城乡结合部幼儿园教育资源配置现状与对策建议

杨白 王琼

摘 要：文章从衡阳市城乡结合部幼儿园教育资源配置角度出发，对城乡结合部幼儿园教育资源配置现状进行研究，在总结问题的同时提出合理的对策与建议，旨在帮助城乡结合部幼儿园在科学规划、合理布局、提升教师队伍水平、发挥财政经费投入有效性的同时，能更好地服务幼儿、服务家长、服务社会。

关键词：城乡结合部幼儿园;学前教育;教育资源配置

中图分类号：G617 文献标识码：A 收稿日期：2019-02-18 文章编号：1674-120X（2019）11-0085-03

一、问题的提出和概念的界定

（一）问题的提出

教育资源的合理配置，近年来一直是政府努力的方向与目标。《教育部国家发展改革委财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中明确指出：“重点解决好城镇及城乡结合部学前教育资源总量不足的问题。” 2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），指出“目前学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出”。可见，学前教育资源配置不均衡，特别是城乡结合部学前教育资源供给不足的问题已引起国家和社会的高度重视。如何办令家长满意的幼儿园，除了质量、价格合理外，还应该使优质学前教育资源得到合理配置。

（二）概念的界定

城乡结合部幼儿园，指的是在城市边缘与农村交界的地方兴办的幼儿园。本研究中的幼儿园主要是指衡阳市12个县市区城市边缘与农村交界的地方所办的幼儿园，也包括近几年不断出现的新城市（如开发区）幼儿园等。

学前教育资源配置是指在一定学前教育资源基础上，如何将人、财、物在教育系统内进行分配，使得投入的资源得到最充分利用，以此来满足社会对教育的需求[1]。本研究中的教育资源配置主要指城乡结合部幼儿园人力、财力、物力的分配。

二、研究的方法

为深入了解衡阳市城乡结合部幼儿园教育资源配置现状，本研究采用群体随机抽样的方法，对近两年参加市培项目的“民办幼儿园园长班”、 国培项目的“乡村幼儿园园长素养提高班”培训学员共计230人进行问卷调查。本研究以问卷调查法为主，自编《城乡结合部幼儿园教育资源配置现状调查问卷》，并结合预调查结果进行修改，回收有效调查问卷223份。本研究以访谈法作为补充，访谈对象涉及衡阳市十二个县市区的学前教育机构负责人、X区25所城乡结合部幼儿园园长及教师，然后整理访谈资料，进行数据分析，探究原因。

研究选取衡阳市X区25所城乡结合部幼儿园作为研究对象。

衡阳市X区基本情况：X区是衡阳市面积最大、人口最多的城区，全区辖2乡、1镇、7个街道，总面积227平方千米，总人口51.6万，是典型的城乡结合部辖区。

三、X区城乡结合部幼儿园教育资源配置的现状

（一）X区城乡结合部幼儿园总体布局

1.X区城乡结合部幼儿园情况

2016～2018年X区全面发力城乡结合部幼儿园建设工作，不断推出幼儿园新建、改建、扩建项目，在城乡结合部完成1所公办幼儿园重点民生实事项目校（园），新办4所幼儿园。

从X区幼儿园的分布情况看，如图1所示，城区幼儿园19所，占全区幼儿园总数的28.3%。乡村幼儿园23所，占34.3%，基本分布在各乡镇中心位置。相比较而言，城乡结合部幼儿园虽较密集，但规模小，城乡结合部幼儿园25所，占37.3%。优质民办幼儿园8所，主要集中在城区，市级优质园城区，占77.8%，乡村、城乡结合部幼儿园各1所，分别占11.1%，这一比例差距更大。

2.城乡结合部幼儿园的类型

从X区城乡结合部幼儿园办园主体和资金来源途径看，如图2所示，主要分为公办园、集体办园、民办园三种类型。其中，城乡结合部幼儿园公办园2所，占8%;集体办园5所，占20%;总体而言，还是以民办园为主，占72%。公办园或集体办园规模和班额比民办园大。民办园规模和班额较小。因此可以看出，城乡结合部幼儿园在办园类型和规模上存在一定差异。

（二）X区城乡结合部幼儿园办园条件

目前X区的城乡结合部幼儿园数量明显偏少，导致有些幼儿园形成大班额，有的班达50多人，生均使用面积远低于国家规定标准。活动室条件十分简陋，供幼儿室内游戏和各种活动的玩教具不足，幼儿午睡或是通铺，或是2人同挤一张小床。户外活动场地普遍偏小，供幼儿活动的空间有限，有些幼儿园配备了大型活动器械，如滑梯、蹦蹦床等，但由于幼儿户外活动时间不足，使用率并不高。廚房多为家庭式。

（三）X区城乡结合部幼儿园生员、师资与保教现状

截至2017年底，X区幼儿园总数达到67所，幼儿在园人数为9415名。就近两年来看，学前三年毛入园率达95%以上。但是总体来看，由于城乡结合部幼儿流动生活的不确定性，增长率也在直线下滑。城市幼儿园与城乡结合部幼儿园的幼儿入园接受教育的机会差距有进一步扩大的趋势。

调研发现，截至2018年底，X区幼儿教师522人，城乡结合部幼儿教师198人，其中大专以上学历30人，中专学历92人，具有教师资格证114人。保育员大多为初中学历。

（四）X区城乡结合部幼儿园近三年来教育经费投入

2016～2018年衡阳市学前教育经费投入分别为953.1万元、684.5万元、1175.7万元，市政府对学前教育的投入只占全市教育经费的1.4%～1.6%。X区学前教育的投入费用占比分别为6.56%、5.94%、7.44%，城乡结合部幼儿园教育经费投入更是少之又少，限制了园所的建设与发展，使城乡结合部与城区幼儿园教育资源的差距进一步扩大。

四、X区城乡结合部幼儿园教育资源配置存在的问题

（一）幼儿园布局与建设存在两极分化的不合理现象

城乡结合部幼儿园布局与建设存在着两种极端现象，即集中与分散、奢侈与缺乏。公办园极少，难以满足当地幼儿入园的需求。集体所办的幼儿园只能接纳本单位职工子女入园。外来务工人员及当地住户子女，只能到民办园。而民办园越接近城区，越集中，有的幼儿园建设投入严重超标，硬件设施远高于当地经济水平，经济一般的家庭难以承受高额的入园费用;越临近郊区或农村，越少越分散，幼儿园的硬件设施建设远远达不到相关规定。有的是将自家房舍改造成幼儿园，条件十分简陋，设施设备相对滞后，卫生状况令人担忧，安全隐患威胁着师生身心健康。有的幼儿园离家较远，不方便幼儿就近入园。

（二）师资队伍建设较弱，专业素质偏低，流失严重

在城乡结合部幼儿园教师队伍中，公办园大多是有编制的教师任教。民办园有的是从幼儿师范学校招聘实习生顶岗任教，她们并没有进行上崗培训，教学、教育管理能力与经验不足;也有相当一部分由管理者的朋友或者亲属担任，她们有的没有经过系统的专业培训，有的没有幼儿教师资格证，是临聘人员，只能担任“保姆”角色。这致使幼儿园教师整体素质下降， 幼儿园教师队伍建设存在一定的滞后性和随意性[2]。

有的幼儿园缺乏有效的激励机制，致使教师责任感不强、工作积极性下降，他们只求上班期间不出安全事故。且幼儿教师工作强度大，心理负荷重，福利待遇、社会地位偏低等，导致教师有的改行，有的流动到经济发达的地区。幼儿教师流动、流失严重，幼儿园教师队伍存在数量和质量两方面的缺陷。

（三）教育经费投入相对不足，流动人口规模大

X区作为本市最大的行政单位，经济处于中等水平。但近三年X区学前教育经费投入总量不足，城乡之间、园所之间分配不均衡，有限的经费只能分配在少数公办园和普惠性幼儿园，城乡结合部的民办园缺乏财政政策补贴支持。外来务工人员流动聚集、流动幼儿生活的不确定性，常常造成园所生员不稳定、秩序混乱的局面。生源充足时，园所尚能维持基本运转，略有盈余。故园所建设的标准、设施的配备都是因陋就简，难以进行修缮和扩建，难以补充玩教具及其他设备设施。

五、城乡结合部幼儿园教育资源合理配置的对策与建议

（一）合理布局，科学规划，扩充学前教育资源

区政府应当为城乡结合部各类学前教育机构统一规划，合理调整布局，根据各园的具体情况制订相应措施。

1. 积极挖潜“扩”“增”公办园

城乡结合部幼儿园较城区幼儿园而言，扩大土地使用面积难度相对小些，在条件许可情况下，争取上级主管部门的支持，可扩大公办园办园规模;也可采取办公楼改造，实施扩班，增加入园幼儿数量;还可以利用腾退搬迁的厂房、闲置的中小学教室等，以租赁、租借、划转等形式开办公办园[3]。鼓励街道开办公办园等，通过新建、改扩建幼儿园，创造条件想方设法解决幼儿“入园难”问题。

2.大力扶持、规范民办园

目前，城乡结合部民办园的数量远超过公办园，在缺乏政府财政经费支持的情况下，民办园靠收取高额的学费来保障幼儿园的正常运转。“入园贵”使得家庭困难的孩子上不起幼儿园，因此合理收费是人民群众对幼儿园的期待。一是争取国家政策和财政扶持，在城乡结合部建设普惠性幼儿园;二是积极扶持民办园提供普惠性服务，通过保证合理用地等方式，降低幼儿园营运成本，减少幼儿入园费用;三是规范营利性民办园发展，杜绝民办园过度逐利，坚决抑制过高收费。

3.逐步规范、转化无证家托园

对目前存在的无证办园进行督促整改或取缔;对规模较大、相对规范的无证幼儿园进行逐步转化，加强指导与监督，验收合格后鼓励和引导其领证，纳入“普惠性”幼儿园的行列中来;对规模较小、不规范的无证幼儿园，可由教育部门督促整改，驻点指导，或与周边公办园、示范园合作办园，使其管理体系规范化。如整改后仍未达到规范化基本要求的，应在妥善分流和安置幼儿后，依法予以取缔。

（二）认真落实文件精神，提升幼儿教师队伍水平

优秀的幼儿教师是促进学前教育发展的关键性因素，而目前学前教育发展面对的最大瓶颈之一，就是合格师资严重不足。

1. 认真落实文件精神，提高幼儿教师的薪酬待遇

《意见》从教师的工资待遇等方面对学前教育师资建设提出了具体要求，各级主管部门需从我国学前教育发展的实际需要出发，在依法保障公办园幼儿教师薪酬待遇的同时，维护民办园幼儿教师的权益。应从制度层面依法保障和落实民办园幼儿教师薪酬待遇，尽量做到民办园幼儿教师的薪酬待遇与公办园齐平。

2.保障幼儿教师合法权益，健全幼儿教师社会保障体系

对于教师个人而言，获得社会保障就意味着拥有一张“安全网”[4]。社会保障的缺失是幼儿教师流失的关键性影响因素。调查发现，城乡结合部公办园非在编教师和民办园教师有80.3%未参与社会保险和住房公积金，只有少数条件较好的幼儿园为教师购买了养老和医疗保险。为稳定幼儿教师队伍，政府相关部门应健全幼儿教师社会保障体系。一方面，各级政府要与人力资源和社会保障部门、教育行政部门协调沟通，将幼儿教师纳入社会养老、医疗保险和住房公积金体系，完善基本的社会保障制度。另一方面，在国家加大对幼儿园经费投入的同时，幼儿园领导应予以高度重视，采取集体、个人为主，国家资金补贴为辅的方式为教师购买社会保险和住房公积金。同时，教育行政部门应将是否为教师购买社会保险和住房公积金作为幼儿园考核评估的重要指标，而人力资源和社会保障部门应加强监督和行政执法的力度，从而让幼儿教师享受真正的社会保障。

3. 完善师资培训制度，提高幼儿教师的专业化水平

幼儿教师的素质是教师专业化的核心。目前，城乡结合部幼儿教师专业学历水平参差不及，专业素养亟待提高。教育相关部门组织了一系列培训，如组织幼儿教师参加国培、省培和市培等项目培训，但这些培训一是受到名额限制，二是缺乏计划性和系统性，导致培训流于表面化，培训内容无法满足教师专业成长的需要。因此，教师的专业成长除了自身的终身学习、不断更新外，还需要加强在职培训。把幼儿园作为教师专业成长的主阵地，开展园本培训和园本教研，通过短期培训、专题研讨、专家讲座、名师引领、外出参观学习等方式，让教师都有学习和提高的机会。这样能更好地提升幼儿教师的专业素质，切实提高教师的专业水平和科学保教能力。

（三）增加财政投入，管理科学到位

当前城乡结合部幼儿园的发展明显受制于经费投入的不足，其中政府财政投入规模不足、投入资金短缺是重要因素之一。

1.建立学前教育投入机制，确保学前教育投入

目前，城乡结合部幼儿园学前教育投入状况是：家庭投入最大，政府次之，集体最少。子女上幼儿园的费用比上大学还贵，造成学前教育的不公平性。因此，要明确界定政府与市场的成本分担比例，建立健全政府主导、私人积极投入、家庭合理负担的投入机制[5]。并且政府要加大学前教育财政投入力度，合理划分各级政府间的财政支出责任，确保幼儿园正常营运所需的财力、物力和人力资源。鼓励民办园提供普惠性服务，国家予以优惠政策和财政补贴、奖励。严控不合理收费现象。特别是政府财政支持的幼儿园，更要调控收费标准，保障财政支持在学前教育的公平性。

2. 加强检查和督促，管理科学到位

对学前教育财政投入，各级部门要加强宏观调控，根据教育资源分布情况调整投资布局，加大对普惠性公办园和民办园的投入，重点补助经济、教育水平低的地方，重点补贴弱势群体，保障财政支持在学前教育的均衡性。政府应履行对学前教育财政投入的监督机制，建立相关的法律法规，确保资金的专款专用和规范使用，最大限度地提高经费的使用效率。落实教育部门主管的行业监管责任，使财政投入的经费真正地惠及每一个幼儿。

总之，学前教育的发展任重而道远，对教育资源配置总量不足、不均的问题，政府、社会及幼儿园需要形成一股合力，认真思考与探索解决的途径与措施，以促进学前教育健康有序地发展。

参考文献：

[1]张 璇.小区幼儿园配置现状与社会期望研究——基于沈阳市实证调查[D].沈阳：沈阳师范大学，2014.

[2]王 默，洪秀敏，庞丽娟.聚焦我国民办幼儿园教师队伍的发展：问题、影响因素及政策建议[J].教师教育研究，2015（3）：36-42.

[3]中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[Z].2018-11-15.

[4]刘 琼，王选平.民办幼儿园教师频繁流动的现状、原因及对策探讨[J].教育论坛，2014（5）：10-13.

[5]李祥云，魏 萍.我国学前教育财政投入的现状、问题与政策建议[J]. 财政經济评论，2013（2）：126-138.