职业教育校企合作失灵的理论溯源与解决路径

[摘要]当前我国职业教育校企合作“失灵”是一种全局性现象。不论是在政府行政调控层面还是在市场自主调节层面，校企合作都面临内在动能不足、推进迟缓的问题。文章从产权理论、理性选择理论、委托代理理论以及寻租理论出发，对校企合作失灵的理论成因进行了深入剖析，进而提出要推动职业教育“计划委托”和“市场购买”有机接合，构建交易成本与风险共担机制，强化产权保障，加强第三方协调，打造利益共同体，以破解校企合作失灵问题。

[关键词]职业教育 校企合作 失灵 产权理论 委托代理 寻租

[作者简介]奚进（1972- ），男，四川内江人，武汉铁路职业技术学院铁道运输管理学院院长，副教授。（湖北 武汉 430205）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）02-0005-07

为了进一步推动我国职业教育从外延式发展向内涵式发展转型，切实提高职业教育办学水平和技术技能人才培养质量，党中央、国务院相继出台了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等一系列政策文件，着力构建具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系，为职业教育校企合作迈向更高水平奠定了坚实基础。不过，在职业教育校企合作蓬勃发展的过程中，一些深层次问题也开始逐渐暴露，其中最为突出的就是校企合作在一定程度上存在“失灵”现象，部分地区的校企合作陷入推进困难、效率低下的窘境。新时期将职业教育校企合作推向深入，首要是摸清校企合作“失灵”的原因和表现，厘清校企合作“失灵”的学理基础，进而找出科学合理的对策。

一、我国职业教育校企合作面临着政府与市场的“双重失灵”困境

（一）市场调节“失灵”导致校企合作难以深化

改革开放以来，随着我国市场经济体制的确立，职业教育也迎来了以经济建设为中心、以服务社会主义现代化为基本导向的改革，市场在职业教育领域中的资源配置作用愈发突出。2014年，教育部等六部门联合印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），明确指出职业教育办学要“坚持市场需求导向……充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”“推动学校面向社会需求办学，增强职业教育体系适应市场经济的能力”，正式将市场调节定位为职业教育办学的主导力量。校企合作作为深化职业教育改革的重要组成部分，也应在推进过程中充分发挥市场调节机制的作用。然而，在职业教育校企合作中，市场调节“失灵”的情况相当普遍，导致职业教育校企合作难以取得实质性进展。

第一，职业教育的正外部性使得市场调节机制“失灵”，削弱了企业参与校企合作的积极性。职业教育本身具有准公共产品的特性，不论外部的人力资源市场如何变化，职业教育供给总能从整体上提升社会人力资源的质量和数量，而享受教育供给“红利”的企业则无须单独为此支付成本，这就是职业教育的正外部性。在职业教育校企合作推进过程中，与职业学校开展协同育人的企业为技术技能型人才的培养付出了高昂成本，但培养出来的人才却可能为其他企业所用，于是“搭便车”而不是参与职业教育办学便成为企业实现利益最大化的理性选择。在这种情况下，市场调节不仅没有激发企业参与职业教育办学的积极性，反而弱化了企业与职业学校协同育人的动机。第二，职业教育校企合作过程中，企业与学校双方主体之间的信息、资源不对等使得市场调节机制“失灵”，企业不愿意与职业学校开展合作。信息共享、资源互换是职业教育校企合作的逻辑起点，也是校企双方合作得以进行的现实基础。然而，在实际合作中，学校与企业双方所掌握的信息、资源是不对等的，企业依托自身具备的市场信息和资源优势为学校创造的价值远大于学校依靠自身的教育信息和资源优势为企业创造的价值。例如，在校企合作过程中，企业为学校提供的市场需求信息能够大大提升职业学校人才培养的针对性和适应性，这对职业学校而言是不可或缺的，但职业学校能够为企业提供的教育信息价值则十分有限。同样，在校企协同育人过程中，企业为学校提供的实训场地、设备、技术指导等资源价值巨大，而职业学校为企业提供的有价值的资源十分有限。从经济效益上计算，企业参与职业教育校企协同育人付出大而收益小，自然缺乏积极性。

（二）政府调控“失灵”导致校企合作难以持续

职业教育校企合作市场调节的“失灵”使得政府介入校企合作具备了合理性与必要性。《规划》在指出职业教育办学要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的同时，也着重强调了政府调控的重要性。《规划》明确指出职业教育办学要“坚持政府统筹规划。以提高质量、促进就业、服务发展为导向，发挥政府在职业教育体系建设中的引导、规范和督导作用”。这表明我国现代职业教育建设需要政府的统筹规划，这既是保障职业教育公益性的需要，也是确保职业教育规范化发展的要求。尽管政府调控在职业教育校企合作中是必要的，也是合理的，但从校企合作的实践结果来看，政府调控同样存在着“失灵”的情况，常常导致校企合作难以持续。

首先，政府调控职能缺位，导致职业教育校企合作缺乏激励机制和保障措施。如前文所讲，由于职业教育校企合作过程中企业与学校之间的信息、资源价值的不对等，仅仅依靠市场调节，企业参与职业教育办学无利可图，因而积极性不高。政府调控的作用之一，就是建立校企合作的激励机制和保障措施，通过政策支持、财税倾斜等措施放大企业与职业学校协同育人的经济效益，通过建立完善的规章制度保障企业的合理合法权益。然而，当前很多地方政府并未意识到政府调控在校企合作中的作用和意义，造成政府调控职能缺位，未能补上市场调节“失灵”的“短板”。其次，政府调控职能越位，导致职业教育校企合作行政束缚过多，难以深入实施。我国的职业教育主体是公办职业学校，在管理体制上，学校的投资主体是政府，资源调配的审批权和重大校务的决定权则在教育主管部门手中。由于公办职业学校的办学自主权普遍不足，因此在职业教育校企合作的过程中，政府调控职能的越位现象比比皆是。例如，凡是大范围、深层次的校企合作，必然涉及资金、设备、场地等资源的使用、處置问题，而一旦涉及这些问题，就需要向上级领导部门请示汇报，手续繁复，流程冗长，导致校企合作效率低下、推进困难。第三，政府调控职能错位，导致职业教育校企合作多头管理，协调性差。当前我国政府机构设置冗杂、政出多门的现象客观存在，而职业教育校企合作又是一项牵涉面很广的系统工程，政府机构设置本身的问题导致其在介入校企合作的过程中难免出现职能错位，短时间内又难以改善，使得合作中的学校和企业始终处于“进退两难”的尴尬境地。

二、职业教育校企合作“失灵”的理论根源分析

（一）产权理论：产权界定不清晰，教育资源与产业资源难以有效整合

产权是指财产所有权，具体包括所有权人依法对自己财产享有的占有、使用、收益和处分的权力。西方经济学中的产权问题在古典经济学中就已经有所涉及，但系统的产权理论诞生于20世纪下半叶。美国经济学家科斯是现代产权理论的奠基者和主要代表，他以自由市场经济运行的制度基础为研究切入点，通过明确产权的定义，系统论述因产权产生的成本和收益，从法律和经济的双重角度阐明了产权理论的基本内涵。科斯认为，产权是现代自由市场经济系统中具有决定性意义的要素，它直接决定着社会资源配置的效率。確保自由市场经济运作高效率的产权应当具备四个特征：一是明确性，即产权的界定应当同时包括财产所有权人所享受的各种财产权利以及限制和破坏这种权利时遭受的惩罚；二是专有性，即财产所有权人采取任何处置财产的行为所产生的利益或者损失，都由其自身承担；三是可转让性，即财产所有权人有权让渡自身的财产；四是可操作性，即财产所有权人能够依据自己的意愿，通过合法、规范的方法、途径、手段处置拥有的财产。科斯产权理论的核心是高度重视自由市场经济活动中产权制度的安排，认为通过明确的产权界定和安排，能够在规范社会主体行为的同时减少社会交易的总成本，从而达到社会经济效益的最大化。

职业教育校企合作具有典型的跨界特征，要整合具有公益性的教育资源与具有经济性的产业资源，必然面临诸多难以解决的产权问题，如学校与企业在合作过程中对各自的无形资产产生的溢出收益如何分配的问题；校企双方共同投入资源建设的实验室、实训基地等的处置权归属问题等。加之不少地区校企共建实训实习基地的土地资源、基础设施等往往来自地方政府的支持，就使得产权问题进一步复杂化。校企合作涉及的资产类型众多，而很多资产的产权界定又十分模糊，根本达不到明确性、专有性、可转让性和可操作性的要求，导致学校和企业双方在协同育人过程中束手束脚，难以充分发挥出资源整合的正向效应。

（二）理性选择理论：信息掌握不完全，校企合作效用最大化难以实现

理性选择理论是20世纪80年代兴起于西方的一种社会学理论，它以“理性”来解释社会行为产生的动机和发生的过程。“理性”一词在西方的学术历史中具有非同寻常的意义，但作为社会学理论中的概念，它主要指工具理性，即以最小的代价去获取最大利益的、合目的性的选择。早期的传统理性选择理论包含两个基本的理论观点：一是实现自身利益最大化是每个人最根本的行为动机；二是在具体情境中，人有条件选择不同的策略来达到目的。20世纪80年代，新兴古典经济学派的学者们在发展传统理性选择理论的过程中，新增了对人的行为的两项假定：一是完全信息假定，即人在追求自身利益最大化的过程中，能够完全掌握所需要的相关信息；二是效用最大化假定，即人根据所获取的信息来分析和衡量，能够按照最有利于自身目标实现的原则做出决策。实际上，职业教育校企合作就是政府、学校、企业、学生在达成理性选择共识的前提下，所采取的能使各方利益最大化的合作发展策略。尽管从宏观层面来看，深化职业教育校企合作是“多方共赢”的美好方案，既能实现职业学校培养高素质技能型人才的目标，又能为企业输送高质量的人力资源，同时还能增强学生的知识和技能，但从微观层面来看，具体到每个学校、企业、学生，却未必如理论假设般美好。首先，校企合作的基础和重点是资源交换，在此过程中，作为理性主体的学校和企业都希望通过交付较少的资源来收获更大的利益，但当前校企之间存在明显的资源交换不对等，学校对企业资源的依赖远大于企业对学校资源的依赖，造成企业与职业院校开展合作时有一种被剥夺感。其次，理性选择理论中的完全信息假定和效用最大化假定不符合社会实践中的实际情况。一方面，学校和企业都不能完全、充分地掌握相关信息，为主体之间建立互信关系埋下隐患；另一方面，学校和企业都有可能因为短期、局部利益而做出牺牲长期、整体利益的决策，从而导致校企合作走向崩溃。

（三）委托代理理论：多重委托代理制约失效，校企合作上传下达不畅

委托代理理论是研究委托关系的理论。20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯在研究企业治理问题时发现，企业所有者和经营者一体化的体制存在明显弊端，因为很多企业创立者缺乏经营管理方面的专业知识，他们在企业扩大到一定规模后常常因为难以及时转变自身角色和管理方式而让企业陷入困境。为了优化企业的治理结构，伯利和米恩斯提出了“委托代理理论”，主张企业的所有权和经营权应当分离，由企业所有者保留剩余价值索取权，将经营权让渡给专业的职业经理人。随着美国自由市场经济体系的日渐复杂和公司治理体系的逐渐成熟，“委托代理理论”在指导经济实践过程中取得了巨大成功，进而成为现代公司治理的逻辑起点。在当代社会，随着社会分工的精细化和学科知识的专业化，委托代理关系普遍存在于各类社会组织和经济组织之中。尽管委托代理已经在实践检验中被证明是一种卓有成效的治理模式，但其仍存在弊端，主要表现为委托人与代理人之间常常存在利益冲突。没有有效制度安排的委托代理关系，最终可能损害委托人的利益。职业教育校企合作本质上也是在委托代理关系中展开的。在行政治理层面，中央政府和国家教育行政部门作为委托人，将校企合作政策制定、过程管理和资源筹集等任务委托给地方政府和教育主管部门，而地方政府和教育主管部门又作为委托人，将自身承担的工作任务委托给具体的政府机关相关人员来执行。在校企合作实施层面，职业学校和行业企业作为委托人，将校企合作的资源需求、政策需求委托给地方政府和教育主管部门。校企合作过程中的多重委托代理关系造成了两方面问题：一是相关政策、决议在上传下达以及落实执行的过程中，容易因为代理人的“过滤”而产生弱化效应；二是代理人在执行委托方指令的过程中，可能因为个人利益而故意模糊责任边界，或者阳奉阴违。校企合作中的委托代理失效问题，与公司中的委托代理弊端本质上是一致的，原因都是委托代理关系中的制约制度安排不当。

（四）寻租理论：设租和寻租难以避免，消解了校企合作的有效性

寻租理论是20世纪70年代美国经济学家克鲁格（Krueger）在研究国际贸易领域的保护主义政策形成原因时提出来的。寻租理论创新了理解现代社会经济学的研究方法，有力解释了一些长期困扰社会学界、经济学界的社会经济现象。寻租理论的核心概念是“租”，经济学中的租是指某种生产要素的所有者配置该要素时所取得的超额收益。之所以在社会经济系统中存在这种超额收益，是因为社会经济总是处于不均衡的状态，在某一时空条件下，生产要素配置于一些特定的产业所能获取的收益总是高于配置于其他的产业。在自由竞争的条件下，超额收益存在的产业总是会吸引更多的社会主体参与，从而造成该产业的总供给增加，利润被不断摊薄，直至生产要素配置于该产业的投资回报率无限趋近于全产业的平均投资回报率时，“租”才会消失。“寻租”则是指在社会经济系统中存在这样一种“租”，它基于行政、法律或制度的力量而产生，通过人为阻碍生产要素自由流动的方式来达到攫取或维护超额利润的目的。当社会中的某类主体通过行政、法律或制度的手段来维护既得经济利益时，“寻租”便发生了。“寻租”的负面效应在于，它不像“租”那样能够引导社会资源优化配置，仅仅是借助强力手段攫取或维护既得经济利益，因此反而会降低社会资源配置的效率。由于我国的职业教育主体仍是公办院校，教育市场化程度不充分，这就造成了职业教育校企合作的资源配置同时受到行政管理指令和市场调节机制的双重影响，使得权力设租与寻租有了操作空间。一旦行政权力对校企合作过程的干预过度或者疏于监管，寻租行为就会成为现实。当设租与寻租者谋取到超额收益以后，就会带动更多人投入到寻租活动中，推高职业教育校企合作的制度成本，恶化校企合作的生态环境，最终影响职业教育校企合作的整体进程。

三、职业教育校企合作“失灵”的解决路径

厘清了职业教育校企合作“失灵”的逻辑理路，需要按图索骥，凭借理论指导打通校企合作过程中的体制机制梗阻，立足于职业学校教学实际和行业企业的发展需求制定相应的政策措施，做好统筹规划，综合施策，才能有效地解决校企合作“失灵”的问题，开创职业教育校企合作的新局面。

（一）推动职业教育“计划委托”和“市场购买”的有机接合

第一，要坚持职业教育的“计划委托”管理体制，避免校企合作过度市场化。长期以来，我国的职业教育改革一直以市场化为基本方向，这在一定程度上形成了一种社会性错觉，似乎只有走教育市场化的道路，才能激发职业学校的办学活力。实际上，职业教育作为一种准公共产品，推动其供给的市场化、民营化和多元化，绝不意味着政府作为公共产品供给主体责任的弱化，其他社会主体供给公共产品同样需要政府的指导和支持。当前政府调控职业教育校企合作“失灵”的问题，根源并非在于政府不应该干预职业教育办学，而是一些地方政府未能厘清政府与市场的关系，没有正确发挥政府职能。因此，推动职业教育校企合作走向深入，不仅不能弱化政府职能，还要在切实转变政府职能的基础上进一步强化政府的主体责任，这也是《规划》明确要求“发挥政府在职业教育体系建设中的引导、规范和督导作用”的意义所在。第二，要持续优化完善职业教育校企合作的“市场购买”制度，让企业在参与职业教育校企合作过程中拥有更多“获得感”。职业教育校企合作首先是一种市场化的办学行为，要推动职业教育校企合作持续深入发展，就必须建立以市场化为导向的校企合作长效机制。当前职业教育校企合作市场调节机制之所以存在“失灵”问题，关键在于企业参与职业学校合作育人无利可图，因此，要建立校企合作长效机制，就要尽快建立并完善校企合作的“市场购买”制度。首先，各级地方政府和教育主管部门要真抓实干，贯彻落实好教育部等六部门制定的《职业学校校企合作促进办法》，为职业教育校企合作深入开展营造良好的制度环境，将国家制定的企业参与校企合作的补贴标准落实到位。其次，各级地方政府应当根据区域产业经济发展情况，结合职业教育办学实际，出台地方性的校企合作支持政策，通过税收减免、融资支持等多种手段增强职业教育校企合作的吸引力。最后，各职业学校要着力提升自身的社会服务能力，通过为企业提供丰富多样的专业服务来使企业参与职业教育办学的经济效益最大化。

（二）构建交易成本与风险共担机制，强化产权保障

职业教育校企合作具有复杂性、长期性、跨界性的特征，要实现校企合作的可持续发展，建立良性的校企合作运行机制是关键。建立校企合作良性运行机制的基础，则是构建职业教育校企合作交易成本与风险共担机制。如前文已述，职业教育具有正外部性，即职业学校向社会提供的教育产品和服务对社会公共利益会产生溢出效应，企业在享受职业教育成果时无须支付任何费用。因此，企业最经济的选择不是与职业学校协同育人，而是“搭便车”，即雇佣其他企业与职业学校联合培育出来的人才，从而将自己本应负担的成本转嫁给其他企业。当这种“搭便车”思维普遍存在时，势必导致职业教育校企合作陷入所有企业都需要但都不参与的尴尬境地。为了抑制企业的“搭便车”行为，有必要建立职业教育校企合作的成本和风险共担机制，尽可能地降低企业参与校企合作的总体成本。在具体办法上，一方面，可以推行股份制的校企合作模式，以企业的用人需求为导向，由企业与职业学校共同建设独立运行的教育实体，双方共同投入资源，并将各自投入的资源折算成相应的股份，双方共同承担责任和义务。另一方面，可以建立育人成本分层分摊的校企合作模式。例如，校企合作过程中通常由企业负责提供市场需求信息，教育内容的适应性成本和风险应当由企业承担；技术攻关和研发通常由職业学校负责，相关研究的可行性及其产生的成本和风险应当由学校承担。此外，要切实降低企业参与职业教育校企合作的成本，强化产权保障。校企合作不可避免地会涉及产权问题，如果产权界定不清晰，合理权益无法得到有效保障，企业就不可能放心大胆地投入资金资源到校企合作项目中，也就不可能杜绝“搭便车”的行为。因此，建立科学合理的产权保护机制，是促进校企合作的重要保障。在此过程中，各级地方政府应当扮演好领导者和协调者的角色，充分发挥自身职能，在职业教育校企合作协议落地之前，先行做好企业和学校准备投入资源的产权界定工作，既要明确每一份资产的产权归属，也要合理评估每一项资产的市场价值，为双方建立股份制校企合作模式奠定基础，尽可能地帮助企业管理者克服担心资产流失的心理障碍，同时最大限度地规避校企合作过程中可能产生的产权纠纷。

（三）建立第三方协调服务机制

职业教育校企合作是融合了产业与教育两大社会领域的跨界性行为，如何构建校企双方主体之间的信任关系，杜绝合作过程中的机会主义倾向并尽可能地减少摩擦纠纷，就成为一项非常重要而又具有挑战性的工作。笔者认为，构建校企主体之间的信任关系，建立第三方服务协调机制是可行之策。校企合作第三方服务协调机制的行为主体应当具有两方面特征：一是与行业、产业紧密联系，拥有较强的产业资源调动能力，并掌握行业发展动态以及市场需求等相关信息；二是与职业教育直接相关，既对职业教育有需求，又能指导职业教育办学。从以上分析可知，最符合这些特征的社会主体就是行业组织，因此，要保障校企合作可持续发展，就有必要建立以行业组织为主体的第三方服务协调机制。实际上，在校企合作中引入行业组织，除了能够有效协调校企之间的合作关系并承担一定的专业服务工作以外，至少还有两方面的好处。第一，有利于职业教育校企合作范围的拓展。当前校企合作效率低下的重要原因之一就是很多地区的校企合作接洽仍是“点对点”的形式，即职业学校的校长、老师作为联络人，到市场上寻求与产业、行业主体合作的机会。由于接觸面狭窄，很多有价值的校企合作项目因找不到合适的合作对象而无法落地。行业组织掌握着充分的行业信息，对市场需求也有着较为深刻的把握，通过行业组织“牵线搭桥”，就能大大提升职业教育校企合作的效率，提高为相关协同育人项目匹配合适资源的概率。第二，有利于校企合作管理的规范化。学校隶属教育主管部门管理，企业隶属工商部门管理，由此导致了当前职业教育校企合作过程中的政出多门、多头管理问题，影响了校企合作的正常推进。通过引入行业组织，一方面有助于完善政府到学校之间的委托代理机制，为政府和教育主管部门分担一部分管理工作；另一方面能够强化政、校、企三方的资源整合力度，牵头制定相应的行业规则和规章制度，优化校企合作的管理机制，促进校企合作管理的规范化。在建立以行业组织为主体的职业教育校企合作第三方协调服务机制的具体办法上，重点要做好两方面工作：一是由行业组织牵头建立职业教育校企合作行业指导委员会，搭建校企合作平台。行业指导委员会可以将自身职能定位于权威信息发布、人才培养及行业标准制定、资源适配、合作渠道拓展等，同时承担校企合作激励机制、监督评估机制、管理协调机制构建的职能，推动职业教育校企合作的规范化发展。二是由行业组织牵头建立校企合作服务机构，为校企合作提供全方位、专业化的服务。校企合作服务机构可以承担行业研究、市场需求调研分析、职校生就业指导、人才质量评定等职能，促进职业教育校企合作的科学发展。

（四）建立利益共同体，化解校企合作冲突

职业教育校企合作作为一种跨界性合作行为，参与主体众多，牵涉面极广，因而面对的利益诉求更加复杂多元，矛盾冲突也更加繁杂剧烈。在这样的局面下，要确保校企合作关系的维系和良好发展，就必须建立校企合作利益共同体，最大限度地满足各方合作主体的利益诉求，化解校企合作过程中可能出现的矛盾冲突。第一，各方主体要树立利益共同体思维，充分肯定和尊重企业的经济利益诉求。不可否认，教育本身不能摆脱公益属性，但同时我们也必须看到，教育尤其是职业教育必然具有经济属性，企业参与职业教育办学获得合理回报是正当诉求。正因如此，政府、教育主管部门和职业学校必须深化对校企合作的认知和理解，树立利益共同体思维，充分肯定和尊重企业参与职业教育协同育人的经济利益诉求，切不可一味地将企业参与校企合作的积极性不高归咎于企业经营管理者缺乏社会责任心，而应当积极想办法满足企业的合理经济利益诉求，激发企业参与校企合作的内在动力。第二，采取措施，将职业教育的正外部性内部化。职业教育本身的正外部性使得职业学校与合作企业之间难以做好利益平衡。解决职业教育供给的正外部性问题，除了构建校企合作交易成本与风险的共担机制、为企业“节流”以外，还应想方设法地将职业教育的正外部性内部化，尽量将职业教育供给造成的溢出收益转化为教育供给主体的内部收益，从而提高企业参与校企合作的收益率。例如，政府可以针对未参与职业教育校企合作的企业增收税费，所得资金用于补贴参与职业教育校企合作的企业，如此一来，就补偿了相关企业因职业教育正外部性所造成的损失。第三，职业学校要充分利用自身的科研优势、技术优势和人才优势，与合作企业共建技术研发平台，依托学校的实验室以及企业的生产线，重点攻关企业急需的技术、工艺，逐步形成科研与应用一体、教学与研发一体、科研与创收一体的科研运行机制，帮助企业降低研发成本，提高产品附加值，为企业创造更大的经济效益。

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