它为核心，社区又引入了7家不同的专业社会组织，并孵化培育了15家草根社会组织，依托这些社会组织，根据居民不同需求来量身定做策划“个性化”项目。推行“双工协作”模式，由专业社工引领志愿者服务，志愿者协助社工服务，针对老年人、妇女、少年儿童三大类人群策划开展了“家有一老”，“童心筑梦”等6大类17项群众既需要又喜欢的活动。

（二）四员共治

“四员共治”是指社区网格中的“四大员”互相配合、互相协作，协商民主，共建共治共享。济南市天桥区宝华街道康成花园社区创新网格化管理，将社区分为5个网格，在每个网格内配备“四大员”：网格员，由社区“两委”成员担任;安全员，由社区民警担任;办事员，由物业人员担任;监督员，由业主委员会成员担任。这四大员互相配合、互相协作，“群商共治、共建共享”，实现精细化管理。康成花园社区通过协商民主和融合共治，坚持“有事好商量，众人的事由众人商量”，探索出“小双办事”协商民主工作法。所谓的“小双”并不是指某一个人，而是一个包括社区两委、社区民警、物业、业主委员会、志愿者团队、铁路建房办等在内的团队。目前，社区已经搭建议事厅、党员活动室等多个协商平台，依托志愿活动队、警民共建岗等载体，采取联席会议制度等议事方法，遵循“大事大商量、小事小商量”的原则，有效推进社区协商各级组织的稳步运作，协商解决居民群众身边的“大问题”，切实打通服务群众的最后一公里。“小双办事”协商民主工作法通过周一例行说事、一圆六方议事、现场办公解事、420查事等环节，充分发挥协同优势，不断把社区服务做大做强，开辟了一条新的基层社区协商民主的渠道，搭建出“协商对话、化解矛盾、沟通服务”的双赢平台。

十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。习近平总书记强调“加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面”。济南市天桥区宝华街道康成花园社区的“三社联动、四员共治”模式，充分调动了社区相关方、尤其是社区居民广泛参与社区治理的积极性，无疑是新时代共建共治共享社区治理的良好模式。

二、打造共建共治共享社会治理格局尚存在亟待解决的问题

党的十九大报告指出，当前我国的社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就意味着当今社会，人民群众对美好生活的需要日益广泛，但与此同时，随着社会的发展，民众的价值取向日趋多元、利益诉求更加多样，各类矛盾风险交织叠加，给社会治理体系和方式提出了更高要求。社会治理离群众最近，以社区为基本单位的基层社会治理成效如何，直接与群众的获得感和幸福感密切相连。打造共建共治共享的社会治理格局是我国从社会管理走向社会治理的现实需要与客观要求。但是目前就济南市基层社会治理的现状看，尚存在着以下几个方面亟待解决的问题。

（一）社区“两委”中缺乏专业的社会工作人才

通过调研发现，济南基层社会治理工作中，目前存在着专业社会人才缺乏的问题。就数量而言，随着城市化发展，城市人口越来越多，相对于各个社区需要服务的居民规模，社会工作者相对匮乏，难以满足所有居民的需求。就专业而言，随着社会群体利益逐渐多元化，不同社区有不同的需求，比如有的社区属于单位宿舍，居民构成相对单一;有的社区流动人口居多，参与治理的积极性不高;有的社区属于村改居，农村居民居多;有的社区居民老龄化严重，需要更多的养老服务等。因此，针对不同群体提供精准的服务，受制于社区工作者的专业能力。并且现有社区工作者存在着年龄结构偏大，文化水平较低，服务意识薄弱等问题，从而造成社区“两委”在居民中失去向心力。加之社区工作纷繁复杂，千头万绪，但实际待遇偏低，这与一些南方沿海城市相比存在着较大差距，因此，社区治理水平相对滞后的这些地区难以留住人才。这些主客观因素叠加，就造成当前社会治理当中人才匮乏的难题。

（二）社区居民流动性较大，外来人员频繁

改革开放以来，随着城市化、社会化、工业化的发展，人口流动性逐渐增大，中国社会从以往传统的熟人社会逐渐被今天的陌生人社会所代替，其特点为居民构成较为复杂，流动性大，往往出现户籍在此，却居住在别处，或者居住在此，户籍却在他处的情况，这就为社区增加了治理难度。加之绝大多数流动人员缺乏归属感，无法真正融入社区生活，进而对社区的共建共治共享缺乏积极性和主动性，这对基层社会治理提出了極大的挑战。

（三）对于共建共治共享的社会治理格局认识不足

打造共建共治共享的社会治理格局，需要全党上下充分认识其重要性。社会治理是国家治理的重要方面，良好的社会治理是社会和谐稳定，人民安居乐业的前提和保障，而基层治理直接关乎国家安全，社会稳定的大局。但是作为少数领导干部，尚未实现从管理者到治理者、服务者这一自身角色转变，认为群众参与共建共治是自找麻烦，把自己定位在政策制定和执行的强势地位。长此以往，容易造成与群众之间的隔阂，甚至激化矛盾的情况。

从群众角度而言，有些居民对自己参与治理的权利认识不清，把自己定位于社会治理的客体而非主体，因此仅是被动参与社区事务，甚至认为与己无关，从而对社区治理不关心不过问。还有一部分社区居民或受制于工作时间限制，或文化程度较低，难以真正参与进共治共建共享当中。

（四）基层社区去行政化迫在眉睫

目前济南市的社區普遍承担着不应承担的行政职能，因此繁杂的行政事务占去了社区工作人员过多的精力和体力，导致真正需要履行的服务职能却无法保证，因此，基层社区去行政化已成为一个迫在眉睫的问题。

（五）社会组织发展相对滞后

十八大以来，作为两新组织当中的重要一支，我国社会组织发展迅速，从规模、专业划分、监督管理等方面都有了很大的进展，但是与此同时，也存在着配套的法律法规相对滞后，市场需求与自身能力之间尚有差距，政策扶持和政府认同上并不一致等问题，由此阻滞了社会组织的发展。

三、多措并举开拓共建共治共享社会治理新格局

十九大报告指出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”因此，需要党委、政府、社会、公众各方各尽其责，共同努力打造共建共治共享的社会治理格局。

（一）以党建为引领，提升基层党组织的组织力

十八大以来，党在各项事业中的领导地位不断加强，在基层治理中，也要充分发挥党的核心引领作用，借助党建来凝心聚力，通过提升党组织的组织力打通城市治理“最后一公里”。首先，在社区“两委”中，要配备坚强有力的领导班子，使社区成为宣传党的各项方针政策的阵地，成为推动社会发展的坚强堡垒。比如济南市天桥宝华街道康成花园社区的“三社联动、四员共治”模式，就是将党建贯穿其中，增强党的组织力的模范典型。康成社区还通过对党员建立三棱镜的分类管理办法，绿色档案代表常驻党员，激励他们积极参加志愿服务，发挥作用不掉队;红色档案代表身体不便、不能正常参加组织活动的高龄党员，与他们结对帮扶，做到组织服务不缺位;黄色档案代表流入党员，鼓励他们积极参与社区建设，做到党员联系不断线。其次，要充分发挥社区中优秀党员的模范先锋作用，引领社区居民共治共建共享，凝聚起社区治理的强大合力。比如济南市天桥宝华街道康成花园社区通过组建各种以党员为核心的志愿者团队，让群众参与到“共治”当中，居民主体I生得到充分发挥。再次，对于社会组织的党组织建设，也是提升基层党组织组织力的一个重点。

（二）推动社会组织发展，满足群众需要

十九大报告中有五次提及社会组织，充分体现了当前党中央对发展社会组织与维护社会稳定之间关系的正确认识。培育社会组织活力，对于提升共建共治共享的社会治理水平，渐进推动政社合作伙伴关系都具有重要意义。截至目前，济南市共有各类社会组织近8000家左右，尤其近些年来发展迅猛。通过调研发现，济南市各社区通过政府购买的方式引入专业社会组织为社区居民提供服务，已逐渐成为常态。2017年公布的济南市年度承接政府职能转移和购买服务的市管社会组织名录就有104家，而前期已经先行先试投入1000余万元，通过购买服务方式，支持社会组织承接社会救助、扶贫救灾、社会福利、社区服务等方面的社会服务。

发展社会组织，让其更好服务社会，不能仅看数量，还应注重质量和特色。济南对社会组织进行平台服务（孵化），建立并不断完善市、县区、街镇及社区“四级”社会组织服务（孵化）模式，向社会组织提供“硬件”设施和“软件”服务双向支持。目前，已建成各级平台近200处，入驻社会组织700余家。2017年，济南市民政局已推出了“济南市社会组织信息管理系统”，实现了社会组织成立、变更、注销、年检等各项业务“全程网办”，且办理进度能实时查询，大大提高了工作效率。济南的社会组织仍有很大发展空间，加快市、区县、镇街、村居四级社会组织孵化服务平台建设，提高社区社会组织服务平台覆盖率，让更多居民享受专业服务。比如济南市天桥区宝华街道康成花园社区近些年来积极引入了一家名为幸福花园的枢纽型社会组织，主要职能是对其他专业社会组织和草根社会组织进行孵化、聚集、管理和服务，通过项目化、社会化和专业化的运作方式，形成枢纽型服务管理，为社区居民搭建接触公益、体验公益和参与公益的平台。如针对老年人、妇女、少年儿童三大类人群策划开展了“家有一老”，“童心筑梦”等6大类17项群众既需要又喜欢的活动。充分发挥了社会组织在社区共建共治共享中的积极作用。

（三）充分发挥基层协商民主作用

打造共建共治共享的社会治理格局需要作为党委政府的供给侧与作为民众的需求侧之间有充分的沟通，而这种沟通的实现就必须依赖于基层协商民主的作用发挥，以协商民主推动新型治理格局的逐步形成。社区居民通过参与社区民情恳谈会、民主恳谈会、居民论坛、乡村论坛、民主听证会等基层协商民主形式，充分表达意见，形成科学、民主的决策。