政府购买公共服务困境及策略研究

黄蓝

[摘 要]随着我国经济的快速发展、人民生活水平的提高，以及国民对公共服务需求的多元化趋势，人们对政府购买公共服务提出了更高要求，因此地方政府公共服务供给职能急需进一步完善、优化。应当遵循协作治理的分析框架，积极寻求公众、非政府组织的治理合作，构建协作治理新范式，即建立健全相关主体利益协调机制，建立政府公共服务供给协调合作机制，打造公共服务供给多中心治理格局，推动购买公共服务运作机制透明化。

[关键词]地方政府;公共服务;政府公共服务采购

[中图分类号]D63     [文献标识码]A      [文章编号] 1673-8616（2019）01-0073-08

一、问题的提出

随着经济的快速发展、物资产品的逐渐丰富、人民生活水平的提高，人民对于公共服务的需求逐渐多元化。包揽一切的“全能型”政府体制已经逐渐不能满足公众和时代的需求，地方政府购买公共服务开始出现并逐渐盛行。地方政府购买公共服务作为我国改革公共服务供给体制的一次伟大尝试，充分地发挥了市场的作用，利用市场的竞争机制提高了公共产品的生产质量和效率，极大地减轻了政府的负担，精简了政府的部分职能，有效地推进了我国政府由“管理”向“服务”的转变，取得了较好的效果。但是地方政府购买公共服务在操作过程中因为缺乏经验、操作流程不规范等原因导致政府在购买公共服务过程中存在利益协调不力、供给碎片化、制度保障不完善、社会参与不畅等问题，影响了我国政府购买公共服务工作的进一步推进。本文以W区为例，探讨政府购买公共服务的完善对策。

二、样本素描：W区政府购买公共服务现状

W区位于广西东部的一座城市，其下辖3个镇、7个街道、49个社区居委会（其中1个镇街道居委会）、31个村民委员会。行政区划调整后，“资源+空间”带来的裂变效应成为W区最大的发展机遇。作为主城板块，有“百年商埠”美誉的W区拥有繁华的商业街区、深厚的文化底蕴和完善的产业体系，发展基础扎实。

（一） 政策背景

自2004年财政部颁布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以来，W区政府便积极推行政府购买公共服务政策。2013年，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》与广西壮族自治区人民政府办公厅印发的《关于政府购买服务的实施意见》相继出台以后，W区政府加大了政府购买公共服务力度，并建立了专门的政府采购网站，进一步加强了政府购买公共服务的扁平化、透明化。“十二五”期间，W区政府认真贯彻《政府采购法》，不断推进政府购买公共服务工作，政府采购规模也在不断扩大，W区本级政府采购规模从2010年末的13.85亿元，增长到2015年的23.46亿元，年均增长13%，年均综合节约率9%。W区加快推进政府购买公共服务工作，不仅优化了公共服务质量、为政府采购提供了保障，而且还为中小企业解决融资难问题创造了条件。

（二）具体内容

从购买和供给主体上来看，2014年6月广西壮族自治区人民政府办公厅印发的《关于政府购买服务的实施意见》（以下简称《意见》）规定，政府购买服务的主体是各级行政机关和经费由财政承担行政管理职能的事业单位。纳入机构编制管理且经费由财政负担的群团组织等，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务和履行职责所需的辅助性服务。对于向政府供应所购买社会服务的社会组织以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等，《意见》也做了详细规定。从以上规定可以看出，在政府向社会组织购买公共服务中，对购买主体的界定比一般政府采购的界定的范围更窄，要求必须是纳入行政编制或行政管理职能，且经费由财政全额保障的单位或组织。

从购买范围上来看，当前W区政府购买公共服务的内容比较广泛，包括基本公共服务事项、社会治理服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、辅助性公共服务事项、其他适宜由市场供给的公共服务事项。

从管理制度上来看，为了把政府购买公共服务纳入规范化轨道，依照广西壮族自治区政府的指导，结合W区的实际，W区通过制定一系列的制度，对相关内容、范围、程序等有了比较明确的规定，引导各政府部门按照程序，将政府购买公共服务纳入政府采购统一管理。

从经费使用上来看，如何确保政府采购经费的合理使用一直以来都是困扰政府的问题，经过长期实践，W区目前已经形成一套相对完善的采购管理制度。

从购买程序上来看，W区政府在购买公共服务的实践中探索出了一条相对比较完善的购买程序，即政府购买服务计划的编制、政府购买服务的审核和批复、政府购买服务项目的组织实施。

三、W区政府购买公共服务存在的问题剖析

（一）相关利益主体的理念碰撞

一是公众的反对。在实地调研中，相关政府工作人员反映公众对政府购买公共服务有抵触情绪。一方面是传统观念的阻碍。改革开放以前，我国长期实行计划经济体制，公共服务和公共产品由国家直接生产和提供，其质量经由国家保证，久而久之公众逐渐形成了政府直接提供公共服务模式的依赖感，对非政府部门公共服务供给产生了排斥心理[1]。另一方面是对政府购买公共服务质量的忧虑。企业的目标是自身利益最大化，因此人们担心企业作为政府购买公共服务的重要对象，有可能在获得合同之后就基于利益驱动而降低公共服务品质。W区曾发生过这样的案例：在一次食品药品科普活动中，政府有关部门将宣传基地建设项目外包给一家民营企业，然而其在食品药品安全知识宣传栏使用的“复合隔离漆”却未能按照签约合同规定提供省级以上质量检测部门出具的检测报告。众所周知，食品药品安全知识宣传栏一般设置在人流量大的公众场所，使用质量不达标的油漆，将对公众的身体健康造成极大危害。这一案例成为政府购买公共服务质量下降的典型表现。

二是公共部门管理者反对。利益冲突是公共部门管理者反对的最主要原因。在W区传统的公共服务供给模式中，政府具有大量社会财富和资源的配置特权，垄断了公共服务的供给。然而，施行了政府购买公共服务之后，政府的垄断特权大大削弱，传统供给体制和格局随之被打破，这无疑撼动了众多公共部门及其管理者的既得利益。因此，一些公共部门管理者对政府购买公共服务政策持反对意見。

三是公共部門雇员反对。我国公共部门雇员主要包括政府内担任非领导职务的普通工作人员和事业单位的工作人员[2]。政府购买公共服务意味着政府将退出相关领域而专注于自身的核心职能。经过调查得知，由于推行政府购买公共服务政策，在W区行政机构改制、重组过程中，部分公共部门雇员面临着失业与分流的风险，加之这些群体缺乏再就业所需的技能、年龄偏高、社会保障配套措施尚未就绪等不利因素，导致一些雇员反对政府购买公共服务政策的推行。

四是地方保护主义与公平竞争冲突。众所周知，地方政府购买公共服务时应该严格遵守公开透明、公平竞争、客观公正、诚实信用的原则，并在全国范围内公开信息，但就W区的实际工作而言，有时不能完全对外“敞开”其政府采购市场，这种做法严重地阻碍了全国性政府采购大市场的形成和健康发展，也破坏了市场秩序，不利于公平公正的购买氛围的形成。

（二）公共服务供给碎片化与非均等化

公共服务的供给往往涉及政府、社会组织、企业、事业单位等许多部门，但是在现实中，由于跨领域部门合作机制缺失，政府各部门职能协调困难。“专业化—部门化—利益化—制度化”路径直接导致了公共服务供给的碎片化，在公共服务供给过程中，有的部门往往只管自己部门的利益，对整个大局视而不见，在供给过程不惜一切手段来争取自己部门利益最大化，即使使合作陷入停滞也在所不惜[3]。

经过四十年的改革开放，W区城市的政治、经济、文化、社会各方面都有了很大的发展，城市已经建立了相对完善的社会保障体系和公共服务供给体系，但是农村地区由于经济发展缓慢，政府财政收入少，农村公共服务供给体系十分落后，许多农村地区还停留在“养儿防老”的养老保障模式阶段，居民的文化娱乐活动也是仅仅停留在看电视、听广播等的局面[4]。城乡公共服务供给严重失衡。

（三）“官—企—民”合作机制存在漏洞

长期以来，由于受到传统政治经济体制的影响，一些地方政府对社会管控过严过死，导致非政府组织（NGO）缺乏生存和发展的土壤。据W区相关工作人员介绍，近年来W区非政府组织虽然得到了一定发展，但是由于发展程度、国家政策、社会公众的认识、财物管理不健全等因素的影响，导致当前W区能够承接和提供公共服务的非政府组织相对较少，无法实现为广大民众提供公共服务的目的。

广大民众作为公共服务的使用者和享受者，只有他们才知道想要何种类型、何种品质的公共服务。当前，W区由于沟通渠道不畅和网络技术运用不够等原因，导致广大民众对公共服务的需求无法及时反馈到政府部门，而政府部门在购买公共服务之前，也未做相应的调查，导致政府无法及时全面提供民众需求的公共服务，而且提供的公共服务的效果有些也无法令人满意[5]。

（四）政府监管不力滋生寻租主义

党的十八届三中全会明确提出，要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。因此，各地方政府纷纷开展了购买公共服务的尝试，但就购买服务的目标、方式、对象群体等问题，至今还没有形成系统、明确的制度合力，也没有相对健全的监督管理体系。个别政府官员在购买公共服务过程中与不法商人勾结，通过“拿回扣”等暗箱操作，拿下采购项目，然后在提供产品中以劣充好。

除此之外，政府购买公共服务的操作规范、法律保障需要进一步细化。在政策落实的过程中，全国上下缺乏详细、完整的操作规范，导致地方政府在购买公共服务中各行其是。如针对信息公开透明的原则，有的部门在购买的时候，通过代理公司的方式，将许多公司排除在外而让内定的公司中标，表面上是做到了公开公正，实际上却极不公平[6]。根据W区官网网站信息显示，针对政府购买公共服务项目串通虚假投标的投诉案件连年不断，这也从侧面反映出政府监管不力的事实，滋长了寻租主义的毒瘤。

四、救治策略：构建协作治理新范式

（一）建立健全相关主体利益协调机制

一是因事制宜，选择合适的购买方式。根据《中华人民共和国政府采购法》及其相关规定，地方政府可施行半集中半分散的采购模式。将政府集中采购的范围确定下来，并规范购买、租赁、委托、雇佣四种基本类型，明文规定委托采购和自行采购两种途径措施，以此起到规制各级政府购买公共服务行为的作用[7]。W区属于有着良好发展机遇的繁茂商区，应当将政府购买公共服务的事项精细化，以便提高政府部门工作效率。例如，相关规定中应当明确不同采购方式的权力清单：集中采购适用于大宗的通用类型或者专门特殊物品等;分散采购适用于小额零星的不超过规定限额的物品或服务[8]。针对W区出现的采购项目执行异化事故，应当厘清集中采购部门和各部门的分散采购的范围和权限，根据采购物资服务的性质、数量的多寡，因事制宜，灵活运用采购途径和方式，保障各部门和单位的自主采购权，充分调动集中采购部门和政府相关部门的积极性，从根源上杜绝采购项目“一刀切”现象。

二是落实相关主体利益保障。随着改革的不断深入，我国的政府也逐渐由“全能型”向“有限型”转变，政府开始把一些职能转交给民众和社会组织行使或者是政府和民众合作行使，政府购买公共服务就是其中之一[9]。政府购买公共服务的推行必然会打破原有的利益格局，招致既得利益群体的反对和抵制。各方之间的利益冲突是导致地方政府购买公共服务面临众多困境的重要原因，因此协调各方的冲突，保障各方利益成为解决地方政府购买公共服务困境的关键。首先，转变公众的观念，明确政府是提供公共服务的主体。公众对于政府购买公共服务抵制的原因是思维定势或是担忧政府逃避公共服务职责和公共服务的质量下降。因此，明确政府依然是承担公共服务的主体，确保公共服务质量和价格稳定对于稳定民众情绪、消除民众担忧非常关键。其次，加强宣传教育，转变公共部门管理者和雇员观念。公共部门管理者和雇员反对或消极执行政府集中采购的一个重要观念就是认为政府购买公共服务是政府社会管理的失败。加强宣传，让政府部门管理者转变思想观念，意识到政府转变职能，从“管理”走向“服务”势在必行，采用集中采购和分散采购的方式有利于提高公共服务的效率和质量，减轻政府的负担，并不是政府管理的失败，从而积极地执行中央采购政策。最后，建立健全社会保障体系，保障公共部门管理者和雇员的利益。加强公共部门管理人员的培训机制建设，提高公共部门人员工作意识和能力，改变公共部门公共人员技能单一的局面，免除其后顾之忧。同时，对于采购机制建立之后的人员调整，要做好适当的安置，使他们的利益得到保障，消除政策执行的不利因素。

三是嚴厉打击地方保护主义。地方保护主义自古以来就是各国政府社会治理的一个通病。有的地方的政府为了扶持本地企业发展，拉动自身的经济增长，在购买公共服务的时候有意或无意地设置各种隐性条件将其他地方的企业排除在外，严重违反了我国政府的采购法，也不利于公平竞争的开展和公共服务质量的提高。因此，必须打破地方政府保护主义，确保采购的公平公正。笔者建议，地方政府成立采购服务质量监督管理部门，监督采购部门严格按照相关的法律执行，将采购的程序公开透明化，与此同时，在接到企业或者民众投诉之后，立即展开调查并于规定时限给出答复。政府采购服务质量监督管理部门联合司法部门，对违反采购法律的政府和相关部门进行严厉的惩处，以消除地方保护主义，营造一个公正透明的采购环境[10]。

（二）建立政府公共服务供给协调合作机制

我国当前是按职能结构来建立公共服务供给结构的，在这种条块分割和垂直管理体制下，政府公共服务职能被划分为若干单位和机构分别执行，如民众的养老问题，就由人社局、老龄办、民政局三个部门负责，人社局主要负责企业退休人员社会化管理服务（领取养老金资格认证、退休人员年审、办理丧葬和遗属抚恤金、健康咨询、组织文体活动），老龄办和民政局主要负责老年人福利服务、福利津贴、居家养老等，部门职责重叠，导致协作困难。因此，参照行政服务中心建设经验，构建公共服务购买和协作中心，让涉及日常民众生活的民生部门集中在一个政务大厅内部办公，集中进行协调、沟通，各个部门的意见和要求得到及时的交流与反馈，使得公共服务的供给质量和效果得到大幅度提升[11]。

长期以来农村公共服务供给质量和效果低下是困扰我国地方政府的一大难题。自“十三五”时期以来中央和地方政府加强了对农村公共服务供给力度，党的十八大报告更是提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标[12]。为深入贯彻、执行党中央的决策部署，地方政府及相关部门应当齐心协力，协调城乡公共服务的供给机制，建立城乡统一的公共服务体制，并改革公共财政体制，为乡村公共服务供给提供充足的财力保障，努力实现教育、文化、医疗、卫生等资源在城市和乡村之间的合理配置和流动，努力缩小城镇之间公共服务的差距，确保城乡公共服务的均等化。

（三）打造公共服务供给多中心治理格局

党的十九大提出要引导非政府组织健康有序发展，充分发挥群众与非政府组织参与社会管理的治理作用。为打造公共服务供给多中心治理格局，地方政府及相关部门应当从政府、非政府组织服务两个层面双管齐下，营造良好的环境。首先，改革非政府组织审批和管理制度。降低非政府组织的注册难度，继续推广非政府组织直接登记制度，下放符合条件的非政府组织登记管理权限，同时进一步改善对非政府组织的双重管理和限制竞争的管理模式，逐步推行行业协会商会与行政机关脱钩，增强非政府组织的自治性和独立性。其次，增强非政府组织服务供给能力。限制我国非政府组织服务供给的一大重要因素是资金的缺乏，由于缺少稳定可靠的资金来源，许多非政府组织经常处于“有上顿、没下顿”的资金紧缺状态，严重限制了其相关活动的开展。加大政府对非政府组织的资金扶持力度，拓宽社会组织的资金来源，鼓励公众和企业对非政府组织进行捐献，允许非政府组织对部分提供服务的活动进行合理的收费，以弥补社会组织资金不足的缺陷。最后，拓展社会组织的活动空间。政府要理清与非政府组织的关系，认识到非政府组织参与公共治理的必要性和可行性，转变政府职能和执政方式，取消对非政府组织参与公共服务供给的不合理限制，为非政府组织进入公共服务供给领域创造条件和发展空间。要做到“政事分开”“管办分离”，完善事业单位管理体制机制，由非政府组织替代其部分公共服务供给职能，扩展非政府组织的活动范围[13]。

建立健全公众需求表达机制，提高公众参与积极性。随着社会经济的发展，公众对于公共服务的需求也在不断地变化。一方面，公众对于公共产品的需求增大;另一方面，作为公共产品供给主体的地方政府，往往忽视公众对公共产品的真正需求，从而造成公共产品供求关系的供给不平衡。因此，必须高度重视建立健全公众需求表达机制，提高公众在政府购买公共服务过程中的参与度和积极性。

（四）落实政府购买公共服务制度保障

监督和问责是预防采购腐败，杜绝天价采购的根本途径。建立政府购买公共服务监督问责机制，在政府购买的不同环节，调动政府相关部门、社会第三方评审机构、服务对象、社会公众等各方力量，共同参与对购买公共服务的监管，确保财政资金不滥用、公共服务低成本高质量、让服务对象满意、确保公平竞争。地方政府及相关部门可以采取以下几点措施：第一，建立健全政府内部之间、政府与承购方两大层面的监督机制，形成以法律为保障，以财政部门和职能部门为主，以纪检、监察、审计等部门的监督为辅，充分借助社会力量，构建多层次监督管理体系。政府内部各部门之间的监督，应以财政部门为主，纪检、监察等部门为辅来进行。第二，财政部门的监督主要是对购买过程的监管和对财政性资金使用情况的监督。一方面，政府购买公共服务作为政府采购的一项内容，必须按照《中华人民共和国政府釆购法》的规定办理，需要经过财政部门的审核和批准。另一方面，财政部门还应该根据资金流向、划拨进程、资金使用绩效等，对具体购买的职能部门的行为进行监管。纪检、监察等部门对于在政府购买公共服务中是否存在权钱交易、贪污受贿等方面承担更多的监管责任。第三，加强对购买公共服务过程中的腐败问责力度。对于在采购过程的违法违纪行为要启动问责机制，任何一个环节发现了不符合规定的操作，或者贪污受贿情况，抑或违反购买契约的情况，都应该及时进行问责处理。如果发现承购者出现严重违约的情况，除了按照合同规定及有关法律追究责任，应同时采取措施进行补救。通过建立全过程问责监管机制，让采购腐败无处遁形[14]。

（五）推动购买公共服务运作机制透明化

當前一些地方政府购买公共服务存在运作不规范、信息透明度有待进一步提高、长效运作机制缺乏等一系列问题，因此提高信息和购买程序透明度，建立长效的购买公共服务运作机制成为当务之急。首先，按照《中华人民共和国政府采购法》规定，政府釆购的内容包括对服务的购买，在大力推进政府购买公共服务之时，应当首先明确公共服务也是政府采购服务的一部分，对相应的采购流程、采购方式、监管办法等，尤其是对于哪些公共服务应该集中采购、哪些必须采用竞争性投标，应该进一步明确，并强化监督。其次，政府购买公共服务是政府的重要经济活动，应以财政资金的流动为核心。政府购买公共服务，必须纳入政府预算，进行统一管理。一是政府购买公共服务必须编制预算，安排好资金来源。预算购买资金应当有合理的核算办法。二是应该按照财政资金管理要求，做好资金的申报、请款拨付等工作。有关资金支付、监管应当按照财政资金的统一管理办法进行规范。三是应当明确政府购买公共服务资金的支付责任和管理责任，从制度上保障政府财政资金的规范化使用。最后，政府购买公共服务有很多类别，虽然其购买程序大体是一致的，但是应当结合项目特点，对购买的流程管理进行适度的更改和变动。

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[责任编辑：陈展图]

Abstract： With the rapid development of China's economy and the improvement of people's living standards， and the demand for diversified public services， people place higher demand for government to purchase public services. Therefore， the local government's public service supply function needs to be further improved and optimized. They should follow the analytical framework of collaborative governance， actively seek the governance cooperation of the public and non-governmental organizations， and build a new paradigm of collaborative governance， that is， establish and improve the coordination mechanism of relevant subject interests， establish a coordination mechanism for government public service supply， create a multi-central governance structure for public service provision， and promote the transparency of the mechanism for purchasing public services.

Key words： Local Government; Public Service; Government Public Service Purchase