我国国家治理能力现代化下权责发生制政府会计改革研究

张鑫娜

摘 要：十八届三中全会公报指出要建立现代财政制度，这需要通过预算编制和审议的专业化，以及三公消费的透明化，实现治理能力现代化，为公共财政的善用提供机制保障。本文回顾我国政府会计权责发生制改革的进程，在总结阶段性成果的同时提出现阶段面临的实际问题，最后提出了相应的改进措施。

关键词：治理能力现代化；权责发生制；政府会计

一、引言

20 世纪70 年代末期西方发达国家普遍发生财政危机，80 年代，全球经济低迷，西方政府提出的新公共管理理论掀起了新公共管理的改革浪潮。政府会计改革取得阶段性成果。我国原有推行的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，其自身的会计核算方式与特点已难以适应新形势、新情况的需要。制定具有中国特色的权责发生制政府综合财务报告改革势在必行。目前，我国政府会计改革已进入到关键时期，改革成果的背后必然存在一定问题，这就要求结合现阶段国情，在总结阶段性成果的同时提出现阶段面临的特征性问题，提出了相应符合实际的措施建议。

二、我国权责发生制政府会计改革的背景和思路

（1）改革背景

1.我国政府会计改革外因——新公共管理理论的推动

20 世纪 70 年代，西方发达国家的政府会计仍以收付实现制为基础。但由于全球经济低迷，高福利政策和相对宽松的财政政策的失效，使其提出了新公共管理理论。在该理论指导下，西方各国普遍开展政府会计改革，权责发生制逐步替代收付实现制。由于我国经济与国际市场联系的日益紧密，国际组织以其他地区均愈加关注我国的政府信息，迫切需要我国政府提供完整、透明并符合国际惯例的政府会计信息。这对我国政府会计改革起到了一定的推动作用。

2.我国政府会计改革内因——收付实现制核算基础的缺陷

当前我国政府职能由管理型转向服务型，对政府绩效考核的日益严密；同时，由于收入实现制存在的固定资产核算不清；负债情况不明；财务状况失真，；片面反映政府工作成果等固有缺陷，使得以收付实现制为基础的传统政府会计系统亦将不再适用，政府会计改革势在必行。

三、我国权责发生制政府会计改革的进程

基于我国仍处于改革探索时期，完善的政府会计制度仍需要时间的验证，应秉承客观理性的视角分析政府会计改革，目前我国改革初步显现成果，同时一些问题仍有待解决，因此笔者将从这两个角度来分析现阶段我国政府会计权责发生制改革的状况。

（1）我国政府会计权责发生制改革取得成果

回望过去，我国政府会计改革稳步推进，工作目标基本完成，取得了如下阶段性成果。

1.组建政府会计准则委员会

2015年12月底，政府会计准则委员会应运而生，委员会的成立标志着我国政府会计准则体系协调机构的诞生，对于政府会计准则体系的建成意义重大。

2.政府会计标准体系基本形成

我国的政府会计标准体系由三部分组成：一是政府会计基本准则，二是具体准则及其应用指南，三是政府会计制度。目前，我国政府会计权责发生制改革已取得显著成果。

（2）我国政府会计权责发生制改革存在的问题

1.财政活动中非政府资金的介入后企业会计和政府会计的冲突

目前，我国大力倡导政府和社会资本合作（PPP）项目的发展。当非政府资金介入到财政活动之后，由于企业会计与政府会计本身存在差异，所以，在项目的成立、建设、运营、移交的阶段中，在会计核算与财务报表的制作上必然存在不同：因此，双方在会计上如何做到相互协调，仍存在研究探索的必要。

2.政府决算报告与财务报告一致性存在冲突

内容上，政府决算报告是一级政府年度预算收支执行情况的结果，采用收付实现制。而政府财务报告是一级政府整体財务状况、运行情况和财政中长期可持续性，是在收付实现制的核算基础上，将政府内部财务资料整合，并采用权责发生制的方式将数据进行调整、转换，但由于决算报告与财务报告编制要求存在差异，二者在内容的一致性上存在部分差异与冲突。

3.我国政府会计准则与国际会计准则的冲突

就当前改革进度情况而言，我国政府会计准则与国际会计会计准则存在差异与冲突。以中美为例，对比中美政府会计制度（见下表1）。

由表1我们可以看出，中美政府会计存在明显差异。会计核算的不同直接导致两国之间贸易顺逆差核算数据的差异。而中美政府会计制度的差异不仅来源于两国经济硬性指标上的不同，也源于人文环境等软性指标的差异。

4.基础数据的搜集与信息系统的不完整

目前，我国政府综合财务报告改革仍处于发展阶段，在基础数据和信息搜集上仍存在较大难度，缺少一个强有力会计信息系统来支撑我国的综合财务报告制度，特别立足于我国国情而言，大量的基础数据和信息在搜集的过程上本身就存在困难。同时，所搜集的基础数据的真实性也是现阶段改革中不可忽视的问题。

四、我国权责发生制政府会计改革的措施

（1）协调企业会计和政府会计的冲突

随着PPP模式的兴起，近年我国越来越多的非政府资金的介入到财政活动中，因此，如何妥善处理企业会计和政府会计差异所导致的冲突值得我们关注，通过借鉴西方国家特别是美国政府会计改革在PPP项目会计核算规范的经验，明确对财政活动控制的界定，形成对所有权归属问题的一种标准体系，使企业会计与政府会计在整个项目过程中的冲突相协调。

（2）妥善处理两本报告的核算基础

预算会计侧重于提供预算批准和执行的信息，收付实现制能够较好的满足该方面的信息需求。而政府财务会计则以全面地反映政府的财务状况和运行绩效为目标。基于政府会计近期目标和现阶段计量技术、成本的限制，当前在政府财务会计信息中宜采用修正的权责发生制基础，权责发生制的修正程度应和计量重点的广度配合起来，并随着计量范围和重点的变化逐步向较高程度的权责发生制过渡。

（3）立足本国国情推进改革

政府会计趋同不仅涉及主权国家的政治程序，也影响主权国家利益的得失，所以政府会计趋同方式因各国的政治、经济、文化、社会不同而不同。目前我国实行的是以公有制为基础的社会主义市场经济，经济市场化、国际化程度还比较低，政府会计存在着转轨经济的明显特征。一方面，我国在推进权责发生制的政府会计改革中不能故步自封，与国际脱轨。另一方面，我国政府应密切结合我国经济、政府行政及其管理的实际情况为基础，立足本国国情，推进我国政府会计改革，维护我国国家利益。

（4）保障信息技术和人力资源的支持

首先，我国应合理利用信息化时代的科技创新成果，建立一套完善的权责发生制下的计算机会计信息系统和预算管理信息系统，满足权责发生制改革的实际需求。其次，我国应该在全国范围内制定一套长期的政府权责发生制会计准则的专题培训教育活动，将全国政府部门的相关工作人员都纳入到培训教育活动的框架内，同时建立一套奖惩制度，鼓励相关的财务人员进行专业学习。除此之外，还可以考虑构建一个专门独立的机构，为政府的财务部门提供专业性人才并定期对相关从业人员进行考核，设置考核的硬标准，从各个环节上提高财务人员的专业技能水平，促进改革加快进程。

参考文献

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