平衡计分卡视角下PPP项目绩效评价体系的构建

江苏大学 邓妍沁

平衡计分卡是一套可以使商业管理者快速且全面考评业绩的评价系统。它通过财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度指标之间互联的因果关系，以具体的指数代替虚拟的战略目标，从而直观清晰的获取目标达成情况信息。近年来，平衡计分卡模式凭借其独特的“平衡理念”和“战略理念”，满足PPP项目绩效评价的理论精髓，被广泛运用于PPP项目的绩效评价之中。

1 运用平衡计分卡进行PPP项目绩效评价的可行性

1.1 技术可行性

PPP项目利益共享为特征，因此在绩效考评中需考虑多个利益相关者的诉求。平衡计分卡独有的“平衡理念”能够尽可能顾及到各方利益，在公平公正的前提下实现各方利益最大化。

1.2 政策可行性

《财政支出(项目支出)绩效评价操作指引(试行)》要求在进行绩效评估“达成各利益相关者对评估任务的共识”，关注项目中利益相关者的各方需求。这一规定符合平衡计分卡体系对于利益相关者满意度考量这一维度的要求。

2 平衡计分卡在现有的PPP项目绩效评估中的不足

2.1 战略重点上的不足

平衡计分卡最初作为企业绩效评价模式而运用于企业营运之中，后由于其适应于政府绩效评价模式而被引入公共部门绩效考评之中。任何一种绩效评价方法都不能直接照搬运用于某一行业部门之中，因此在运用此类绩效评价体系时必要因地制宜、在原本的体系指标上加以修饰和改善，以达到更适应本部门业绩考评的要求。平衡计分卡模式也是如此，虽然其评估理念与PPP项目的绩效评估因素存在一致性，但由于PPP项目由企业、政府和公众三个评价主体，因此其原有体系并不能完全契合PPP项目的全部特点。从战略重点上看，PPP项目绩效评估模式与平衡计分卡的一般模式便存在较为明显的不同。

2.2 指标维度设置及具体指标选取的不足

2.2.1 缺乏涉及项目环境的指标

现有的平衡计分卡的四个评价指标维度并没有涉及到关于项目环境方面的部分，而是通过顾客维度、内部流程维度等略微涉及到一点诸如各部门内部对于项目实施方式的理解、进度的把控以及关于社会公众等第三方对于项目后期呈现效果的评价这一类与项目环境稍有联系的内容来填补项目环境维度的欠缺，缺乏彻底系统的、全面考量关于项目实施相关环境在项目绩效评估中的地位和作用。然而项目环境特征作为项目先决条件在整体项目评估中应该居于前位，是在项目开展之前作为重点评估维度而存在的，应当在绩效评估模式的设计中得到重点体现。

2.2.2 顾客维度中考虑的相关利益者太少

PPP项目由于涉及到公共部门和私营部门两个合作伙伴，同时兼有为社会公众服务、向社会公众提供产品的功能，因而具有三个利益相关方。然而平衡计分卡的顾客维度中只涉及一方，即PPP项目中的社会公众这一接受商品服务的一方，并没有体现出对公共和私营部门这两方面的考核。因此，在这一维度中无法全面的体现出利益相关方的各方相关及共同利益。

2.2.3 内部流程这一维度中缺乏风险控制管理层面的考量

风险分担是PPP项目三大特征之一，PPP模式中合作双方的风险分担更多是双方应对风险的最佳分担方法，尽可能做到由不同方各自应对其最擅长应对的风险，从而使项目整体风险最小化。同时，由于PPP项目涉及三方利益，其原有的运用于单一企业绩效考评或单一政府绩效考评所涉及的内部流程并不适用于PPP项目的考核之中，理应进行修正和改善。

2.2.4 缺乏关于创新意义的考核指标

现有的平衡计分卡评价指标之中在“学习和成长”这一维度中注重的是内部员工的成长性和长远发展能力，显然在运用到PPP项目中时缺失了对于PPP项目本身的发展空间的考评，其重点偏离了对项目本身未来持续性的关注，无法合理预估PPP项目长线发展的方向、能力，不利于当前合作各方制定长效合作方案，也不利于未来不同建设阶段引进不同的资本。因此，应该合理调整这一维度的制度，着重将评价重点转移到PPP项目未来发展能力即创新能力之上。

3 基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价模式的构建

在平衡计分卡原有的四个维度上进行拓展和修改以使其更加适应于PPP项目多方评价的要求，同时创新引进“项目环境特征”这一新的维度指标，从而形成由“项目环境特征”“财务能力评价”“内部控制管理”“利益相关者满意度”以及“创新和成长性”这五个评价维度以及一系列二级指标所构成的评价体系，如表1所示。

3.1 项目环境特征

公共项目的建立往往需要考虑各种政治环境、宏观经济环境、法律环境等涉及宏观、微观等多方面的环境特征。项目设计阶段的设计思路影响着项目实施过程中方法、步骤的选取和落实，政府和企业间对于项目的合作模式、分工细则和各自理解也对项目的运行起着影响的作用。同时，社会公众对于项目的态度也会影响项目运营的顺畅程度。

3.2 财务能力评价

PPP项目往往是大型的、综合性强且持续性长的基建项目，因此一般而言对于项目公司财务能力具有较高的要求。同时，作为一个持续性强、对后期资金要求高的项目，不仅要求项目公司在当前具有良好的财务能力，同样需要具有未来盈利能力强、资金投入能力有保障的长期可合作项目公司的加入。因此，私营部门一方的投融资能力也应该成为考核一个重要指标，其体现了项目公司实际的财务状况，主要可以通过盈利能力、营运能力、偿债能力及长期发展能力等指标进行展现。

3.3 内部控制管理

这一维度指标设计中，除原有的成本、预算方面的控制和管理指标以及质量、安全、资源利用方面的指标等，应该着重加入风险控制指标。因为PPP项目中的风险因素贯穿于项目实施的整个周期之中，每个阶段的不同环节都面临不同风险带来的影响，因此在对内管理能力考量中应加入对风险因素的识别和控制指标。

3.4 利益相关者满意度

利益共享，即由政府和企业共享项目所带来利润，是PPP项目的基本特征之一。因此，在PPP项目绩效考评中，不仅要考虑到长远的也是项目最终目的——社会公众对项目的满意度，也要兼顾公共部门追求的VFM(value for money)最大化，即资本投入收益率的最大化和私营部门的利润最大化追求等战略目标。

3.5 创新和成长性评价

从响应当下的“大众创业、万众创新”口号出发，PPP项目作为我国在公共设施建设领域新兴的建设模式，仍然处在不断的探索和创新之中。对于该模式未来的发展方法、适用领域和行业、涉及相关方以及与我国不断变化的国情相适应等多方面仍然有不断进步的空间，因而在同样一个项目中，公共和私营部门之间对于科研能力的创新力度和融资领域的创新能力也应该纳入考量之中。

表1 基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价指标体系

4 PPP项目综合评价指标权重以及综合指数的计算

4.1 层次分析法(AHP)

层次分析法由美国运筹学家T.L.Satty教授在20世纪70年代提出。它是一种定量和定粗方法相结合的、系统的决策分析工具。本项目将运用层次分析法(AHP)来进行项目各指标权重的计算，将绩效评价的各指标分为不同层次并根据其对绩效评价的影响程度依次进行排序，从而得出最佳执行方案。

4.2 层次分析法的应用步骤

(1)构建层次结构模型。构建模型时按照不同考核要求划分各个考核目标的准则层与指标层。

(2)构建判断矩阵。先对同一层次内的不同指标进行两两比较作出它们的相对重要性判断，然后根据AHP标度表来对它们进行1～9的相应打分，从而构造出判断矩阵。AHP标度表，如表2所示。

表2

(3)确定权重。将判断矩阵每一行元素相乘，从而得到Qi；计算Qi的n次方根，其中n为判断矩阵的层次；进行归一化处理。

4.3 PPP项目综合评价指标权重的计算确定

具体如表3所示。

表3

4.3.1 构造PPP项目绩效评价指标的判断矩阵具体如表4所示。

4.3.2 计算各指标权重(1)计算所构建判断矩阵每一行元素的乘积，从而得到Qi。

表4

表5

表6

(2)求各个Qi的n次方，其中n为判断矩阵的阶数。

(3)对向量W＝(W1、W2、W3、W4、W5)T进行归一化处理工作，归一化计算得出结果就是各维度指标所对应的权重。

(4)得出各维度的权重，如表5所示。

(5)运用层次分析法对每一维度内指标进行两两比较，计算出各指标相对于所在维度的权重，如表6所示。