浅析易地扶贫搬迁中失地农民可持续生计问题

姚远

摘要： 我国目前实施的扶贫方面具有重大决策意义的易地扶贫搬迁政策受到了广泛的关注，为我国精准扶贫指明了前进的方向。如何做到在易地扶贫搬迁过程中给予困难户有效的帮助与可持续发展，成为此次易地扶贫搬迁工作的重点，对于解决失去原有土地的农户该如何解决生计也有明确规划，浅析易地扶贫搬迁中失地农民可持续生计面临的问题，为失地农民可持续生计问题找到出路显得尤为重要。

关键词：异地扶贫搬迁；失地农民；可持续生计

一、异地扶贫搬迁中失地农民存在的问题

易地扶贫搬迁主要是由于困难户原有的居住地自然环境原本就比较恶劣、或是遭受了地质等自然灾害的威胁、也可能是当时的生态环境已经相当脆弱不适应人类生存，加之当地的公共服务等基础设施缺乏，无法满足当地居民的生产生活，因此将当地的居民采取局部或者是整体搬迁的方式，到一个崭新的环境生活，实现精准扶贫。

失地农民多是由于我国城镇化、工业化的迅猛发展需要使用大量的土地，这些地区的农民为了国家的公共利益或者经济的快速发展而将土地整体或是部分由国家或企事业单位进行征用。这一部分农民在实行易地扶贫搬迁过程中全部或大部分的土体失去，虽然得到了国家一定的政策性补偿，但这类失地农民的可持续性生计问题值得我们关注。

（一）易地扶贫搬迁现状描述

依据目前全国的转移安置贫困人口数量来看，截止2015年已经转移搬迁贫困人口达680余万人，“十二五”期间便有394万名群众搬至新家。随着经济的发展，我国需要转移安置的农民数量巨增，据统计到“十三五”期间将对1000万转移安置的人口进行建档立卡，其中，西北荒漠化地区、高寒山区约300万人，西南高寒山区、石山区约400万人，中部深山区约300万人。

如何保障搬迁安置用户的后续发展，需要各级政府进行帮扶，提供生产、创业、贷款等扶持，帮助搬迁安置住户平稳度过后续发展。例如，政府针对搬迁安置住户开设职业教育培训，提供技术指导等，使贫困户及低收入人群拥有一技之长，解决就业问题。

（二）异地扶贫搬迁中失地农民存在的问题

失地农户的贫困是多方面全面性的贫困，失地农户最为典型的便是权利的贫困与能力不足的贫困，失地农民最有可能出现的，影响最大的贫困类型便是经济方面的贫困。经济的贫困是由于失地农民权利的缺失以及能力不足的因素所进行的加深，而失地农户之间的经济以及能力的贫困又会进一步加深农户的经济贫困，这些都是相互影响、相互制约，最终造成失地农民越来越贫困。

1. 体制与制度下的贫困

我国法律规定城市的建设用地归国家所有，这就导致了农户在来到城市中时没有土地，原本依靠土地生活的农民在城镇中将明显处于劣势，这很容易造成失地农民经济上的贫乏。同时，处于弱势的农民并没有对土地的决策权，只能在被政府告知的情况下失去土地，政府虽然给予一定的补偿，但失去土地，农民陷入一种被动的经济贫困与权利贫困的双重危机。

2. 可持续生计资本的剥夺

失去土地导致农民原本的谋生手段被断绝，资金来源少及物质匮乏，原先用于养活自己及家人的种植技术在进入城市后也没有了用武之地，只能在城市中从事需要劳动力的工种。在离开了自己熟悉的生活环境后，原先的人际关系也将失去用武之地，自身的就业竞争与原本城市居民之间也将产生巨大的隔阂，这些都导致失地农民在进入城市后的生活与社会地位受到严重的沖击，最终造成失地农民在城市中的可持续生计没有保障。

3. 城乡文化的不对等发展

城市具有极强的竞争环境，同时也具有开放、多元的特点，城市中的文化很多与农村都不一样，城市与农村之间将产生多方面的对立情形。这种对立与差异都将造成失地农民来到城市后的不适应与不融入，不愿改变对土地的依赖心态和对固有生活方式的认同，由此导致了文化发展不对等现象。与此同时，失地农民在农村与城市之间的过度，也将造成对失地农民身份的不认同感，我国城乡二元化的差异最终造成失地农民对于城市的融入感减弱，同时城镇中的各种社会保障制度对失地农民也无支持，在城市中难免会感觉受到不公平的待遇。因此导致部分失地农民在文化上无法适应与认同城市的文化而处于精神文化贫困的状态。

4. 失地农民自身能力局限性

与此同时，失地农民自身也存在原因，农户在失去土地这种赖以生存的基本资源后，生存与发展的依托感也在减弱，在面对城市中的各种压力及诱惑的时候，农民自身的能力的不足也将凸显，原先种植的一技之长在城市中也没有施展的地方，失地农民由于不具备技能也无法胜任城市中的大部分工种，导致了他们的能力贫困。部分失地农民在易地扶贫搬迁时大多希望获得政府支付的一次性补偿金，却没有对其自身发展可持续性作更深层次的考量。

二、异地扶贫搬迁中失地农民生计可持续性

可持续生计要求政府对于异地扶贫搬迁的农户不仅要解决搬迁时的各种问题，同时也要解决搬迁之后的生存问题。也就是强调对搬迁农户不仅要帮助他们追求眼前的利益，同时还需传授异地搬迁农户一技之长，帮助他们得到再教育的机会，提高他们的经济收入。然而在异地扶贫搬迁过程中，一定程度上减弱了这种规避风险的能力，使得失地农民的可持续生计成了问题。

（一）减少了失地农民的增值收益

当前，全国各个地区的异地扶贫搬迁工作采取的多是集中安置政策，目前国家给予易地扶贫搬迁所给予的安置房是不允许进行转、抵押、买卖等一系列操作的。安置房只能发挥其最基本的住房保障功能，还无法作为一种不动资产获得商业上的增值收益。

（二）失地农民后续发展缺乏系统性

实现易地扶贫搬迁之后，各地政府根据当地的地方特色与政策推出了许多帮助易地扶贫搬迁农户快速融入到新环境的政策，通过给予易地搬迁农户必要的技术指导以及产业政策扶持力度等。但是由于政出多门，政策呈“碎片化”，整合效果没有显现。政府给予异地扶贫搬迁农户的优惠政策常常落实不到位，以政府为主导的扶贫搬迁政策在农户进入新环境后的可持续发展能力被减弱，导致农户缺乏相应的技术支撑，造成后续发展动力不足。

（三）针对安置区农户的公共服务和组织管理存在不足

安置点是易地搬迁农户最重要的最后一步，也凸显出安置区公共服务和组织管理不足的问题。首先，安置点由许多的自然村落共同组成设立人员众多，不同地区的人员习惯不同管理难度加大，而且极有可能因为各自村落的利益结成以原村落为主的个帮派势力，为了各自的利益，与其他村落的住户产生矛盾，影响安置点整体的稳定与和谐。然而部分安置点存在社区管理工作人员不足，导致在日常管理过程中存在管理不完备、管理方式落后的现状，造成安置点的新住户无法享受到各种管理服务，容易产生矛盾和纠纷，不利于生产生活的发展。

（四）第三方等社会力量履行对失地农民帮扶的责任不够

这主要体现在对易地扶贫搬迁过程中的政府与企业之间的合作仅仅涉及土地的流转，对于解决农户的就业问题以及村庄整体的发展水平并没有起到作用。某些企业仅仅只是为了享受政府的帮扶项目资金，但是在对农户的真正帮扶中并未起到任何作用，造成安置户的收入不足，经济出现困难，尤其是针对贫困农户的收入没有起到带动作用，造成并未真正落实中央的精准扶贫政策，贫困问题依旧严峻。

三、结语与讨论

结合上述分析，我们不难看出失地农民的贫困涉及到农户经济水平的下降、文化知识的缺失、权利的无法保障等诸多方面的问题，主要外在原因是当前异地扶贫搬迁过程中的制度体制不健全，同时城镇人口对于异地搬迁农户存在歧视与偏见，这就造成了异地搬迁人口在就业等方面受到严重阻碍，影响了他们日后的生存能力与可持续发展的能力。在文化方面的冲击也影响异地搬迁农户与城市的融入，城乡文化的差异使得异地搬迁农户始终是异乡人，精神层面一直处于贫困状态。异地搬迁农户面对城市纷繁复杂的文化生活，城市文化对于异乡来客的不认同感。这些都影响这易地扶贫搬迁后搬迁户们的日后可持续发展。

失地农民自身的原因是失地农民贫困的内因。这主要是由于失地农民受教育水平低，其知识水平难以达到主动维护自身合法权益的程度，没有对其自身发展可持续性作更深層次的考量，所以又陷入了贫困，难以实现其生计的可持续发展。

在易地扶贫搬迁中，失地农民的传统身份发生了改变，由于国家政策制定与实施难以保证自己的增值收入，难以实现可持续发展。其次由于国家宏观政策实施的结构化困境，使得各项政策趋于“碎片化”，基层政府逐渐出现“悬空”，失地农民的权益与需求没有得到有效保障，缺乏系统性，给失地农民可持续生计不管是自然资源、金融资本、人力资本等生计重要影响环节都难以实现良好的可持续发展。

其次，由于失地农民这一群体自身的局限性，其非农业技能和知识缺乏，不能在现代竞争中占据第一劳动力，大多只能从事与农业无关的低层次职业，这些职业收入较低、缺乏保障，重复往返使其再度陷入贫困，难以维系其自身的可持续发展。

再次，异地扶贫搬迁集中安置所形成的新型社区模式使传统的村落治理模式发生改变，由村“两委”依照村民自治和熟人社会实行农村社区治理和组织管理模式剥落，转而朝向由多个村落聚集的新型社区转变，其权力结构模式发生了质的改变。这种缺乏系统性的管理模式常常需要失地农民去自谋生路，而这种自谋生路是相当困难的，所以其可持续性生计难以维系。同时，地方和第三方等帮扶责任不到位，“一阵风”形式给异地扶贫搬迁中失地农民的可持续生计问题带来新的挑战。

这就要求政府与帮扶第三方和失地农民之间紧密配合，政府要积极新移民区推进公共服务以及社会救助体系建设，帮扶第三方要把失地农民再就业等可持续生计发展落到实处，同时失地农民要在新形势中认清自身的优势与不足。发挥主体性和主观能动创造性，在现代化进程中树立新的身份认同感和在异地扶贫搬迁的浪潮中站稳脚跟，实现自身生计的可持续发展。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）