高职教育混合所有制办学存在的问题及对策

[摘要]近年来国内高职院校虽然已经在混合所有制办学方面进行了一定的探索和实践，但未能形成富有特色的混合所有制办学模式。高职教育的混合所有制办学要想深入发展，还需要从深化民办院校投资主体的多元化、找到适合现行公办职教体系的混合所有制办学实体组织形式以及完善混合所有制办学的法规政策体系等方面入手。

[关键词]高等职业教育 混合所有制 合伙企业

[作者简介]王志伟（1972- ），男，江苏无锡人，无锡商业职业技术学院工商管理学院，教授，硕士。（江苏 无锡 214153）

[课题项目]本文系江苏教育科学“十二五”规划2015年度课题“职教集团与现代学徒制有机融合的路径探索”的阶段性研究成果。（课题编号：B-a/2015/03/013，课题主持人：王志伟）

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）02-0039-07

近年来，教育部出台的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》等政策文件以及国务院办公厅出台的《关于深化产教融合的若干意见》等政策文件，多次提到了职业教育要开展混合所有制办学探索，一些职业院校也相继展开了混合所有制办学的实践探索。例如，温州职业技术学院与行业协会合办的酒店管理学院、家具学院，与鹿城农商银行合办的富民金融学院；无锡商业职业技术学院与新道科技股份有限公司合办的新道会计学院等。然而，在推进过程中，政府、行业、企业、学校对职业教育的投入如何融合才能实现真正的混合所有制办学，却是一个相当难解的问题。

一、高职教育开展混合所有制办学的现状分析

1.高职教育开展混合所有制办学的政策规定。国务院办公厅、教育部出台的有关职业教育的政策文件虽然不少都涉及职业教育混合所有制办学问题，但对职业教育混合所有制办学陈述比较全面的主要体现在教育部出台的两个文件中：

一个文件是2014年6月出台的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《现代职教体系规划》），其对职业教育混合所有制办学的陈述是在“四、体系建设的重点任务”中的“（三）加快民办职业教育发展步伐”的“创新民办职业教育办学模式”中提到的，其主要内容为：“（1）积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校。（2）开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业院校试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校。（3）鼓励民间资本与公办优质教育资源嫁接合作在经济欠发达地区扩大优质职业教育资源。（4）鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。（5）允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，探索在民办职业院校实行职工持股。（6）鼓励专业技术人才、高技能人才在职业院校建设股份合作制的工作室。”①前述的第一、五条主要针对的是民办职业教育，第二、三、四条则主要针对的是公办职业教育，而第六条则对民办和公办职业教育都适用。

另一个文件是2015年9月出台的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（以下简称《行动计划》），其对高等职业教育混合所有制办学的陈述主要体现在两个地方：一是在“一、总体要求”中的“（二）基本原则”中的“坚持政府推动与引导社会力量参与相结合”部分提到，其主要内容是“充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，发挥企业重要办学主体作用，探索发展股份制、混合所有制高等职业院校”；二是在“二、主要任务与举措”中的“（二）增加院校活力”中的“3. 探索混合所有制办学”部分提到，其主要內容有：“（1）深化办学体制改革，鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与公办高等职业院校改革。（2）试点社会力量通过政府购买服务、委托管理等方式参与办学活力不足的公办高等职业院校改革。（3）鼓励民间资金与公办优质教育资源嫁接合作，在经济欠发达地区扩大优质高等职业教育资源。（4）鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院。（5）鼓励专业技术人才、高技能人才在高等职业院校建设股份合作制工作室。（6）支持成立混合所有制高等职业院校联盟。（7）鼓励行业企业办和民办高等职业院校建立教师年金制度。（8）支持营利性民办高等职业院校探索建立股权激励机制。”②上述八项措施中，第一、二、三、四条主要针对公办高职院校，并对《现代职教体系规划》中提到的第二、三、四条根据高职院校的特点进行了进一步细化；第七、八条主要针对民办高等职业院校；第五、六条则对公办和民办高职院校都适用。

2.高职教育开展混合所有制办学的现状分析。第一，民办高职院校对职业教育混合所有制办学的实践探索。根据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，民办高职院校可以分为以营利为目的和非以营利为目的两种，其中，以营利为目的的民办高职院校可以采用公司形态，根据《中华人民共和国公司法》的规定成立有限责任公司或股份有限公司，因此这类职业院校本身就是股份制企业，是由不同类型股东投资、属于混合所有的院校形态。而非以营利为目的的职业院校，一般采用民办非企业法人单位性质。民办非企业单位有三种：民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）。根据我国《民办非企业单位登记暂行办法》第二条第五款“由企业事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或由上述组织与个人共同举办的，应当申请民办非企业单位（法人）登记”的规定，高职院校一般采用民办非企业法人单位性质，可由政府、行业、企业、事业单位、个人等投资主体联合投资设立，如苏州工业园区职业技术学院就是由上海翔宇教育集团、苏州光华集团为主要投资主体，由苏州沸点教育公司、学院管理团队、苏州教育局及苏州劳动局等共同参与投资办学，这就是典型的混合所有制办学。

第二，公办高职院校对职业教育混合所有制办学的实践探索。由于公办高职院校的国有属性和事业单位性质，因此其开展混合所有制办学的实践探索主要体现在以下三个方面：

一是公有民营实践探索，即不改变高职院校的公有属性，但将其托付给民营企业或民营教育集团来经营。这种形式没有改变院校资产所有性质，但民营团队在接受委托经营过程中也会投入相应的资源，如人才、技术、先进的管理理念甚至一些技术设备。这些资源归属民营团队，因此也具有一定的混合所有性质，而且这种委托经营更类似于承包的性质，如江苏信息职业技术学院就曾采用过这种运营模式。

二是由公办职业院校的二级学院与行业或企业展开混合所有制办学探索，这往往体现为以下两种形态：（1）采取虚拟股份形态与二级学院共建以企业冠名的学院，如：无锡商业职业技术学院会计金融学院与新道科技股份有限公司共建的新道会计金融学院。这种形式往往又可以区分为两种情况：一种是企业只投入培训课程、网络学习平台、各类网络学习资源、企业开发的培训软件、培训师资等软性投资；另一种是企业除了投入上述资源外，还投入一定可移动的设施设备，如共建“校中店”“校中厂”，以此与院校共同培养企业所需的人才。这两种形态中企业的办学投入与公办院校二级学院的办学投入会折算成虚拟股份，然后在共建二级学院的协议中加以明确。（2）采取共建实训室的方式切入混合所有制办学，这也可以分为两种形态：一种是企业利用学校提供的场所投入全套设施设备建设校内工厂和校中店（如长春职业技术学院与一汽集团合作共建的校内实训室，其中一汽集团投入了3000余万元；无锡商业职业技术学院与深圳爱迪尔珠宝股份有限公司合作共建的校中店——爱迪尔珠宝无锡商院店等）。其与（1）中提到的“校中厂”与“校中店”的区别在于：（1）中提到的企业投入的设施设备只是部分可移动，其余设备由学校提供。另一种就是校企共建实训室（此类实训室主要是非生产性或具有部分的生产性），可以是学校提供场所企业出资将自己员工培训所需（为主）和专业学生实习所需（为辅）的实训室建在学校，也可以是校企共同出资将专业学生实习所需（为主）和企业员工培训所需（为辅）的实训室建在学校，这种形式的混合所有制办学与（1）一样主要通过合同方式来明确参与各方的权利和义务。

三是由国内公办职业院校与响应国家“一带一路”倡议走出去的国内大型企业，在境外合资开办的服务于当地经济发展的混合所有制职业院校。最典型的就是无锡商业职业技术学院与红豆集团共同在柬埔寨投资开办的柬埔寨工商学院，服务于红豆集团在柬埔寨开设的经济特区——西哈努克港经济特区入园企业的人才需求，服务于国家的“一带一路”倡议。当然，近年来国内还有不少公办职业院校也在尝试“走出去”，在东南亚、非洲等地开设混合所有制的职业院校。

第三，国内高职院校与境外职业教育机构进行的混合所有制办学实践探索。这类混合所有制办学的实践探索，对于高职院校来说，主要以经国家教育主管部门批准成立非独立法人的中外合作办学机构或以经批准的中外合作办学项目的方式展开，主要针对国内教育市场，合作的境外机构一般是发达国家各类从事职业教育的大学或学院，如无锡商业职业技术学院与美国明尼苏达州Riverland社区学院开展的市场营销专业合作办学项目就是如此。

二、高职教育开展混合所有制办学存在的問题分析

目前，虽然国内无论公办还是民办高职院校都对混合所有制办学模式进行了不少有益的探索，但在办学实践中仍存在不少问题，主要体现为以下方面。

1.民办高职院校的混合所有制办学深度还有待进一步探索。《现代职教体系规划》中关于混合所有制办学的第一点，现在已经基本实现。目前，现实生活中既有营利性、采取股份制的民办高职院校，也有非营利性、由各类办学主体投资主办的民办非企业法人单位性质的高职院校，但《现代职教体系规划》中的第五点和《行动计划》中的第八点还未能在实践中得到很好体现，尤其是第五点提到的“职工持股”问题和第八点提到的“股权激励机制”问题。笔者认为这两点都关涉营利性高职院校的办学机制问题，“职工持股”意味着教职员工应该成为营利性高职院校的股东，从而与其他股东一起享有该股份企业（营利性高职院校）的剩余控制权和剩余索取权。要想让员工持有股份一般有两种做法：一是员工出资购买；二是企业用员工福利基金购买后分配给员工。无论采取哪种做法，都不可避免地会使员工损失一定的眼前利益，而且在实践中还会出现员工是否愿意出资或损失福利待遇来获得股份的问题。因为教育事业是需要长期大量投入的行业，即使营利性高职院校能盈利，其盈利水平也不会是爆发性的，更何况还需要在经营中留存更多收益以备后续投入发展，因而不可能为股东带来大量的分红。另外，营利性高职院校由于是企业性质，因此教职员工的流动性非常大，对离职员工的股份如何处理也是考验院校管理者的难题。

2.公办高职院校的混合所有制办学在国家、省级人民政府对国有资产对外投资的严格管理下进展缓慢。根据中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国家“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式……允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。混合所有制实际上要求不同投资主体间的交叉持股、相互融合，而当前公办高职院校无论采用公有民营方式还是采用共建二级学院方式进行的混合所有制，都没有达到不同资本交叉融合的地步，而仅仅是运用合同进行合作方资源的合理使用，达不到混合所有办学的程度。笔者认为，要想实现这一点，必须促使各类投资主体在进行混合所有制办学中形成独立核算、有主体资格的办学主体，但当不同投资主体投入资源形成整个学校投资主体的多元化时，该高职院校就会面临改变单位性质的可能，即原来院校的公办事业单位性质是否应改变为公司性质？或改变为民办非企业法人单位性质？这将会涉及国有资产评估、单位性质转换、教职员工安排等一系列棘手的难题。当不同投资主体是从共建二级学院层面投入资源、创办独立办学主体时，无论其采用合伙企业或公司形态，最终同样涉及公办高职院校以国有资产出资的问题，而主管公办高职院校的省级政府机构对院校的国有资产出资行为管控非常严格，并有投资后国有资产保值增值的要求，因此成立的企业性质的二级学院在混合所有制办学过程中如果有经营行为并出现亏损的话，就会带来许多不必要的麻烦。更何况，国内各省的省级人民政府对公办高职院校往往有某些类别资产不得对外投资的规定，如根据《江苏省省属高等学校国有资产管理暂行办法》第二十三条第二款 “高校的土地使用权、财政拨款和维持事业正常运转、保证完成事业任务的房屋、设施、设备等各类资产不得用于对外投资，也不得出租、出借和提供担保”③和第四十五条“高校应严格控制货币性资金对外投资。不得利用财政拨款、学生学费、住宿费，以及贷款对外投资”④的规定，江苏省内的公办高职院校能用于对外投资的也只有捐赠性资产、学校投资企业的上缴利润、教育附属国有资产的出租出借收益了。

3.国内民办或公办高职院校响应国家“一带一路”倡议，通过混合所有制模式走出国门办学的情况还非常少见。我国提出的“一带一路”倡议涉及65个国家和地区，其中大部分是发展中国家，有一些甚至是经济比较落后的国家，因此，国内企业在“走出去”的过程中往往急需对投资当地国家的劳动力进行职业教育与培训，但由于国家对有着优质教育资源的公办高职院校的对外投资控制得过紧、过死，因此国内公办院校与合作企业真正在“一带一路”沿线国家建立混合所有制院校、开展学历职业教育和职业培训的例子凤毛麟角。此外，海外办学的较大风险也在一定程度上让国内高职院校望而却步，尤其是对于民办高职院校来说，这种风险就意味着不能盈利甚至会有大的亏损，民办高职院校很有可能支撑不了几年就会承受不了亏损。因此，只有在投资创办这一民办高职院校的整个企业集团有非常迫切的需要且可以通过其他渠道弥补损失时，可能才会主导民办高职院校走出去，与当地企业或院校进行混合所有制办学尝试。

4.国内各层级法律法规、政策措施的矛盾与混乱，也同样影响着国内各类高职院校的混合所有办学尝试。首先，以《江苏省省属高等学校国有资产管理暂行办法》的规定为例，一方面，其第二十三条规定学校的土地使用权、教育设施设备不能用于出资、出租、出借；另一方面根据《现代职教体系规划》和《行动计划》的要求，公办高职院校应进行混合所有制办学尝试，而要进行尝试必然会运用学校的教育设施设备来与其他投资主体进行合作，这就必然会违反前述第二十三条的规定。其次，《江苏省省属高等学校国有资产管理暂行办法》第三十九条规定，公办高职院校可以国有资产对外投资、入股、合资、注册登记独立核算的企业，但如果其与企业合资共建营利性的具有公司身份、独立核算的二级学院，则其教育设施设备能否用作出资？不能用作出资的话，新成立的二级学院如何开展教学？最后，我国的《事业单位登记管理暂行条例》第二条明确了投资设立事业单位的资产在我国都是国有资产，才能按此条例登记为事业单位，但教育部等五部委发布施行的《民办学校登记办类实施细则》第七条又规定民办学校“符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位”，而之所以称为民办学校正是因为其办学投入资产不是来源于国有资产，或绝大部分不是来源于国有资产，这样民办高职院校又如何能按《事业单位登记管理暂行条例》登记为事业单位？因此，国内各层级诸多法律、政策层面的冲突也同样影响高职院校对混合所有制办学的尝试。

三、解决高职教育混合所有制办学存在问题的对策分析

高职院校混合所有制办学在我国是一个新事物，应该让有勇气的职业院校“摸着石头过河”敢于尝试，因为只有在尝试中才有可能解决上述问题。

1.民办高职院校应进一步深化投资主体的多元化，积极引入各类投资主体，发展职工持股，对骨干教师、专业带头人、高级管理人员施行股权激励，甚至可以尝试民有公营改革。民办高职院校除了吸纳主办企业或企业集团的投资外，还要善于引入自然人、其他企业、政府、行业组织的投资来搞好混合所有制办学，尤其是非营利的民办高职院校可通过吸纳其他投资来筹集更多的办学资金，也有利于改善民办高职院校的经营决策，有利于非营利民办高职院校更好地发挥理事会的作用；也有利于营利性民办高职院校建立起现代企业制度，更好地发挥股东会、董事会、监事会的作用。营利性民办高职院校发展职工持股的资金来源，可用公司提取的公积金（根据《中华人民共和国公司法》规定，公司存续期间应提取法定公积金，并根据股东会或者股东大会决议可提取任意公积金）来转增资本，并将转增资本后形成的股份分配给符合持股条件的职工，这样就不需要职工自行出资购买或用职工福利资金来购买而损害职工的眼前利益。此措施在加强员工归属感的同时，也可以保持师资队伍的稳定。营利性民办高职院校的股权激励计划则可以参考公司股份在我国新三板交易的非上市公众公司股权激励的做法，但考核的量化指标应有学校特点，即营利性民办高职院校可以搭建一个持股平台——有限合伙企业，学校的骨干教师、专业带头人、高级管理人员通过平台来持有公司股份，同时学校针对骨干教师、专业带头人、高级管理人员分别设计一套考核量化指标。当平台持股人员离职时考核达到量化指标，持股平台就可以按约定的激励价格回购这些股份，从而给持股者带来收益，但要注意，考核指标中一定要有相应的育人效益指标，而不能如普通公司仅有业绩指标。民办高职院校除了要做好投资主体多元化外，还可以尝试民有公营改革，即民办高职院校的理事会或股东会（或股东大会）做出决议，将学校的经营管理权交予优质公办高职院校。双方根据托管协议开展运营合作，依托公办院校的优质教育资源来提高民办高职院校的人才培养水平。

2.公办高职院校宜通过与企业、行业、其他社会投资主体共建企业实体，从共建二级学院或实训室入手开展混合制办学尝试，并利用现代学徒制将民间资金与公办优质教育资源嫁接合作，在经济欠发达地区提供优质高等职业教育资源。目前由于现行法律制度对公办院校国有资产的对外投资限制比较严格，甚至有的省份直接规定公办高职院校原则上不允许以国有资产投资新设公司制企业，因此现行阶段公办高职院校与各投资主体主办的混合所有制办学实体宜采用合伙企业性质。根据《中华人民共和国合伙企业法》规定，各合伙人能投资设立的合伙企业主要有普通合伙企业（包括特殊的普通合伙企业，这主要是指律师事务所、会计师事务所等类型的合伙企业）和有限合伙企业，而混合所有制办学实体较宜采用的就是这两类合伙（不包括特殊的普通合伙企业）。在这两类合伙企业中作为普通合伙人的投资者，对合伙承担的是无限连带责任，其出资可以货币、实物资产、土地使用权、知识产权等资产出资，还可以用合伙人的劳务出资，但在有限合伙企业的有限合伙人则不能以劳务出资，其对合伙企业以出资额为限承担有限责任。混合所有制办学采用合伙企业组织形式，最主要的是合伙人出资后的资产虽然名义上是合伙企业的资产，但并不需要合伙人转移出资资产的所有权，当然要保证这些出资资产在合伙企业使用时能让企业正常使用，这也就意味着混合所有制办学实体无论采取普通合伙企业形式还是有限合伙企业形式，只要不对外开展经济活动，专注于人才培养，就不会发生业务盈亏的问题。因此，合伙企业性质的混合所有办学只是一種投入各类教育资源、产出各类专业人才的办学实体，但此实体是真正实现了混合所有的、体现各方合伙人共同意志的实体。另外，这同样也意味着公办职业院校如果以货币、实物、土地使用权、知识产权等出资而不转移所有权，其在省教育厅或财政厅审批时更容易通过，甚至公办高职院校在合伙时可以专业教师在合伙年限内的教学劳务输出作为合伙出资，只要其他合伙人认可，也可以成立合伙企业。如果公办高职院校以货币等资产出资成立的混合所有制办学实体（即合伙企业）又对外经营一定业务，则学校也可选择成为有限合伙人，以控制自己的投资风险。混合所有制办学实体采用合伙企业形式，可以通过共建二级学院、校内实训室来实现，也可以通过共建专业、企业员工培训中心等方式来实现。待将来时机成熟，混合所有制办学实体还可以采用公司形态。此外，在国家产业结构升级、东部沿海发达地区劳动密集型产业向中西部转移过程中，一些大企业集团在西迁过程中往往面临企业人才需求在当地得不到满足的现象，这时东部沿海地区或中西部的优质公办高职院校可以和企业集团开展混合所有制办学，将优质教育资源投送到经济欠发达的中西部或更偏远的地区去，以共建专业、二级学院、企业员工培训中心等形式，用现代学徒培养的方式为企业集团定向培养所需人才。

3.国内高职院校应服务国家的“一带一路”建设，将优质职业教育资源输出到沿线发展中国家，为中国企业在“一带一路”沿线的投资、建设和发展提供人才供给方面的助力。近年来，在国家“一带一路”倡议的指引下，国内各类企业在“一带一路”沿线投资、建设的现象比较普遍，而沿线有不少国家是经济欠发达地区，其国民的教育水平比较低下，因此国内企业在当地遭遇的最大困境往往是找不到适合企业需要的当地人才，这严重制约了国内企业走出去的步伐。同时，国内高职教育经过近二十年的快速发展，形成了不少优秀的人才培养模式和优质教育资源，因此国内各类高职院校应加强与行业龙头、骨干企业或企业集团的联系。民办高職院校只要理事会或股东会（或股东大会）决议同意，就可以直接到“一带一路”沿线有需要的国家去开办海外职业院校。公办高职院校如果要与合作企业一起到“一带一路”沿线国家去开办高职教育，则一般必须要组建海外公司，此时公办高职院校最好选择自己在国内开办的且每年有盈利的国有企业出面与合作企业在该国成立合资公司，再由该合资公司在该国申请开办应用型技术院校。当然，公办高职院校也可以选择更为简单的合作方式，即与合作企业在海外合资或合作开设企业员工培训中心，提供员工培训服务。

4.国内各层级法规、规章、政策应进行分类梳理，解决矛盾点，逐步放开混合所有制办学限制的同时加强对混合所有制办学的事前、事中与事后监管。目前各层级法规、规章、政策之间的矛盾冲突是制约国内高职院校进行混合所有制办学尝试的重要阻碍之一，尤其是省级主管高职院校的教育主管部门出台的规章，如果无法解开混合所有制办学试点的制度枷锁的话，各类高职院校特别是公办高职院校就无法在混合所有制办学试点上展开手脚，也就无法更有效地推进混合所有制办学模式的实践与探索。因此，当前省级教育主管部门应为公办高职院校的混合所有制办学试点松绑，不仅要放手公办院校在混合所有制办学试点中投入国有资产，而且要简化程序，允许设立混合所有制的公司制办学实体，为快捷、有效地投入提供条件。在办学试点过程中要注重事前、事中与事后监管，事前监管是指要保证投入国有资产的合理估值，避免国有资产的流失；事中监管是指要保证投入国有资产的职业教育属性，即充分发挥资产的职教功能，避免出现企业套取国有资产以满足自身开展业务运营需要的现象；事后监管是指要保证国有资产保值增值的同时，还要保证国有资产的报废、处理要合法、合规，即使出现国有资产的损失也要依法核销。

四、总结

国内高职院校的混合所有制办学尝试虽然困难重重，但许多院校已经迈出实践探索的第一步，下一步既需要政府部门进行相应的制度松绑，也需要各级各类高职院校进一步大胆探索，找出符合自身特点、具有合作企业和行业特色的混合所有制办学路径，从而深化职业教育领域的产教融合。

[注释]

①教育部，国家发展改革委，财政部，等.现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）[Z].2014-06-16.

②教育部.高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）[Z].2015-10-19.

③④江苏省教育厅.江苏省省属高等学校国有资产管理暂行办法[Z].2011-11-30.

[参考文献]

[1]俞林，周桂瑾.职业院校混合所有制办学模式及治理研究[J].职教论坛，2017（28）.

[2]韩喜梅，王世斌.高等职业院校混合所有制办学的现实困境及推进策略——基于文献分析视角[J].高等工程教育研究，2017（5）.