中日青少年体育权利保护比较研究

汪 焱

(福建师范大学体育科学学院， 福建福州 350007福州大学体育教学研究部， 福建福州 350108)

我国对青少年的体质健康工作一直十分重视，自改革开放以来，颁布了10余种法规及政策，对学校体育教育进行规范，对学生体育权利进行保护。但是长期以来，由于受制于课程设置及体育伤害等方面的问题，无法充分保证青少年参加体育锻炼的基本权利，青少年体质下滑问题仍未得到有效的控制，学生因缺乏身体活动导致的近视、肥胖比例不断上涨，不少疾病出现低龄化现象。日本与我国地缘、文化相近，有较为健全的学校体育法规体系，对其在校学生体育权利的保障体系进行研究，对我国青少年体育权利的保护有借鉴意义。

一、我国学生体育权利保护现状

在“依法治国”大背景下，“依法治体”也是体育领域发展的客观需求，是促进我国从体育大国迈向体育强国的重要手段。我国历来重视学生体育活动。一方面，制定和颁布相关法律法规和政策保障青少年享有体育活动的权利；另一方面，通过体育课程的实施、课外体育活动的开展、完善体育事故的预防和处理体系来保护青少年学生的体育权利。

(一)我国法律法规政策对体育权利的保护

上世纪50年代，毛泽东提出的“健康第一、学习第二”的方针成为我国政府对学校和学生的期望和要求。在学校体育领域相继出台相关法律法规及政策来建构制度性的法律体系，并随着社会发展的需求进行调整。改革开放以来，我国先后出台了13个相关法律法规和政策文件(见表1)，1995年又颁布《教育法》《体育法》和《全民健身纲要》，1996年颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。虽然《教育法》与《体育法》确立了人们依法享有体育权利，但没有说明体育权利的具体内容与内涵外延。2006年与2007年相继颁布2个法规，特别是《中央七号文件》的发布，成为党中央颁布的第一个体育文件。总体看来，我国体育法规中专门针对学校体育的有7个，中共中央、国务院、教育部、体育总局和共青团中央均发布法规，能够保障学校体育的正常进行。但是，对个人体育权利的保护缺少具体的法律条款。

表1 改革开放以来我国先后颁布的学校体育相关法律、法规和政策文件

(二)学校课程对我国青少年体育权利的保护

青少年阶段主要通过学校接受教育，体育是学校重要的教育内容。学校主要通过体育课以及课外体育锻炼保障学生的体育权利。

1. 体育课对青少年体育权利的保护

体育课是青少年享有体育权利的主要途径。1990年颁布的《学校体育工作条例》对开展体育课有重要的指导意义。同时《教育法》《体育法》中也对在校学生体育教育权利制定相关规定，使学生的体育权利得到法律的保障。根据《义务教育课程设置实验方案(2010版)》与《义务教育体育与健康课程标准(2011版)》对义务教育阶段的“体育与健康”课程做出系统的解读，并在排课量方面做出规定：体育课时应该占学生总排课量的10%-11%。2014年颁布的《学生体质标准》切实加强了学校对提高青少年体质健康的重视。同时将“学生体质健康”的考核成绩纳入学校的评估，进一步促进了学校体育的发展。

2. “大课间”和课外体育活动对青少年体育权利的保护

大课间与课外体育活动是学校体育的重要组成部分。2006年的《阳光体育运动》规定：必须将课外体育活动纳入学校体育教学中。一直以来，广播体操是“大课间”的主要活动形式。近几年来，随着全社会对体育越来越重视，各地中小学校纷纷掀起体育锻炼的热潮，涌现出各式各样的大课间活动。学校在“大课间”中提供多种运动方式，让学生选择自己喜欢运动项目，激发学生的积极性；还有的将新运动形式引入“大课间”，例如：广西省贺州市八步实验学校，将当地的民族传统体育项目“瑶族盘王舞”引入校园，开创了有别于广播体操的大课间模式。[5]

除了大课间，学校的课外体育活动也是学生参与体育锻炼的重要途径。每年学校都会举行以班级间相互竞技模式的全校性体育运动会，此外有些学校会根据季节举行运动竞赛，例如游泳、跳绳、趣味田径运动会等，基本满足青少年的课外体育活动需求。

3. 学校体育意外伤害事故法规体系对青少年体育权利的保护

在学生意外伤害事故中，体育事故占据较大比重。由于体育活动是身体实践活动的集合，因此难免会出现一些身体意外伤害。中央和地方政府针对 “校园体育伤害事故纠纷”问题，陆续颁布了5个相关法规政策(见表2)。早在2002年，教育部颁布《学生伤害事故处理办法》(下简称《办法》)对学生在校期间所发生的人身伤害事故的预防与处理做出了具体规范。对于校园体育事故的民事责任归责原则，我国主要以“过错责任原则”为主，《办法》中规定为：“因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任”[6]。2017年，国务院办公厅颁布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，对青少年的体育权利进行详解与说明，强调建立多元化的事故风险分担机制，全方位的保障学生的体育权利得到落实。

表2 我国预防和处理学校“体育伤害事故”相关文件

二、我国青少年体育权利保护的困境

我国制定相应的法律、法规及政策，同时完善学校体育课程的设置、实施、监督等体系，意在加强对学生体育权利的保护。但是，我国法律对体育权利定位的不明确、不清晰，导致有法难依与执法不严的状况。而体育运动伴随着高风险，学校面临着升学压力、场地设施不足等问题，导致保护中小学生体育权利面临许多困境。

(一)体育权利定位不明确

“法律概念是法律思维的基本方式，是通过对各种法律现象与事实进行描述和概括，以穷尽列举所囊括对象特征的方式而形成的一般意义或抽象意义的概念。”[7]《体育法》作为体育领域最高法，颁布20多年来，随着我国经济迅速的发展，社会需求趋向、体育纠纷问题、体质健康等系列问题层出不穷。虽然相关政策法规，对体育相关发展问题做出导向规定，但对于这些新问题缺失明确的法律保障。2016年国家再次对《体育法》进行相关的修订，但仍未对“体育权利”概念和一些术语做出明确的界定与定义，过于抽象和笼统、意思表达模糊不清。同时具有最高法律效益的《宪法》仅在第二十一条的最后一句提到“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”。这种笼统模糊的说法，导致体育权利在行使和保障上没有明确的制度依据，因此在解决相关问题时，存在很多不确定的因素，无法有效做到“依法治体”。[8]

(二)体育课程实施过程中的阻碍

首先是体育课“开足开齐”受阻。习近平总书记在2018年教师节前夕的讲话中指出一定要“开齐、开足”体育课。可见，体育课被占用是一种普遍现象。我国中小学的体育课由于受到“应试教育”的影响，常被其他主科目所取代，特别在临近考试的阶段。在这样的环境下，学生从小就缺乏对体育运动的正确认知，久而久之就丧失对体育锻炼的兴趣，青少年在校学生的体育权利自然得不到充分保证。

另外，随着社会需求和国家政策的变化，学校的体育课程存在制度化的问题，外在表示为社会对教育期望的规定性，内在则表示为教学行为及教师行为的管理规程和依据。具体来说，课程的制度化会导致人们无需思考课程的目标和形式内容的设定，只需根据刻板教材或者文件来忠实地、程序化地实施课程和组织教学。在这种取向下，学校的体育课程更多的是理论讲解，对体育考试内容的运动技能，进行机械式的学习，缺乏生活性，不能学以致用。[9]例如，体育课程期末考试内容为排球中的垫球，为了提高体育成绩，在体育课上，大部分时间用来让学生个人进行垫球训练，同时为了避免学生在对抗中受伤，课上很少教授其他排球技术或者组织中学生进行排球比赛，导致考核结果普遍较好，但学生对于排球运动并不了解。

其次是课外体育活动开展受限。在“健康第一，每天锻炼一个小时”的大背景下，中小学课外锻炼活动处于良性发展中，但仍存在不足之处。一是场地、器材方面不够完善，易受天气影响，限制了课外体育活动的开展，许多学校缺少开展多样的“大课间”活动的条件。特别是农村乡镇学校，这种现象尤为明显，一些学校甚至连跑步、广播体操、跳绳等传统项目都无法开展，使得体育权利的保障仍停留在书面上。二是学校举行的校运会强调竞技性，参与对象仅是运动能力突出的学生，大部分学生仅充当观众，甚至出现“事不关己高高挂起”的学生，这些都违背运动会应“人人参与”的本意。

再次运动伤害风险大及其责任认定不明确。我国关于“运动伤害事故”的现行法律法规，虽有《民法总则》《侵权责任法》《教育法》《学生伤害事故处理办法》等，但无单独针对性的法律解决体育伤害事故，并缺少具体细致的过错原则，没有专门的伤害处理部门或社会组织以及伤害鉴定机构。对于校园体育事故的归责，我国主要以“过错责任原则”为主，在《办法》中规定为：“因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任”[10]。除此之外，并无其他细致规定，没有一个衡量的标准来判断教师是否存在过失等，导致在法律实践中，法官缺少判断过错以及赔偿问题的依据标准。与此同时，我国对于校园体育伤害事故缺少相应的防范和处理机制，学生没有有效救济途径和保障，导致很多学校为预防体育事故的发生，出现取消篮球、足球等有对抗性的项目及游泳和体操这类危险系数较高项目的现象。这些问题无法合理合法解决，不仅不利于体育活动开展，也不利于依法保护青少年体育权利。

三、日本学生体育权利保护现状及对我国的借鉴

日本有着较为健全的学校法规体系，对青少年在校期间的体育权利的保护较为完备，因此，他们在“体育法律法规和国家政策”的实施及完善、学生的“体育课与课外活动”权力的保障措施，以及在“体育风险的预防和责任办法”等方面对我国有一定的借鉴意义。

(一)日本的学校体育法律法规及国家政策

日本的体育权利的保障主要是依托于较完善的法律政策，主要包含四个层面，即宪法、体育振兴法、体育行政法规，以及其他相关法律法规中关于体育权利的规范。[11]表3总结了近50年来日本与体育相关的法律政策文件，《学校健康中心法》《国家体育场馆法》《学校事故互助保险》《体育学校健康中心法》《学校保健法》等一系列法律法规的相继出台，对青少年体育权利的保护不断加强和完善，在保护青少年体育权利时做到有法可依、违法必究。

这一系列法规政策主要体现在：1964年东京奥运会后，颁布了促进“体育普及”的一系列政策，同年12月的《关于增进国民健康和体力对策》提出“快乐体育”的口号，同时将其定义为克服困难、战胜自我所获得的成功体验，促进国民发起增强体力的体育运动，以提高体力和健康水平；在新世纪的开端，日本的相关法律法规推行促进了体育运动政策的深化发展，拓展了青少年学生、校园体育教学和课外体育活动的三维空间，实现终身体育教育；在2011年颁布的《体育基本法》第一次在法律意义上提出了公民的体育权，为日本的青少年积极参加体育活动，参加各类竞赛奠定了坚实的法律基础。而相关的法规文件不仅提高了体育运动的竞技水平，能够帮助组织重大的国际体育赛事，而且能够拓展国民的健康教育视野，对促进青少年的身心健康发展等有重要意义。

表3 日本颁布的有关体育法规政策文件

(二)日本对青少年体育权利的保护

1. 对青少年体育课权利的保护

日本学校体育课程在一定程度上体现了日本的传统理念和文化，不管寒暑，学生都会在跑步时身着短裤，这种耐寒锻炼蕴含着历史、文化、社会等因素。各级学校在体育教学中开设了有益发展学生个性和社会性的“户外体验活动”，一般有登山、草原露营、荒岛探险等活动，在实践过程中注重各个学科知识融合。[12]如表4所示，2008年日本第4次修订的《中学校体育学习指导要领》规定：“学生要进行综合体育学习，不仅要求学生接受必要体育锻炼与训练的知识，更要增加直接体验的机会，鼓励开展跨学科、跨领域的综合性与探究性的体育学习。”[13]此外，学校体育课排课量在小学1～4年级仅次于日语和数学，仅在小学5～6年级时进行小幅度缩减，体现了日本对体育课程的重视程度。[14]除了排课量，日本对于各年级体育课程的内容、目标要求和上课手段都有明确规定，在日本2008版的《课程要领》中，将体育课程划分为“小学1至4年级、小学5年级至初中2年级、初中3年至高中3年级三个阶段”，每个阶段都有不同的要求，并且细分到各学期和学年，其中初中与高中的设置差别较大。[15]

表4 日本体育《课程要领》2008版[16]

2. 学校的“运动部”“户外体验”和运动会

日本校园“运动会”是定期举行的重要体育活动，较于我国而言，其更注重参与性和娱乐性，还设置很多家长和学生一起参加的项目。“运动部”“户外体验”等也是日本校园体育工作重要组成部分。“运动部”相当于学校体育社团，是学生参加各项体育运动的主要途径，一些传统的受青少年欢迎的运动项目都会在中小学建立相应的“运动部”。[17]学生可以自由转学，可以根据自己的兴趣爱好选择适合自己的“运动部”学校就读。一般在五年级时学生将会在武术、球类、器械等运动项目中，选择自己喜欢的体育项目，参与相应的“运动部”开始稳定的体育活动。因此，每个学生从入校伊始，可根据自己的兴趣、特长选择“运动部”加入。而且“运动部”成为大中小学之间的体育衔接体系。[18]这种体制的确立，能够激发青少年参与体育的积极性与主动性，能够根据自己的兴趣爱好选择体育项目进行锻炼，充分尊重与保护青少年的体育权利。

此外，日本学校体育非常注重学生体育能力的培养，尤其是体育实践的能力和对体育知识、技能的掌握。2002年，日本文部科学省开始推行以“丰富的户外体验活动”为主要议题的课外体育活动，与学校体育配合共同培养学生的野外生存能力。[19]出于对法律的敬畏，日本推行的课外活动能够在学校得到很好的实施，严格执行相关规定，从而使体育权利在末端的实践环节得到保护，有利于在更广泛的环境中保护学生的体育权利。

3. 体育事故相关法规与处理方法对青少年体育权利的保护

日本政府针对体育意外事故，出台相关学校体育伤害事故法律制度与补偿制度，并不断的完善(详见表5)。1959年日本颁布了《日本学校安全法》，随后在1960年为解决体育事故的赔偿问题，根据“安全法”相关规定建立《学校事故互助保险》，并随着社会变迁经历了三个阶段，主要是通过社会组织在一定的制度保障下更合理地预防和处理体育意外事故，同时给学生经济救助。[20]

1982年, 日本在行政机构改革的机遇下，成立了日本学校健康协会。[21]随后在1985年时候，依据《国家体育场馆法》《学校健康中心法》为基础，成立了“日本学校健康协会”和“日本学校健康中心”。根据法规管理体育运动场地与器械，制定相关的制度，把体育事故的发生率降到最低，促进体育运动的开展，防治出现“因噎废食”的现象，同时对校园发生的伤害事故是“多方”进行赔偿。[22]完善的制度有助于保护体育教师教学积极性，也更有利于保护学生的体育权利，让学生在更安全的环境下进行体育锻炼。这样的法律环境有助于保护学生的体育权利。

表5 《学校事故互助保险》发展的三个阶段[23]

(三)中日学校体育保护现状对比小结

一是日本法律保护体系及课程规划较我国完整。日本保障学校体育开展的法律法规政策体系完整，法律执行能力强，能够始终严格贯彻相应的法律法规，将青少年体育权力的保护落实到基层中小学，这值得我国借鉴。课程方面，中日两国对体育课程目标都有系统的规划，但我国缺少了“生存能力”这个重要部分。

二是两国在处理学校体育伤害事故所采取的归责原则有着较大的区别。我国体育伤害事故一般是属于“民事侵权和行政违法行为”，在归责原则采用“过错归责原则”为主，“无过错归责原则”为辅。在体育伤害事故中针对“无民事行为能力人”受到伤害采取了过错推定责任，“限制行为能力人”采用严格的过错责任制度。[24]对于伤害处理也没有专门的部门或者社会组织，并缺少伤害鉴定机构。在日本有专门处理体育事故的部门，针对不同的伤害事故有具体的评判标准和原则，使学校可将体育伤害事故的风险转移，有利于体育教育的开展和青少年体育权利的保护。[25]与日本较完善的相关法律体系相比，我国存在法律体系建立不严谨的缺陷，这些制度缺陷抑制了对学生体育权利的保护，也伤害了体育教师在体育教学中的创造性与主动性，进一步弱化了法律对学生体育权利的保护。

三是课外锻炼的形式、组织和宗旨的区别。在课外体育锻炼方面，由于文化传统和社会背景的原因，两国间运动的形式、组织和宗旨存在明显不同。我国校内运动会的竞技性强于日本，导致运动会仅是“少数人”的运动会；而日本校内的运动会相对于“竞技”更注重协调面向全体学生，鼓励学生在运动会中克服困难，增强信心，充分享受运动的快乐。同时，多种形式的户外体验运动注重引导学生将所学的知识运用到生活实践中，使学生体育权力的保障更加贴合实际。特色社团的形式在保持本国的优良文化传统的同时，提高了学生的文化自信。而我国学生的课外锻炼的形式内容和效果不尽人意。

四、完善我国学生体育权利保护体系

通过分析对比中日两国青少年体育权利保护的现状，针对我国所面临的问题，可以借鉴日本的方法与方式，从以下几个方面完善构建“有法可依”与“有法可究”的学生体育权利保护体系。

(一)建立有针对性的学校体育法律体系，依法保护青少年体育权利

面对学校体育的重要性与保护青少年体育权利的紧迫性，相关部门应出台多维度、多层次的法律体系，维护青少年体育权利的完整与独立。必须把包含体育权利在内的权利体系变成明确的法律条文，并成立相关部门监督制度的执行，完善学生校园体育权利的保护机制，执行“依法治体”的根本性措施，推动体育权利保护。

(二)明确体育事故归责原则和标准，建立健全体育事故保护机制

借鉴日本校园发生的事故一般采用过错责任，由第三方来调解和解决体育伤害事故的经验，根据具体案件中受害人的行为能力，确定教师和校方应尽到的义务和责任，建立一套完整的评判体系。[26]在该体系下确立校园体育事故伤害的保护机制的法律原则，分清责权利，确保学校、体育教师、学生三者的关系在事故处理过程中得到和谐发展。同时，我们也要健全学生体育运动意外伤害保险机制，有效进行学校体育运动风险管理和转移。通过购买校方责任保险或鼓励学生自愿购买意外伤害保险等方式开展有效救济。

(三)采用多种行政手段加强对体育课的保障，保护青少年的体育权利

为解决体育课程实施中的各种阻碍问题，应该采用多种行政手段相结合。首先，制定体育课程开设细则，通过强制手段落实到各类学校，建立完善的奖惩制度，对于不落实国家体育政策法规的学校，必须由教育部门进行严肃问责。其次，通过各种形式的媒体宣传，加强政府、学校、家庭的沟通，利用多媒体普及健康的生活方式，提高全社会对青少年体质健康的重视程度。再次，鼓励社会组织参与管理青少年体质健康，形成第三方监督体系，保障青少年的体育权利。[27]

(四)建立学校体育运动的升级衔接体系，持续维护青少年的体育权利

从小学开始建立相对完整的体育运动的升级衔接体系。例如：水平一阶段通过体育游戏等手段让学生感受体育课，形成正面积极的引导态度；水平二进行田径课程的学习，目的在提高学生的身体素质；水平三相继学习各项体育项目，参加自己喜欢的运动，培养运动习惯和兴趣；通过水平四、水平五、水平六的深入学习技战术，持续参加项目运动，促进学生养成体育锻炼习惯与兴趣，坚持长久运动。加强体育课程与课外体育活动的结合，增加有传统文化特色的体育项目以及足篮排球等项目的体育社团，提高全体学生的参与意识，充分发挥学生的主体意识和创造性，形成良好的运动氛围，打好终身体育的基础。

中日两国的体育相关法律正在不断完善，通过对比，我国应该建立更加完善的学校体育法律体系，并加强执行力度，使学校与个人能够使用法律法规更好地实现青少年体育权利；明确体育事故归责原则和标准，建立保护机制；提高全社会对于体育课程的认知，保障课程顺利实施，为社会主义现代化建设培养德、智、体全面发展的新青年，为体育强国之路打下坚实基础。

注释：

[1] 《中华人民共和国体育法》，《中国学校体育》1995年第6期。

[2] 《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，《高教与经济》1999年第3期。

[3] 《解读〈“健康中国2030”规划纲要〉》,《人口与计划生育》2016年第12期。

[4] 《教育部关于印发〈切实保证中小学生每天一小时校园体育活动的通知〉》《中国学校体育》2011年第10期。

[5] 宫明明、唐源源、陈家群、陈家强、李志凤：《贺州市学校大课间体育活动开展现状及对策研究——以八步实验学校为例》，《武术研究》2016年第1期。

[6][10] 张琳：《论未成年学生伤害事故中认定学校责任应适用的归责原则》，《云南行政学院学报》2009年第3期。

[7] 李振江：《法律逻辑学》，郑州: 郑州大学出版社，2004年，第29页。

[8] 范叶飞、马卫平：《我国学校体育课程的“钟摆现象”管窥——基于学科向度与生活向度的二维视角》，《体育科学》2017年第2期。

[9][11] 法东：《公民体育权利实现程度实证考察的必要性分析——以〈全民健身条例〉为视角》,《浙江体育科学》2015年第3期。

[12] 范叶飞：《融合体育课程的内涵解析：基于学科与生活的视角》，《武汉体育学院学报》2016年第7期。

[13] 鄢长安、孙喜和、白文：《日本新一轮学校体育指导要领改订的框架及内容分析》，《体育与科学》2007年第2期。

[14][18] 慈鑫：《日本学校体育：从小学至大学都有“运动部”》，《甘肃教育》2016年第4期。

[15] 樊永强：《中日学生学校体育锻炼对比研究》，《教学与管理》2016年第24期。

[16] 季浏、尹小俭、尹志华、周亚茹：《日本基础教育体育科〈学习指导要领〉评述》，《成都体育学院学报》2015年第2期。

[17] 赵富学、程传银、宋生涛：《日本学校“户外体验活动”的特征及实践启示》，《体育学刊》2018年第3期。

[19] 唐辛子：《日本学生这样上体育课》，《教师博览》2013年第9期。

[20][23] 陈莉、余君、胡启林：《解析日本学校体育事故补偿制度》，《武汉体育学院学报》2008年第10期。

[21] 黄世席、陈华栋：《日本体育法及其对我国相关体育立法的借鉴》，《体育与科学》2006年第2期。

[22] 赵毅、周金荟：《学校在体育课伤害中负有何种安全保障义务》，《中国学校体育》2016年第3期。

[24] 张佩佩：《浅谈体育课堂教学的诊断》，《内江科技》2016年第6期。

[25] 李建军：《中学学生体育伤害事故及责任归结问题研究》，《天津体育学院学报》2005年第2期。

[26] 李清：《日本学校体育伤害事故的民事责任研究》，硕士学位论文，湘潭大学,2015年。

[27] 宋亨国、周爱光：《体育权利的分类》，《体育学刊》2015年第3期。