当前公司经营范围登记制度存在的问题及建议

代志兴

摘要：经营范围是公司从事经营活动的业务范围，是公司登记中必须记载的事项。在市场经济不完善的时期，经营范围登记制度对规范市场主体行为起到了积极作用。随着市场经济发展和商事制度改革的深入推进，经营范围登记制度所体现的管制思维与当前便利高效的改革理念格格不入。文章通过分析经营范围登记制度的本质属性和功能定位，思考其对公司发展的影响和制约，提出破解困局的建议方案。

关键词：经营范围 登记制度 建议

近年来，我国加大简政放权力度，商事制度改革不断深化，注册资本认缴制、“先照后证”“多证合一”等多项改革实施，增强了投资活力，扩大了公司经营的自主权。然而。由于原有制度设计与当前改革理念的冲突，公司经营范围登记制度的滞后和不合理性逐渐显现出来。如何创新经营范围登记制度，为市场主体营造宽松便利的准入环境，促进经济健康发展，是各级工商部门和公司需要思考的重要问题。

一、公司经营范围的实质内涵和属性

《公司法》第十二条规定，“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。”显而易见，经营范围必须在公司章程中予以确定，同时作为法定登记事项，由工商行政管理部门依据国家法律法规和相关政策审查核准。这种商事登记制度兼有许可与公示两种效力。从当前商事制度的改革实践来看。公司经营范围登记的主导方向是公示主义。公司经营范围登记制度，主要有以下功能：

1.公司存在和發展的基础。公司借助经营范围确定自身的存在，使经营具有现实性。公司基于特定意图设立。以经营范围规制特定生产要素组织机构，形成特定经营机能，确定特定营业的财产组织和功能状态，整合公司所有的资源，从而实现投资人的目的。

2.对交易相对方的保护与限制。政府机关利用公信力.通过登记信息公开、营业执照记载等形式，向社会公众公示公司的一般经营资格和特许经营资格。交易对象据此判断公司的资格和履约能力，达到降低交易成本、维护交易安全的目的。

3.保护投资者和约束经营者的手段。经营范围是投资者让渡财产权后应对经营权的保护措施。在所有权与经营权分离的情况下，公司章程中规定经营范围，保证投资者的投入符合出资初衷。经营者也要保证股东的投资用于章程约定的经营项目。据此，早期超出经营范围的行为是绝对无效的。

4.政府监管的重要渠道。通过经营范围的审查登记。便于对相关行业发展施以影响和控制，落实国家行业准入政策。通过变更登记，对进入市场的商事主体进行监管，根据反馈修订完善产业政策，实施宏观经济调控。同时。政府部门开展统计分析，掌握市场主体的数量、资本在各行业的分布情况，了解行业发展形势和资本进出动态，为相关决策提供参考。

二、当前公司经营范围登记制度存在的弊端

1.制约公司经营自主权，贻误商机。经营范围是公司的权利能力和行为能力的范围。公司为满足招投标、签订合约的要求，时常需要在经营范围中增减项目。理论上讲。不涉及前置审批的经营范围属于公司的营业自由。但在目前以人工审核为主的登记模式下。经营范围变更登记涉及召开股东大会形成决议、修改公司章程、提交登记申请书，工商部门审批后发放营业执照。一个流程走下来，商机早已失去。频繁变更登记信息，增加了不必要的商务成本和行政成本，背离“非禁即入”原则。

2.登记表述依据不统一，难以规范。依据《企业经营范围登记管理规定》及其他相关规定。对于前置许可经营项目的审核登记，表述依据比较明确。涉及前置许可经营项目以外的项目，对照《国民经济行业分类》国家标准、政策文件、所属行业习惯及相关专业文献的表述审核登记。缺乏统一规范的审查标准。一方面，《国民经济行业分类》的修订相对滞后，最近一次的修订与前次相隔6年，难以满足经济高速发展和新行业的不断涌现.也直接导致政府登记机关与公司的矛盾冲突。另一方面，由于文件依据多种多样，同样项目的表述用语大不相同，登记中的主观随意性普遍存在。

3.增加了政府监管难度，管理缺位。按照经营范围登记管理规定，公司申请登记的经营范围涉及前置许可经营项目和后置许可经营项目。前置许可采用的是传统的“先证后照”模式，工商部门发挥守门把关功能。在“证照分离”“先照后证”等商事制度改革持续推出后，登记核准大多转为后置审批。不法公司往往以营业执照上登记的许可经营项目为由，在没有取得许可的情况下开展经营活动。这种登记做法扰乱了工商登记机关与行业主管部门之间的职责分工，监管责任难以明确。

三、破解公司经营范围登记困局的几点建议

破解公司经营范围登记困局，首先要弄清公司登记的实质，公司登记只是确认公司主体资格，还是同时确认公司经营资格。在原有制度设计思路上，显然是主体资格和经营资格同时确认。随着政府简政放权、放管结合和优化服务等一系列政策的推出，“先照后证”和“证照分离”等商事改革按照主体资格和经营资格分离的思路不断深化，但目前的改革还不够彻底，推进商事制度改革还有较大空间。

1.经营范围登记改为备案制。吸收借鉴厦门、珠海、深圳等经济特区商事登记改革经验，通过各级政府、人大对商事登记制度的立法。公司的经营范围不再作为登记事项在营业执照上记载，而是改为备案事项。公司在经营范围的确定上起到了主导作用，商事登记从根本上实现了由许可主义向公示主义的转变，彻底解决了公司与政府登记机关的矛盾。同时，经营范围由公司章程规定，属于法律、法规规定应当经批准的项目，公司必须取得相关部门出具的许可审批文件后，才能开展具体的经营活动。社会公众通过扫描营业执照上的二维码，登录企业信用信息公示平台查询公司具体信息。

2.规范经营范围登记表述。国家层面做好顶层设计，推进《国民经济行业分类（国家标准）》更新升级频率，把新业态、新行业及时纳入行业分类国家标准，引导规范各部门各行业准确规范使用国家行业分类标准。工商部门梳理《企业经营范围参考目录》，针对工商登记前、后置审批经营项目，建立部门会商协调机制，广泛征求同级部门意见，将前后置经营审批项目与《企业经营范围参考目录》互认互通。申请人办理经营范围备案登记时，只需要在《企业经营范围参考目录》勾选经营项目，便可实现“双告知”的精准推送。

3.实行审批权限一致下放。据不完全统计，2015年以来，国务院已将134项工商登记前置审批改为后置审批。以厦门市为例，只保留12项涉及与商事主体资格相关的涉及国家安全、人民群众生命财产安全以及设立特定商事主体的行政许可项目。作为设立登记的前置条件。政府发挥市场在资源配置中的主导作用，按照“能下放的一律下放，不能完全下放的部分下放”思路，深入推进简政放权，确保前后置审批下放行政层级与相关公司注册登记保持一致。对无法下放的行政审批，参照外商投资企业注册登记、商标注册登记模式，实施下级部门远程受理，保障“双告知”部门级别对应、监管信息推送衔接顺畅。

4.加强事中事后监管。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，对于没有经过政府部门或授权机构的批准，擅自开展属于许可经营项目经营活动的公司，政府相关部门以非法经营的范畴定性、裁罚。若出现情节严重的行为，政府有关部门依法终止其经营资格。登记机关每年抽查公司年度报告中的信息是否真实、合法，如果发现公司的实际经营范围和年度报告、公司章程规定的经营范围不一致，则将该公司列入异常经营名录。公司修改章程中包括经营范围在内的必须记载事项，若没有按照相关规定在登记机关办理备案，登记机关明确要求限期整改。同时，完善企业信用信息公开制度和监管体系，建立由税务、商务、市场监督、银行等部门组成的协同监管、行业自律、社会监督和主体自治相结合的市场监管格局，形成“一处违法、处处受限”的“严管”氛围，促进政务诚信和商务诚信建设。