论我国农村信用合作社经营范围的改革

马建兵+余佳洁

摘 要：作为农村合作金融的主体，我国农村信用合作社对农村经济的发展提供巨大的金融支持。目前，我国农村信用合作社在经营方向上严重扭曲，业务范围过于单一，服务对象、地区盲目扩展，且存在法规政策大量留白等问题。在新农村建设背景下，应当根据农村信用合作社分合作金融与农商银行两个方向改革的基础上，对其经营范围进行分类化的改革。

关键词：合作金融；农村信用合作社；经营范围；改革

在我国已存在半个多世纪并有着“农村血液”之称的农村信用合作社，是我国农村合作金融的主体，为农村经济与社会发展提供了巨大的金融支持。但其法律性质未得到准确定位之前，会带来诸多的问题。因此，我们必须加快步伐采取措施对农村信用合作社进行法律性质改革。农村信用社的法律性质的改革方向可从两个方面同时进行，一是将其定位为合作性金融组织，二是将其改制成农商银行，其法律性质定位成法人。农村信用合作社的经营范围是其法律性质改革具体措施中的重要内容，也是规范其发展与竞争的重要凭依。因此，我们需要根据农村信用合作社的现状和存在的问题，围绕其法律性质改革的两大方向，提出关于农村信用社经营范围改革的具体措施。

一、农村信用合作社经营范围存在的问题

农村信用合作社的经营范围在目前法律中未有明确规定，只有在农村信用社的章程里有所列明。这一示范章程实际发挥了立法作用，即使是示范章程，但在实际中指导农村信用社制定章程方面起到重要作用。根据《农村信用合作社章程》的规定，农村信用社主要经营的业务包括9项；①而《商业银行法》第3条规定，商业银行可以经营的业务有14项。②通过对农村信用合作社和商业银行经营范围的比较观察，农村信用合作社的经营范围主要是以农村借贷、结算和代理业务为主的传统业务，经营范围单一。很明显其经营范围体现了农村信用合作社生存和竞争的劣势，其以传统的业务为主却没有新型业务和特色业务为依托，很难与其他的商业银行争夺市场，即使有国家扶持优惠等优势也无法发挥主要作用。因此，我们需要分析现今我国的农村信用合作社经营范围存在的问题。通过对我国农村信用社经营范围现状分析，农村信用社存在的问题主要是以下几个方面：

1.经营方向发生扭曲

农村信用合作社的经营方向发生了扭曲，原先是以互助为手段服务并支持“三农”发展，现在以追求利润为主，部分已异化成徒有农村信用合作社之名的商业银行。尽管立法上对农村信用合作社的服务对象和经营方向进行了与合作社内在要求相一致的原则性要求，但在实践中却以商业化的经营模式运营。在这种情况下，农村信用合作社本应享受到的各种优惠政策不仅未能享受到，反而连商业银行同业的同等待遇也尽被剥夺。政府的金融主管部门在业务监督上将农村信用合作社视同商业银行；而在支援“三农”、面向农民贷款问题上又要求加大力度，要体现出其为社员服务的本质特性。③农村信用合作社中主导经营范围的经营方向发生扭曲，误导人们对其经营范围的认识，更是对其服务“三农”的否定。

2.业务范围过于单一

目前农村信用合作社货币市场业务范围主要为债券投资、票据投资、回购业务这几个方面，由于人力、物力方面的限制，暂时还没有开办诸如金融衍生产品等在内复杂的金融工具，也就无法通过这些金融工具进行分散风险、套期保值等。④这些业务的开展虽能解决社员一定的日常生活和生产的困难的问题，但难以有效解决农村投入不足之顽疾。农村信用合作社业务范围的单一更是导致其经营缺乏特色，无法与自己的优势相结合形成特色的品牌，无法与其他银行进行强有力的竞争。在被其他商业银行日益挤占市场时，农村信用合作社自我生存则成重要问题，扩展业务范围、提升竞争力则成为关键。

3.服务对象、地区盲目扩展

农村信用合作社的宗旨是为本社社员及本社区的农业和经济发展服务。其经营活动的地域范围上，除中国人民银行有特别规定外，限于本社区；在服务对象范围上，限于本社区成员，在充满满足社员资金需求的前提下，剩余资金可用于非社员。设立农村信用合作社的宗旨无疑是好的，服务对象确定为农民，服务地区限定是农村。剩余资金可用于非社员，意味着也可以服务于非社员，而非社员是否必须是农民，则没有明确。如果服务对象可以是非农民的非社员，则可能会导致该资金流出农村以外的地区。可见，农村信用合作社的服务对象可以从农民扩展为非农民，服务地区可以突破农村地区擴展至非农村地区。这种扩展和突破会导致对农民服务质量的降低，资金流出农村的比重与概率被盲目地提高了。

4.法规政策大量留白

我国法律对农村信用合作社法律性质没有清晰的定位，所以对其经营范围的法律规定显得较为随意。《农村信用合作社管理规定》和示范章程尽管都规定农村信用合作社在经营业务方面，必须以服务“三农”为要旨，但是，这些规定都非常原则。比如根据规定，农村信用合作社必须坚持为农民、农业和农村服务的经营宗旨，其发放贷款中对本社社员发放的比例不得低于50%。贷款应优先满足种植业和农户生产资金的需要，资金有余再支持非社员和农村其他产业。但对这一规定深究，什么情况下属于“资金有余”，其实很难判定。令人深思的是，法律存在大量留白的情况下，规章制度竟然都不健全。法规政策的不健全，导致农村信用合作社经营范围无法可依。有学者提议对特殊行业效仿英美国家进行特殊立法“一法一企”。⑤因此，我们必须加快对农村信用合作社经营范围的立法，否则都无法应对变幻莫测的市场。

二、农村信用合作社经营范围的改革思路

农村信用合作社经营范围的改革措施主要依据合作金融组织和农业商业银行两个主要方面着手，不管农村信用合作社定位为何种法律性质，服务“三农”、支持“三农”的经营方向则要坚持。因此，将农村信用合作社改制成合作金融组织或农业商业银行的经营范围是有差异的。

1.合作性金融组织

农村信用合作社的法律性质仍被定位为合作金融组织，那么其经营范围应同上面所列及的多数一致。无论农村信用合作社的性质定位在没有明确的前提下，其经营范围应参考企业法人经营范围的规定，企业法人应当在核准登记的经营范围内从事经营。因此，农村信用合作社的经营范围应限制在“三农”方面，否则开通的业务须经中国人民银行的核准。但是农村信用社在市场竞争中为了使自己摆脱不利地位，可以在允许的范围内适当拓展经营范围。以下的业务均是在核准的经营范围内，主要扩展的经营范围包括以下几方面：

（1）小额信贷。农户的小额信贷业务指基于农户的个人信誉，在核定的额度和期限内向其发放的无须财产抵押和担保的贷款。这里的农户主要是指具有农业户口，从事农村土地耕作或者其他与农村经济发展有关的生产经营活动的农民、个体经营户等。⑥完善以小额信贷为主的经营业务体系，在保证资金安全和流动性的前提下，满足农村信用合作社和社员最大限度获利。这种业务可以参考美国农村信用合作社提供的以消费性贷款为主的金融服务，其发放贷款的对象是入社社员，主要用于住房抵押贷款和汽车购置贷款等社员的固定资产的消费，目的是改善社员生活。⑦

（2）中间业务。中间业务的竞争是以后金融领域竞争的重头戏，但现今农村信用合作社的中间业务相较商业银行颇为滞后。对于农村信用合作社来说，中间业务不仅能给其带来新的利润来源，也可以为其现阶段改善产品结构、实现资产多元化、增加金融服务种类、提高综合竞争能力创造条件。⑧农村信用社目前开展的中间业务是传统业务的延伸，主要在传统的劳动密集型业务，而以网上银行、咨询理财等知识密集型、科技要求高的产品却是少之又少。

（3）特色业务。农村信用合作社的经营范围要围绕建设社会主义新农村的目标要求，找准市场定位，坚持“立足三农、服务社区”的办社宗旨。要充分利用当前农村信用合作社开展的农村信用工程建设、中小企业评级授信工作，开办农村青年创业贷款、助学贷款、信通卡、支农惠农一本通等业务品牌，不断创新适销对路的金融产品和服务，及时满足和超越三农和广大客户要求。⑨特色业务的开展是农村信用合作社发挥自己地缘优势和人脉优势将业务范围拓展，这样才能在与其他银行竞争时保持绝对优势。

2.农商银行

农村信用社改制成农商银行，则其法律性质定位为法人。根据上述商业银行经营范围，农村信用合作社改制成农商银行后的经营范围最大可以与商业银行完全相同。虽然，其可以取得与商业银行一致的经营范围，但是必须面向“三农”开展金融服务。因此，农商银行的经营范围应受到为“三农”服务原则的适当限制。

（1）担保业务。目前农村信用合作社不能承办担保业务，对于社会商业资本和闲置资金向不能发挥聚集作用。担保业务本应是广大农民和各种农业经济组织获得外部资金的重要有效渠道，由于商业银行有此业务，城市居民和经济组织可以按照条件获此服务，但农民和农村经济组织由于条件所限不能享有这，这对于农民或农村经济组织来说极为不公。⑩因此，其被改制成农商银行时的业务范围可扩展担保业务，同商业银行公平竞争。

（2）拓展城区业务。农村信用合作社目前地域业务范围是农村，一旦业务范围涉及非农村则是违反法规政策。因此，农村信用合作社不能开展城区服务。如果农村信用合作社一旦改制成农商银行即可拓展城区业务。伴随着经济体制改革与城市化进程的加快，传统滞后的国有企业、集体经济和农业逐渐被现代股份制企业和民营经济以及高效农业所取代，农村信用合作社改制后的农商银行在未来定将成为有竞争力的社区性商业金融生力军，必然要抢占城区市场，与经济社会同步发展。11

（3）禁止高風险业务。农村信用合作社市场定位在农村，必须全力为“三农”服务，这是其经营方向。即使被改制成农商银行，这也是应当坚持的。商业银行涉及高风险业务，比如股票、基金等。在农村信用合作社改制成农商银行后，则应该在其经营范围内禁止。因为高风险业务不利于服务“三农”，农民普遍知识水平较低，一旦接触高风险业务，极有可能会血本无归。因此，在被改制成农商银行后经营范围所涉及的高风险业务应被取缔。

三、农村信用合作社经营范围的具体规定

通过对上述农村信用合作社发展路径--合作金融组织和农商银行经营范围改革思路的分析。通过结合目前农村信用合作社的经营范围从而对以后其发展模式的经营范围进行具体阐述。下面将合作性金融组织和农商银行经营范围分别罗列，为以后确定经营范围提供参考。

1.合作性金融组织

农村信用合作社的法律性质仍被定位于合作金融组织，那么其经营范围还是以原先的经营范围为主，但是其经营范围仍需进行调整，调整后的经营范围是：

（1）办理存款、贷款、票据贴现、国内结算业务，尤其大力发展小额信贷业务；

（2）办理个人储蓄业务；

（3）代理其他银行的金融业务；

（4）代理收付款项及受托代办保险业务；

（5）办理银行卡业务；比如信通卡、支农惠农一本通业务；

（6）办理相关特色业务；例如农村青年创业贷款、助学贷款业务；

（7）提供保险箱业务；

（8）由县联社统一办理资金融通调剂业务；

（9）办理经中国人民银行批准的其他业务。

以上是农村信用合作社调整后的经营范围，其与原先的经营范围比较主要有下列变动：一是取消了农村信用合作社经营业务目前存在的第5项“买卖政府债券”和第6项“代理发行、代理兑付、承销政府债券业务”，主要原因是农村信用合作社为农民、农村和农业的发展发挥金融作用，涉及这些业务不利于发展；二是增加了办理银行卡业务和办理特色业务两类业务。农村信用合作社由于缺乏特色的业务导致其在竞争中与其他银行相比处于不利地位，因此特色业务的开展是提高竞争力的关键因素。

2.农商银行

农村信用合作社被改制成农商银行后，农业商业银行的经营范围最大可与商业银行一致。由于农商银行有服务“三农”的特殊宗旨，其经营范围不能完全照搬商业银行。因此，农商银行需形成适合自身的经营范围，主要包括：

（1）吸收公众存款；

（2）发放短期、中期和长期贷款；

（3）代理国内结算；

（4）办理票据承兑与贴现；

（5）办理相关特色业务；

（6）办理发行、代理兑付、承销政府债券；

（7）买卖政府债券；

（8）从事同业拆借；

（9）从事银行卡业务；

（10）提供信用证服务及担保；

（11）代理收费款项及代理保险业务；

（12）提供保管箱业务；

（13）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。

通过借鉴商业银行的经营范围，形成了农商银行的经营范围。与商业银行进行比较有以下变动：一是删除了商业银行经营业务中第5项“发行金融债券”和第9项“买卖、代理买卖外汇”。因为作为发展“三农”的农商银行，需规避风险，防止损害“三农”的根本利益。因此，将其取消但保留了风险稍低的政府债券；二是增加了办理相关特色业务。农商银行的发展需要与自己特色结合起来，才能与其他商业银行进行有利竞争。否则，在每个银行争夺有限市场时必然会淘汰；三是变动了部分业务范围，将商业银行经营范围第3项“代理国内外结算”改动为“代理国内结算”，第7项“买卖政府债券、金融债券”变动为“买卖政府债券”，主要原因仍是规制风险，为“三农”的发展做长久之计。

农村信用合作社改制的路径无非有两种，无论被如何定位或改制都是源于农村信用合作社，因此它们的经营范围存在部分重叠。主要有两部分：一部分是传统的存、取、贷业务，比如办理存款、贷款、票据贴现、国内结算业务；另一部分是与农业相关的业务，比如办理特色业务为农村青年发放创业贷款。传统的村、取、贷业务基本是每个金融组织都涉及的经营范围，与农业有关联的业务都是基于服务“三农”的目的而开展的。因此，两者之间的经营范围存在重叠无可厚非。当然，两者之间的经营范围也存在区别。一是农商银行的业务范围允许同业拆借和担保业务，可是农村信用合作社不允许。二是农商银行允许开展有关债券和信用证业务，而农村信用合作社均不开展这些业务。农村信用合作社没有开展业务的原因一是不在中国人民银行核准的营业范围内；二是基于“三农”利益的衡量，不利开展高风险业务。无论农村信用合作社采取何种发展方向，但其经营范围必须进行改革。农村信用合作社的经营范围在面对市场时要及时调整，否则很难适应市场经济发展。当然，在适应市场发展时，不能忘记最根本的经营方向是为“三农”服务。一旦脱离这个引领全局的经营方向，国家设立农村信用合作社就毫无意义。

注释：

①主要包括：（1）办理存款、贷款、票据贴现、国内结算业务；（2）办理个人储蓄业务；（3）代理其他银行的金融业务；（4）代理收付款项及受托代办保险业务；（5）买卖政府债券；（6）代理发行、代理兑付、承销政府债券；（7）提供保险箱业务；（8）由县联社统一办理资金融通调剂业务；（9）办理经中国人民银行批准的其他业务。”中国人民银行发布的《农村信用合作社管理规定》第25条与此相同.

②主要包括：（1）吸收公众存款；（2）发放短期、中期和长期贷款；（3）代理国内外结算；（4）办理票据承兑与贴现；（5）发行金融债券；（6）办理发行、代理兑付、承销政府债券；（7）买卖政府债券、金融债券；（8）从事同业拆借；（9）买卖、代理买卖外汇；（10）从事银行卡业务；（11）提供信用证服务及担保；（12）代理收费款项及代理保险业务；（13）提供保管箱业务；（14）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务.

③王亦平.金融法律制度创新[M].北京：法律出版社，2012：67—68.

④宋文瑄.农村合作金融改革论丛[M].济南：山东大学出版社，2007：286.

⑤参考郝爱军.英美等国关于企业法人经营范围的立法给我们的启示[J].生产力研究，2005（3）：156.

⑥李洁.农村合作金融组织法律问题研究[M].北京：法律出版社，2013：214.

⑦王亦平.金融法律制度创新[M].北京：法律出版社，2012：70.

⑧宋文瑄.农村合作金融改革论丛[M].济南：山东大学出版社，2007：202.

⑨宋文瑄.农村合作金融改革论丛[M].济南：山东大学出版社，2007：224.

⑩李洁.农村合作金融组织法律问题研究[M].北京：法律出版社，2013：207.

11宋文瑄.農村合作金融改革论丛[M].济南：山东大学出版社，2007：271.

作者简介：马建兵（1979- ），男，汉族，甘肃甘谷人，甘肃政法学院民商经济法学院副教授，硕士研究生导师，博士（中国人民大学民商法专业），主要研究方向：民商法学，参与国家社科基金项目《我国商事法律体系的构建与完善--兼论<商事通则>的制定》（07XFX013）的科研工作，主持国家社科基金项目《西部农村土地信托法律问题研究》（11XFX009），主持其他省、厅（市）、校级科研项目多项