“省内单列”省直管县新模式的财政效应研究——基于河南省改革试点的实证分析

刘穷志，苗高杰，傅 蕾

(1. 武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072； 2.上海交通大学 安泰经济与管理学院，上海 200030)

一、制度背景与文献回顾

党的十九大报告指出，要深化机构和行政体制改革，赋予省级及以下政府更多自主权。正所谓“郡县治，天下安”。自秦代郡县制成型以来，县级行政建制始终是我国国家治理的基础。改革开放后，在城乡二元经济结构下，县级政府承担着改革发展、民生保障、社会管理等重要任务，在国家治理结构中，县一级行政单位处于承上启下的关键环节，具有重要意义。所以，我国在不断推进的行政管理体制改革中围绕县一级政府做了大量尝试，其中的一个重要方向就是试图减少政府纵向层级，由省直接管理县。

新中国成立的很长一段时期内，我国的地方治理普遍实行“省—(地区)—县”的管理体制。改革开放后，为促进城乡经济发展，以地市合并、撤地设市为主要措施，全国大部分地区形成了“市管县”的改革热潮，此后县级各项事务主要由市进行监管。①“市管县”的管理体制，使市级政府获得大量的社会经济管理权限，但相应减弱了县级政府的管理权力和博弈能力，不利于县级政府在经济活动方面自主性的发挥，同时增加的政府层级加大了行政管理和信息沟通的成本；不仅如此，有些经济实力较弱的地市难以带动其所辖县的经济发展，甚至对所辖县的经济资源、财政利益等产生“盘剥”现象，对县域经济发展形成“挤出效应”。一些研究将“市管县”体制的这种弊端概括为：财政漏斗、权利漏斗、效率漏斗(张占斌，2007)[1]。基于此，我国从2002年左右开始在政府纵向层级上进行“财政省直管县”改革，意图绕过市一级政府，通过在政府间收支划分、资金往来、转移支付等方面建立省级政府与县级政府的直接联系，实现在财政管理体制方面减少政府层级的目的，从而做大县级财力，解决县乡财政困难，促进县域经济发展。

自省直管县改革推行以来，国内学者围绕其政策效果进行了大量研究，但由于各地区改革措施、改革阶段不尽相同，研究的方法与视角有所差异，使得对这一改革的评价有所出入。支持“财政省直管县”改革的研究认为，省直管县减少了财政管理体制上的政府层级，提高了县的行政效率和财政激励，有助于县域经济增长和县级财政状况好转。如贾俊雪等(2013)的研究表明省直管县增强了县级财政自给能力，有助于县级财政解困[2]。刘冲等(2014)发现，省直管县通过增加财政收入的激励刺激了经济增长[3]。才国伟等(2010)基于全国样本研究，通过系统GMM方法计量发现，省直管县的政府层级改革显著促进了经济增长[4]。卢洪友等(2017)通过比较市管县和省管县两种模式下的财政支出效果发现，省管县模式扩大了县级政府财政支出[5]。而也有学者认为，“财政省直管县”改革改变了地方政府的约束激励机制，改革后因省级政府监管范围扩大而带来监管协调成本和难度增加，从而导致对县级政府财政行为监管约束的有效性降低。郑新业等(2011)基于河南省的数据研究发现，省直管县政策促进县域经济增长的作用机制来源于经济分权而非财政分权，其研究结论不支持省直管县政策的推广[6]；陈思霞等(2014)和贾俊雪等(2011)的研究表明，省直管县改革作为一项分权改革，削弱了省以下政府间的协调机制，加剧了地区内部的财政竞争，从而强化了县级政府“重基建，轻民生”的扭曲性财政支出激励效应[7-8]。Li et al.(2016)研究发现，省直管县改革增加了县级政府财政收入，但并没有促进经济增长和民生改善，同时加剧了土地出让中的腐败[9]。

在具体实践过程中，“财政省直管县”改革作为一项分权改革，涉及多方利益调整，虽然直管县的财政权限有所增加，但是在干部任命、产业规划、园区建设等方面仍然接受市级政府管理，面临市和省“两个婆婆”管理的尴尬局面。由于改革在财政资源方面触动市级政府利益，在这种情况下，市可能有意增加改革试点县在地区性事项中的支出责任和分摊成本，同时在干部考核任命等方面偏袒非直管县，从而减弱直管县干部的工作激励(丁肇启等，2017)[10]。这种财政分权与行政不分权并存的矛盾是造成“财政省直管县”改革的政策效果难以全面凸显的重要原因之一。

基于此，为进一步推进地方行政管理体制改革，破解多头管理，监管不畅的“财政省直管县”体制障碍，国家于2010年开始深化省直管县改革，在河南、河北等8个省份选取30个县进行试点，希望突破原有的市管县体制框架，实现试点县行政管理隶属关系与所在地市的基本脱钩，不仅在财政关系上进行省对试点县的直接管理，同时在经济社会管理，党委、政府、人大、政协工作体制，司法管理体制等深层次政治体制以及垂直管理系统方面实现全面管理，实际上是赋予试点县与市级政府同等的权限，在省内考核监管等方面将其单列出来，既区别于其他县，又有别于地级市，这种省直管县模式被称为“省内单列”模式(张占斌，2013)[11]。河南省于2011年6月选取巩义、兰考等10个县作为改革试点，一次性赋予改革试点县多达603项经济社会管理权限，在之后的几年时间里河南省陆续出台意见，逐渐深化这一改革，在经济社会管理、行政管理、干部任免等方面出台了详细规定，基本实现了省对单列县的全面直管。表1比较了河南省“省内单列”省直管县和“财政省直管县”两种改革模式的基本特点。可以看到“省内单列”改革模式将省对县的直管从财政领域拓展到各个方面，试图通过推动行政体制直管与财政体制直管的匹配衔接，实现各环节减少政府层级的目的，从而推动地方行政管理体制改革向纵深发展。

已有文献对“财政省直管县”的财政绩效做了大量研究，但对“省内单列”这种省直管县新模式的财政效应缺乏系统分析。应当看到，“省内单列”的省直管县新模式明显不同于之前的“财政省直管县”。“财政省直管县”改革仍然是在市管县框架下进行，而“省内单列”打破了市管县体制框架，形成了行政管理上的省直管县，表明政府纵向层级改革进入深水区，利益博弈更加复杂化(朱进芳，2017)[12]。如果说“财政省直管县”基于财政分权的渠道影响县级政府财政行为的话，那么“省内单列”模式下财政分权和行政分权将会共同作用于县级政府的财政行为。两种省直管县改革模式和程度有所不同，“省内单列”省直管县模式的财政效应有待单独系统研究。本文基于河南省的改革试点，运用双重差分方法对县级面板数据进行实证分析，发现“省内单列”改革模式提高了县级政府的人均财政收支水平，但是人均财政支出增加幅度大于人均财政收入，从而一定程度上扩大了财政缺口，不利于县级财政自给能力的改善。科学高效的政府层级设计是我国完善政府治理体系的重要课题，对将县在省内单列这种省直管县新模式的财政效应进行研究对深化地方行政管理体制改革具有重要意义。

表1 财政省直管县与省内单列模式对比

二、研究假设

“省内单列”的省直管县模式使县与市行政隶属关系基本脱钩，虽然避免了市的支出责任向县转移，但伴随着经济管理权限的下放，地方政府约束激励机制发生了改变，县级政府自身的支出责任相应增加。与此同时，河南省改革方案文件中明确表明，省内单列县的发展目标之一是建设成为地区副中心城市，单列县面临的支出需求扩大，从而促使县级政府财政支出增加；另一方面，省内单列后，单列县和地市及周围县市的竞争关系进一步增强，双方在产业发展、财政税收、基础建设投资等方面的非合作博弈倾向凸显，单列县势必会增加财政支出以争取竞争优势。此外，从“财政省直管县”模式过渡到“省内单列”的模式，意味着地方分权改革从财政分权扩展到行政分权，省内单列县的经济活动自主度提升，同时由于试点县主官高配副厅级，在经济绩效考核压力和晋升激励下，县级官员发展地方经济的动机进一步强化，势必会增加财政支出以促进经济增长从而谋求职位晋升。与非单列县相比，单列县在促进经济发展上可运用的竞争手段增多，在招商引资、土地审批、项目上马等方面的操作空间扩大，优势更为突出，吸引企业入驻和产业投资的效果更加明显，投资增加促进经济增长，从而带动财政收入的增加。基于此，本文提出假设1。

H1：省内单列的省直管县改革模式扩大了试点县财政收入和支出。

经济增长是财政收入增加的源泉，而经济增长依靠产业发展、项目投资拉动，这些都不是一蹴而就的，需要一定的时间才能奏效。这意味着在短期内，财政收入的增加是一个相对缓慢的过程。而在单列后，试点县致力于建设区域副中心城市，在加速推进城镇化背景下，省内单列在基础设施、城乡建设等方面的财政支出刚性强化，势必进行大量投入，形成较大规模的财政支出，推动财政支出增速上升，从而可能在短期内扩大财政缺口，降低财政自给能力。基于此，本文提出假设2。

H2：省内单列的省直管县改革模式扩大了试点县财政缺口。

三、研究设计

(一)模型设定

政策效果评价通常采用双重差分方法(Difference-in-Difference)。河南省“省内单列”改革可视为一项准自然实验，进行了改革的县可视为实验组，其余县作为对照组，通过控制其他影响因素，比对政策发生前后实验组与对照组之间的差异，就能从中识别改革财政效应。面板双重差分模型的一般形式可以设定为：

yct=α+β·du+γ·dt+θdidct+φXct+εct

(1)

其中，被解释变量yct是度量县财政状况的指标；du是区别改革组与对照组的变量，若一个县进行了改革，则du=1，否则du=0；dt是区分改革时间前后的变量，如果t≥2011，则dt=1，否则dt=0；didct是组别虚拟变量du与时间虚拟变量dt的交乘项；Xct为一系列控制变量。在式(1)中，系数θ可以反映改革的净处理效应，是本文重点关注的系数。这是因为，如表2所示，基于式(1)，对于改革组而言，改革实施前后其财政状况的变动为γ+θ，γ+θ之中包含了改革政策因素与其他因素对改革县财政状况的影响；对于对照组而言，在改革发生前后其财政状况的变动为γ，γ中只包含其他因素对其财政状况的影响，所以改革对财政状况的净影响即为γ+θ-γ=θ，即交乘项didct的系数。所以，双重差分方法可以剥离共同影响改革县与非改革县财政状况变动的一般性因素，从而只保留改革政策的净处理效应。

表2 双重差分方法的处理效应

由于面板数据结构下，可能存在地区异质性和时间变动性等不可观测因素对处理结果产生干扰，为使得估计结果更加精确，本文对式(1)加以改进，采用如下的面板双重差分固定效应模型检验“省内单列”改革对单列县财政状况的影响：

yct=α+θdidct+φXct+countyc+timet+εct

(2)

在式(2)中，countyc是地区固定效应，可以更精确反映每个县的特征，能够替代模型(1)中较粗糙的分组变量du；timet是时间固定效应，可以更精确反映每个年度的时间特征，能够替代模型(1)中较粗糙的改革实施变量dt。在模型(2)中，改革的净处理效应仍然为系数θ。

(二)变量与数据描述

关于被解释变量财政状况，本文分别用取对数后的人均预算财政收入和人均预算财政支出以及取对数后的人均预算财政收支差来衡量。关于控制变量，本文用人均GDP、固定资产投资占GDP比重、是否是县级市、第二产业增加值占GDP比重、人口规模等五个指标控制地区经济发展水平、产业结构、人口状况等因素对县财政状况的影响。本文的样本为2007-2016年河南省108个县，数据来源于《中国县(市)社会经济统计年鉴》、中经网统计数据库及Wind资讯。经整理最终得到2007-2016年间河南省108个县共计1080条观测样本。数据的描述性统计如表3所示。

表3 描述性统计

注：由于2016年极个别县的有关数据缺失，故各变量的观测数略有差别.

四、 实证分析

(一)改革前平行趋势检验

应用双重差分方法的重要前提是，实验组与对照组必须满足相同的时间趋势。只要改革前两组被解释变量指标变化满足同时间趋势，即使实验组和控制组存在差异，也可以认为两组的匹配是合适的。图1至图3描绘了样本区间内实验组和对照组在财政状况指标上的时间变动趋势，可以很直观看出在2011年改革前，两组的人均财政收入、人均财政支出、人均财政缺口均有相同时间趋势，这表明本研究满足平行趋势假设的前提。不仅如此，表1至表3清晰地反映出，在改革后第一年即2012年，实验组原本低于对照组的财政状况三项指标全部追平了对照组，并在之后年份实现超越，且两组差距逐渐增大。我们推测，这种趋势变动的差异性和2012年重合点的出现极有可能与2011年推行的省内单列省直管县改革有关。

图1 实验组与对照组人均财政收入 图2 实验组与对照组人均财政支出

图3 实验组与对照组财政缺口 图4 虚假改革的财政收入效应

图5 虚假改革的财政支出效应 图6 虚假改革与财政缺口

(二) 实证结果

表4是基于模型(2)得到的“省内单列”改革的财政效应估计结果。从表4可以看到，改革使省内单列县的人均财政收入和人均财政支出水平分别变动0.147和0.164，且均在1%的置信水平上显著；同时，人均财政支出的总体增加幅度要大于人均财政收入，正如第3列所示，改革变量did与人均财政缺口显著正相关，表明改革扩大了人均财政缺口，一定程度上加重县级财政负担。实证结果表明，从整体来看，省内单列县改革促进财政收支增长的效应明显，但在短期内财政支出效应大于财政收入效应，从而扩大了改革县的财政缺口。

表4 改革的财政效应

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的置信水平上显著，括号内为聚集在县级水平上的稳健标准误.

(三)动态DID检验

为进一步分析“省内单列”改革从2011-2016年随时间变化的动态效应，本文将改革虚拟变量分解为改革后6个年份，实行“省内单列”改革的县位于201k年则取1，否则取0。回归模型如下：

(3)

计量结果如表5所示，“did2011”到“did2016”分别表示改革在2011至2016年各年度对省内单列县财政状况的影响。可以看到，不管是人均财政收支还是人均财政缺口，改革的财政效应有着不断增强的趋势，且结果相当稳健。这一方面表明省内单列省直管县改革的财政效应持续存在，且随着改革深化推进而不断增强；另一方面进一步验证了在这种省直管县模式下，短期内扩大财政缺口的趋势是稳健的。

(四) 稳健性检验：安慰剂测试

实证检验前平行趋势假设检验已经很好地排除了双重差分方法计量过程中的内生性问题。为了排除潜在遗漏变量所造成的内生性和改革偶然效应问题，参考Li等人(2016)[9]和陈思霞等人(2017)[13]的做法，用安慰剂测试进行稳健性检验。我们以反事实检验的思路进行安慰剂测试。具体讲，在全样本108个县市中，随机抽取10个县市作为改革实验组，其余县市作为对照组，通过虚构伪改革样本进行估计从而得到虚假改革效应。如果没有遗漏重要变量以造成实质性干扰，那么虚假改革效应系数应接近于0。这样的随机抽样和虚假回归重复300次。图4至图6呈现了300次回归后虚假改革效应估计系数分布图，可看到估计系数分布显著集中于0附近，表明虚假改革效应接近于0，即虚构的“省内单列”改革对财政解困没有显著影响，反证了本文结论的可信性；同时可看到之前基准回归的估计系数落在小概率区间，表明改革的财政解困作用不是一种偶然效应，说明本文结论是稳健的。

表5 改革的动态效应

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的置信水平上显著，括号内为聚集在县级水平上的稳健标准误，控制变量和双向固定效应限于篇幅没有汇报.

五、结论及建议

本文基于河南省108个县2007-2016年的面板数据，利用双重差分方法，从静态和动态两个角度对“省内单列”省直管县改革新模式的财政效应进行了实证分析，研究结果表明，改革从整体上提高了试点县的人均财政收支水平，但短期内扩大了财政缺口，增加了试点县财政负担；从动态角度来看，改革的这种财政效应渐趋增强，人均财政收支和财政缺口增加的趋势日渐明显。

基于此，本文认为优化“省内单列”模式省直管县改革，一方面要完善省级政府对省内单列县的监督约束机制。省内单列后，单列县权限猛增，如果省级政府不能对单列县权力使用进行有效监管，单列县在财政支出行为上的扩张性将进一步强化，在自身财政收入增长不能满足支出刚性需求时，难免通过土地出让、举措债务等手段进行融资，在防范化解重大风险作为主要攻坚战的背景下，容易增加改革风险；与此同时，省内单列后，单列县直接对接省级部门，省级部门的监管协调成本和难度相应增加，需要完善监管机制以适应新的监管需要。建议通过推动县级政府简政放权、转变职能的自我改革，构建上级督查、自身纠察、群众监督的多层次制度体系以约束规范其财政行为，使单列县财政活动保持在合理运行区间。另一方面要健全省内单列县与地市的合作机制。省内单列模式的省直管县改革打破了原有的市县体制框架，从根本上对地方政府间的利益关系做了调整和分配，触动了市的利益。省内单列后，虽然单列县与所属地市在隶属关系上脱钩，但由于双方历史文化等方面又紧密联系，如果不能处理协调好两者关系，双方竞争加剧将导致重复建设、效率损失等问题。建议由省级部门牵头成立协调机构，在公共服务供给，产业布局升级，城乡规划建设方面对县与市在资源共享、成本分担、利益分配等方面加强沟通配合，做出有效机制安排，从而实现省内单列县与所在地市的合作共赢，释放出最大化的改革效益。

[注 释]

① 本文中所提到的县包含县级市，所提到的市指的是地级市.