欧美大都市区治理：从传统区域主义走向新区域主义

陶希东

[摘  要] 自19世纪20年代以来，如何有效治理大都市区的政府碎片化问题，成为西方发达国家学者研究的热点问题之一。在此过程中，传统区域主义和新区域主义是两种重要的治理思潮，并在政府跨界治理决策和政府体制改革创新中发挥了重要的指导作用。文章探讨了传统区域主义思想的内涵，新区域主义的起因、主要特征及其治理实践响应、面临的挑战与发展趋势，认为尽管新区域主义受到一定的青睐，其发展前途仍有待进一步观察。中国在具体的治理模式选择中，既要充分吸收借鉴西方大都市区治理理论的精髓，又要注重西方理论的中国化改造，构建多样多层跨界治理模式。

[关键词] 大都市区;跨界治理;传统区域主义;新区域主义

[中图分类号] F290     [文献标识码] A      [文章编号] 1673-8616（2019）01-0001-09

伴随着城市区域化的发展，如何有效治理包含多个政府单元的大都市区，是美国在20世纪20年代以来面临的主要区域治理问题之一。各种理论思潮和学术观点不断产生、交锋与妥协，并在政府跨界治理决策和政府体制改革中发挥了重要的指导作用。在现实中，欧美大都市区的经济增长、空间蔓延、跨界矛盾等给地方政治带来了两种反应：一种是形成一个中心化、集权化的大都市政府治理体系，另一个是形成多中心、分权化的多维—多层次政府治理体系。其中，集权化的治理模式主张推动大都市区的行政区合并和兼并，保留较少的地方政府数量;分权化的治理模式则主张在大都市区范围内应该创建或培育小型化、独立化的多中心地方政府体系，并主张在区域层面上设置较多的特别行政区。除此之外，还有一种理论思潮及政治选择，则是物质层面集权化控制与功能层面分权化协调相结合的跨界治理思想，主张大都市区内部多个政府之间开展更多的横向协作，同时强调政府与非政府组织之间的互动合作，即新区域主义理论。20世纪90年代以来，新区域主义成为主导西方大都市区治理的核心思想之一，本文对此做出分析和解释。

一、大都市区治理的传统区域主义思想

实际上，在美国大都市区范围内，主张创建大都市区政府、完善管理体制的学术思潮，至今已讨论了近一个世纪，不同学者各抒己见，讨论本身也成了一个令人费解的谜[1]。但从发展历程历来看，从19世纪末到20世纪初中期（60年代以前）这一历史时期内，学术界主要赞成的观点是在大都市区范围内，应该实行集中化的政府结构改革，按照“一个社区、一个政府”的原则，创建新的大都市区政府，以此来解决大都市区内部政府碎片化的问题。这种强调以改革政府結构为主、创建集权化大都市区政府（“巨人政府论”）的区域治理思想，即传统区域主义。这一观点的主要代表人物有早期的伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺、弗雷德里克·泰勒、伯吉斯、切斯特·马克赛、保罗·斯杜邓斯基、维克多·琼斯、路德·古利克等。在20世纪70—80年代，由布坎南和塔洛克等人创立的公共选择理论（或公共选择学派），被引用到大都市区治理之中，形成了多中心治理理论，旨在通过支持政府分散化、市场化的路径，来解决大都市区的跨界治理问题。其代表人物有查尔斯·蒂伯特、奥斯特罗姆夫妇、罗伯特·瓦伦和罗伯特·比什等 [2]。这一理论形成以后，使得传统区域主义一度进入静寂的状态。

针对大都市区政府碎片化、地方分割问题，尽管上述传统区域主义和公共选择学派，都提出了各自的改革策略与方法，在实践改革中也发挥了应有的指导性，但传统的巨人政府论与多中心治理各有特点也有不足，都不足以解决全部的大都市区治理问题[3]。在这种情况下，到了20世纪90年代，欧美学术界出现了一种旨在强调均权化、社会化、多元化的区域治理思潮，即抛弃传统的依靠大都市区政府结构调整来进行跨界治理的思路，转而强调区域层面的多元协商过程、政府与社会互动合作、发挥第三部门力量等做法，提出诸如“新城市主义”“精明的增长”（smart growth）、“适宜居住的社区”（livable communities） 以及可持续发展等新发展观，以实现大都市区经济社会的均衡、公平与可持续发展目标，这就是有别于传统区域主义的新区域主义理论。这一理论思想产生以后，就成为20世纪90年代以来城市政策与大都市区治理的主流思潮，取得了丰硕的研究成果。

二、大都市区治理的新区域主义缘起

关于新区域主义理论的起因，学术界也有不同看法，如王旭教授认为主要有三个原因：一是联邦政府以财政援助为主要方式的城市政策的失败，中心城市经济社会问题的严重性未见缓解;二是发展区域经济，迎接国内经济竞争和全球经济竞争的挑战;三是鼓励私人组织参与，进而形成公私合作伙伴关系的区域合作 [4]。还有人认为，20世纪90年代以来，新区域主义的复兴是外部环境特别是全球化深入进行，以及大都市区内部变化特别是经济景观演变共同作用的结果。另外，对“新自由主义”政策特别是公共选择学派的反思也推动了新区域主义的兴起与发展 [5]。根据西方学者的研究，在大都市区跨界治理问题上，新区域主义理论的产生与兴起，主要有以下几个原因：

第一，大都市区各种要素的跨界流动和中心城区各种现实问题的跨界扩展，使得区域化方案再次成为大都市区协调发展的战略选择。20世纪90年代，人们发现，公共选择的理论主张和实践也不是非常让人满意，多中心体系下大都市区面临的很多问题依然没有得到有效的解决，如区域层面面临的交通拥挤、城市蔓延、经济竞争，以及中心城市面临的少数民族集聚（见表1）、失业（见表2）和城市衰退、贫困集中、暴力犯罪问题等。特别是随着郊区化的发展，中心城区人口的持续性跨界流动成为一个非常重要的经济现象，相对富裕的郊区与衰落的中心城区之间的矛盾更加尖锐、更加对立，“问题非常严重”并“不断恶化”成为当时大都市区普遍存在的一种主观感受（见表3）。也正是随着内城问题的日益严重和城市空间形态日益复杂，引起了媒体的高度关注和许多报道，同时也有很多出版物支持内城与郊区相互依存的关系，这就使得大都市区的整个居民都意识到大都市区地理单元之间是一种复杂的互补关系[6]。他们面临的很多问题，不仅仅是一个狭小范围内的单一问题，而是跨越许多政治边界的、涉及整个大都市区范围的区域问题，涉及很多层级的政府单元，而要解决这些问题，就需要从大都市区层面寻求区域化的解决策略，破除传统的城郊对立观念，合作被认为是实现共同繁荣的关键，通过精心规划、充分协调、科学管理，有可能实现区域的共同繁荣。

第二，城市流动性强化了人们对统一公共服务的期望。这主要是指，随着大都市区范围内高频率、大范围的人口流动，人们非常期望不管在大都市区的哪个地方，都能够享有基本、统一、标准的地方公共服务。这种思想打破了人们对地方社区的传统依附性，进而为整个大都市区标准统一的公共服务提出了新的需求，也推动了大都市区治理思想转向了以区域化为导向。

第三，城市之间的巨大竞争格局引发了区域战略规划的关注和实施。第二次世界大战以来，随着现代科技的快速发展，经济全球化步伐加快，世界大都市之间的竞争也开始加剧，尤其是随着大都市郊区化的深度发展，郊区越来越成为各类要素的磁力中心和经济增长点，而一些大都市控制着各自的郊区城市或边缘城市。在经济全球化、一体化发展的大背景下，一个城市的规划，只能解决自己辖区内的事务和发展事宜，而无法跨越行政边界来谋划或解决整个大都市区发展面临的问题，更无法协调与周边城市之间的规划方案。在各自为政的城市规划体系下，多个中心城市或大都市之间的激烈竞争，更加弱化了整个大都市区域的整体竞争力和影响力。为了提升大都市区的整体竞争力，从20世纪20年代开始，深化开展综合性的大都市区规划，成为美国大都市区谋求协调发展、整体发展的重要战略选择之一，最典型的当属纽约大都市区规划，其区域内有1000万人口，后来一直增长到l800万，规划范围为5528平方英里，其中纽约只有300平方英里，其余由纽约州附近的县、康涅狄格州的费尔菲尔德县和大约2000平方英里的新泽西毗邻部分组成。规划由非营利的非政府组织——区域规划委员会制定（而后它并入区域规划协会，一个至今仍存在的组织），由罗素塞奇基金会提供了大约50万美元的规划经费 [7]。20世纪90年代开始，美国联邦政府要求所有的城市区域或大都市区域都要遵守《空气清洁法》的全国标准，并且要求成立专门的大都市区规划组织来承担大都市区的交通运输规划工作等，这些政策直接导致了大都市区内部兴起以政府协会为主要形式的大都市区规划组织。这种积极的区域化政策实践促使整个大都市区治理思潮也加快了向区域化转变。

三、新区域主义的主要特征及其治理实践响应

（一）主要特征

之所以称其为区域主义，主要是指它与传统的区域主义一样，也是指责大都市区的政治分割或碎化现象，也支持通过区域层面的制度创新来解决分散化的问题，而之所以称其为新，主要是因为区别在于传统的区域主义理论重点是以公共服务的规模效应为武器，攻击对大都市区内的政治“分割”问题，而新区域主义理论重点瞄准为“分割”的地方政府对整个区域经济、社会公正和中心城市与郊区关系的负面影响上，他们反对大都市持续性的扩张、关注实现更多的大都市区政策制定协调、关注减少中心城市和郊区之间的不平等，通过区域化的措施来促进大都市区的公平发展、包容发展和可持续发展等新目标。更重要的是，他们回避政府的结构重组，而重在寻求协调有效的政策及其结果，政策结果优先于政府结构重组 [8]。可见，针对大都市区的跨界治理，新区域主义认为中心城市与郊区之间具有紧密的内在联系，在每个城市功能几乎都超出各自行政边界范围的情况下，大都市区治理的目的在于追求区域范围内城郊、城市之间社会经济的协调发展，主要途径不再是政府结构的兼并重组，应该是通过多元区域管理机构之间的跨界合作协议或安排，进行区域公共服务的提供和利益共享，减少不同政区单元之间的经济福利差距，提高区域在全球化经济中的竞争力。新区域主义的主要代表性观点，以戴维·鲁斯克的“没有郊区的城市” [9]、尼尔·皮尔斯等的“城市区域”以及迈伦·奥菲尔德的“区域同盟”最为典型 [5]。

美国学者Allan D. Wallis将大都市区治理的新区域主义特征总结为以下几点：一是治理而非管理。即随着内外部环境的变化，在解决大都市区层面的问题时，从传统的正式化的科层制、结构重组模式转向非正式结构以及政策的制定和执行过程。二是跨部门而非单一部门。他们强调，大都市区治理的责任并不一定完全由公共部门承担，其有效治理必须要将所有的区域参与者——商业群体、非营利组织、公民组织、大学、基金会等都整合进入区域性的问题解决之中，并与政府一起运作。三是协作而非协调。促进公共部门规划和行动的协调，是传统区域主义的主要目标，而新区域主义强调的是，除了不同政区单元之间实现政策和行动的相互协调，还需要开展深度的合作，每个地方政府不仅要知道其他成员正在干什么，更应该站在大都市区层面，突破狭隘的能力和地域观念，建立合作规则，協同解决或完成具体的区域性问题或任务。四是过程而非结构。也就是说，在大都市区治理中，更应该强调和重视的是帮助多方达成合作的过程，而不是正式的政府结构形式，但这种过程并不是指传统的数据收集、规划等过程，而更重要的是促使多个关键利益相关者之间达成认同、形成区域愿景和目标、实现资源调配等过程。五是网络化结构而非正式结构。强调合作和过程的新区域主义认为，一个有效的大都市区治理。应该是一个通过政策的相关行动者间的稳定网络关系来达成的，而不是依托正式的政府结构，当然，这种网络关系应该强调以项目、任务为导向，并拥有一个权威性的利益分配关系 [10]。

（二）治理实践响应

在大都市跨界治理的实践中，在20世纪50—60年代依据传统区域主义理论组建的区域行政管理机构，由于权限和效率等原因，在20世纪80年代以来几乎都被废除了。而随着新区域主义理论的兴起，20世纪90年代以后，欧美国家的一些大都市区，为了应对经济全球化的竞争，区域协调发展和跨界治理机制再次成为研究热点和实践选择。这种实践选择主要有两种倾向：首先，在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年荷兰成立鹿特丹大都市政府以及1994年德国成立斯图加特地区政府等。按照机构权力大小可以将欧洲的大都市政府分为两类：一类是拥有明确财政自治和政治合法性的超城际区域政府;另一类是没有明确财政自治和有限权力的城际区域政府。但是，这一时期构建的大都市政府和以前的不同，主要体现在新机构在构建过程中本着自愿参与原则，通过合作、谈判等形式，实施弹性的管治，大都市政府的目标也不是预先约定的，而是以区域作为一个行为者系统，各种利益主体博弈的结果。其次，美国放弃了早期努力设立区域政府的尝试，转向一种依靠现有行政机构，以及各种单一功能的区域组织、机构、委员会等社会团体，如特别区、大都市政府协会、大都市规划组织等，通过协商、投资控制、制度激励等方式，循序渐进式地形成区域协调新模式。例如，加利福尼亚州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局;俄勒冈地区设立区域基础设施发展基金，对区域有利的行为提供技术和资金支持[11]。

四、新区域主义的挑战与发展

（一）质疑和挑战

从传统区域主义到多中心主义，再到新区域主义，可以发现，新区域主义的核心主张就是对大都市区的政府碎片化问题，主要采用“没有政府的大都市区治理”模式，多个政府之间以及政府和私有部门之间开展有效合作，是提供区域公共服务和解决区域跨界问题的首要选择。实际上，新区域主义产生以来，尽管在某种程度上引领着欧美大都市区治理问题的学术话语权和实践方向，但也存在不同的理论争论和实践质疑。从当前来看，主要存在三个方面的质疑和批评：一是对大都市区政府缺失以后治理有效性的质疑。如学者John J. Harrigan和Ronald K.Vogel提出了“新区域主义真正能够实现没有政府的治理吗？”的疑问，认为尽管新区域主义不提倡采取政府结构改革，而依赖横向合作的路径来达到大都市区治理的目的，但在现实中，一些大都市政府仍然在努力开辟发展机制和区域机构，为大都市区的规划增长、高效区域服务、建设资本密集型的基础设施、区域发展战略等提供更多的协调和帮助。因此，他们对新区域主义提出了“如果没有大都市区域政府，大都市区还能出现治理格局吗？”的最大质疑，并提出大都市区治理需要认真的思考和精心的设计，以便在大都市区层面实现更有力的协调和公共服务的一体化[12]。二是对大都市区治理形式及正式结构的争论。关于新区域主义针对大都市区治理提出的非正式结构安排，引发了不同学者对“到底是否需要一个区域结构？”“如果需要的话，应该是什么类型的结构？”的争论。如Dabid Rusk和Neal Peirce坚持认为，在有效的大都市区治理中，拥有一定权威性的正式结构是非常必要的，并提出大都市区最高效的治理路径应该是对县政府实行完全赋权和取消城市政府，以及构建多主体共同参与的“伞形”治理结构[13]。而Willliam Dodge和Allan Wallis认为，对大都市区治理而言，政府结构是一个无法绕开的话题，但在考虑采取什么结构之前，更应该多考虑的是区域治理的重要性、现实状态和发展愿景，对现实挑战的评估，优先采取措施防止经济衰退、种族隔离，区域意识的培养等重大问题，但大都市区治理唯一可行的方法应该是构建一个广泛的治理网络结构。三是对大都市区内部合作的质疑。新区域主义认为，大都市区治理的核心手段应该是政府之间、政府和私有部门之间采取合作，但这些合作能否产生并有效加以维护下去，成为诸多学者质疑的地方。如社会科学家Gregory Squires认为在公私合作关系之中，两者所处的地位并不平等，公共部门出于绝对地位，这种格局不利于形成真正长久的合作关系，更重要的是，大都市区公私之间合作最重要的受益者，往往是大型企业、开发商以及一些把成本转嫁给消费者的大型机构，当地人并不能从合作中真正受益（如更多的就业机会、更低的税收、更好的服务等），也无法实现合作利益在空间上的公平分配，无法抑制工业衰退和贫困、种族化等，甚至公私合作还会破坏公平竞争的市场环境[14]。从上述种种争论可见，针对大都市区治理而言，新区域主义理论本身也并不是完美无缺，政府之间以及政府与私人之间的合作，也并不代表大都市区治理的终结。如何寻求在理论上做出更加合理的解释，在实践上采取更多样可行的治理思想和操作体系，仍然是新区域主义需要不断完善和探讨的话题。

（二）发展趋势

21世纪以来，围绕着大都市区政府和大都市区治理这一核心议题，西方的新区域主义研究在学术界日渐引起越来越多的关注，这是因为当前城市发展普遍面临着空间蔓延、城市退化、增长极限、城市竞争等问题，而新区域主义除了针对大都市区治理提出了“合作”“网络”“共享”等这些中观治理思想，还从城市建设角度提出了新城市主义、精明增长、可持续社区等微观治理策略，这些主张能够更好地解决城市发展面临的上述问题和需求[8]。与此同时，近年来，新区域主义研究呈现多主题、多领域、多方法的跨学科融合发展趋势，一些西方学者认为，未来的新区域主义重点应该关注以下相关议题：一是大都市区规划问题。Wheeler提出，新区域主义的关注点不应该是大都市区管理或大都市区治理，而应该关注和寻求适合于具有集中增长和政府碎片化特点的大都市区的规划方法，并呼吁通过大都市区结构的改革来减少大都市区规划的阻力和障碍[15]。二是大都市区地方公共经济问题。如Parks等指出，要想真正解决大都市区治理的问题，应该从地方公共经济入手，特别要深入分析公共服务的供给和生产问题，寻求不同层次、不同规模公共服务的地方政府治理手段和行为，通过采用灵活多样、实用有效的公共服务生产供给结构，相信可以化解大都市区面临的分割问题 [16]。三是精明增长或智慧增长成为新区域主义运动支持的政策方向。例如，美国学者Scott认为精明增长已经成为新区域主义倡导的一项重要政策议题，但这种增长模式的实现，需要依靠公交导向的城市开发政策加以支撑，更需要大都市区有效的治理模式和治理机制[17]。

五、结论与启示

经济基础与上层建筑之间的关系表明，跨行政区边界经济的高度互动、融合与一体化，必然导致跨界政治体制做出必要的改革和响应，典型代表就是经济的全球化发展倒逼不断建立的跨国全球治理体系。在一个国家范围内，大都市区经济的一体化发展，也是促发大都市區跨界治理理论不断创新的根本动力。美国大都市区是一个十分庞大而复杂的地域空间单元，具有碎片、多元的政府间关系，如何有效治理大都市区，始终是困惑研究者和实践者的一个现实难题。尽管新区域主义代表了大都市区经济社会发展更多的利益诉求而受到一定的青睐，但由于美国本身复杂的政治体系结构和价值观念，在实践中，对传统的大都市政府管理和崇尚合作的大都市区治理，始终存在着诸多的质疑和反对之声。因此，可以大胆地做出一个结论：经济一体化发展的冲动始终无法超越政治利益的追求动力，在20年或更长时期后的美国大都市区由地方政府实体主导的零碎化治理大局不会发生根本性的变革，由新区域主义主张的区域治理始终受到多方力量的抵制，新区域主义的发展前途有待进一步观察。在治理实践中，在地方自治、政治利益等多重因素的综合作用下，可能依然呈现集权型、松散型、均权型的多元化治理模式。

實际上，尽管国内外学界对大都市区的概念界定不尽一致，我国官方采用的概念是城市群，但大都市区或城市群的基本特征都是跨越多个相对独立的地方行政单元。所谓的大都市区治理，本质就是处理好行政区和经济区的关系，旨在依靠重建现代区际政治格局来促进同城化现代经济体系的高效运转和区域社会的公平和谐。针对中国而言，城市群发展已经成为国家促进区域经济发展的重要政策工具，如何构建有效的跨域治理体系，同样也是国家治理体系中的一个重大议题。而在具体的治理模式选择中，既要充分吸收借鉴西方大都市区治理理论的精髓，又要注重西方理论的中国化改造，从中国城市化发展的实际出发，根据不同规模、不同层级城市群或大都市区的治理需求，构建由中央政府、地方政府以及集党组织、政府、市场、社会为一体的多样多层跨界治理模式，包括跨区域治理（刚性的区划合并调整、松散的联席会议制度、区域合作办公室、设立特区等）、跨层级治理（部市合作等）、跨部门治理（一网通办、数据共享等）、跨公私合作治理（区域社会组织、区域公民社会）等，旨在有效解决制约城市群经济一体化、要素自由流动、社会公平包容的体制瓶颈和难点，实现整个区域的高质量一体化发展和公共利益的最大化。

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[责任编辑：李君安]

Abstract：Since the 1820s， how to effectively deal with the problem of government's fragmentation in metropolitan area has become a hot topic for researchers in western countries. In this process， two important governance thoughts——traditional regionalism and new regionalism——emerged and played an important guiding role in government's integrated decision-making governance and government's institutional innovation and reform. This paper illuminates the meaning， the origin， and main features of traditional regionalism， then， its challenges ahead-on and development trend. Though new regionalism is favored to some extent， its development prospect still needs to be observed. In choosing its specific governance model， China needs both to fully absorb the quintessence of the Western metropolitan governance theory and its modification in China so as to construct a multi-layered， diversified and integrated governance model.

Key words：Metropolitan Area ;Integrated Governance ;Traditional Regionalism ;New Regionalism