浅议我国失地农民社会保障与现有社会保障的关系

曹国锋

摘 要：在建设和谐社会的过程中，失地农民的问题日益成为一个社会焦点问题。高度重视失地农民的社会保障，使他们能够享受到改革与发展的成果，这是统筹城乡发展、构建和谐社会的需要，也是全面实现小康社会的需要。因此，失地农民的社会保障理论也得到不断的发展。失地农民的社会保障与现有的社会保障之间存在着密切的关系。失地农民的社会保障是现有社会保障的必要补充；失地农民的社会保障是社会保障城乡一体化的有效过渡；但是失地農民的社会保障制度独立于现有的社会保障。

1 失地农民的概念及其社会保障

（一）失地农民的概念。

失地农民是指因土地被征用等原因失去了大部分或者全部土地的农民。目前对农民的定义主要有3种：（1）指某一特定生产关系中的一个阶级，即封建社会的农民阶级；（2）作为一种职业，在农村中从事农业生产的劳动者；（3）作为一种户籍身份，指在农村居住的农村居民。以上3种定义都说明农民与农业劳动、土地有不可分割的联系。而对于那些已经完全丧失土地的劳动者而言，他们已经不能再归为严格意义上的“农民”行列。在现行二元结构下的中国社会里，人们只有2种地域身份，即农民或城市居民，非此即彼。因而完全失去土地的农村地区劳动者只能被划到“城市居民”的行列，然而他们并没有享受到“城市居民”的待遇。因此，他们成了“农民”和“城市居民”之间的“边缘人”，既没有土地，又没有城市居民的待遇。WwW.11665.coM在此意义上，“失地农民”这一概念恰好比较准确描述了这一群体的边缘和尴尬处境。

从概念上来看，我国失地农民具有独特的二元化特征：失地农民已经失去了原来的土地保障，因此，他们不同于传统意义上的农民，但是失地农民也不是城市居民。因此，失地农民的地位具有过渡性，是二元结构形成的。失去土地就意味着失去了在农村发展的基础，给农民产生了很大的心理负担。失地农民在失去传统土地的保障以后，与无法分享城市居民所享受的社会保障，就业和生活处于不稳地的状态，其子女也不能享受城市免费的教育。他们的土地被国家低价征用，成为国家利益的牺牲者，普遍缺乏在城市就业和发展的基础。经济地位的下降导致社会参与不足，使失地农民利益受损，身份介于市民与农民之间，呈现边缘化的状态。由于失地农民的过渡性，如何保障这个独特的群体在城镇化进程中顺利转变角色，减少各种冲突和损害，加快融入社会发展过程，对我国现代化建设具有重要意义。

（二）失地农民的社会保障。

社会保障指的是为了满足人们的基本生存需求，依法为社会成员提供基本生存保障，由国家通过立法，社会团体、社区等通过政府授权，以现金、物质、服务等形式来保证社会成员尤其是那些丧失劳动能力以及需要特殊帮助者基本经济生活安全项目的总称。在世界范围内，享有社会保障权已经成为各国宪法和国际公约中规定的每一个公民基本的权利。失地农民的社会保障是指在我国经济发展的特殊时期，根据相关法律和政策规定，以征地补偿为主要资金来源，建立起代替土地保障功能以保障被征地农民的生活而提供物质帮助和服务的社会安全制度。失地农民的社会保障应该包括失地农民的最低生活保障、失地农民的养老保障、失地农民的医疗保障、失地农民的就业保障等一系列能够维持失地农民基本生计和实现失地农民可持续生计的社会保障制度。失地农民的社会保障制度既要保障失地农民的基本生存权，又要保障他们平等的发展权。虽然近年来随着党中央和国务院对失地农民社会保障工作的高度重视，各地也根据自身情况纷纷出台相关政策弥补过去制度中的空白和盲点。但从目前已经形成的各种实践模式看，现有的失地农民保障政策尚不能构成一个具有完善体系的失地农民社会保障制度。

2 我国目前的二元城乡社会保障体系

（一）我国现有的社会保障制度。

当前我国是城乡二元社会保障体系，即农村社会保障制度和城市社会保障制度。这种社会保障体系的形成与长期存在不是偶然的，而是有着各方面的根源。总的说来，它是与我国社会结构变迁的独特性相联系的。我国在从传统社会向现代社会转型的过程中，城乡二元经济的社会结构将长期并存，二元社会保障体系便是反映这种差异的一种制度安排。这一点和西方先进工业化国家过去的情形有类似之处。 在社会转型过程中，落后的农村经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。与此联系，从先进工业化国家社会保障的历程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时期，当社会结构在工业化、城市化的基础上走向城乡一体化，城市工业已能通过自身的积累来反哺农业而实现农业经营的规模化与机械化以后，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡一体化。

（二）二元社会保障制度对失地农民的影响。

社会保障的基础是“大数法则”、即用恒定的大数来保障突发的小数，参与保障人数越多，承受风险的能力就越强。但是，农民根本没有机会享有这些制度带来的好处，二元社会结构下，农民的社会保障权益不是被分配多少的问题，而是没有任何保障线，被排除在制度安排之外。他们唯一可以依赖的就是土地。在多数农村，养老保险和失业保险基本上是空白。即使当前在一些地区试点的农村合作医疗制度，也并不是医疗保障意义上的措施，只是一种短期解决问题的方法，没有从根本上来解决农民的医疗保障，与城市的医疗保障相比还存在着巨大差距。农村最低生活保障除了一些发达省份正在试点外，其他省份仍实施较少。农村救济制度更不健全。广大农民包括失地农民，则没有任何保障线，被排除在一般的社会保障制度安排之外，实行家庭保障与集体救助相结合的，并以前者为主的社会保障制度，从而加剧了城乡的二元化格局。因此，城乡有别的制度安排是加剧失地农民权益损失的主要原因。

3 失地农民的社会保障与现有社会保障之间的关系

失地农民社会保障制度是我国城镇化发展及公民权利意识增强的必然产物，它是在我国经济发展阶段的特殊产物，根据各地不同的经济、政治发展情况而设立的保障农村土地被征用人员的生存与发展的社会稳定系统。因此，理清失地农民社会保障与现有社会保障之间的关系，将更有利于农民社会保障的制度定位与模式建构。

（一）失地农民社会保障是现有社会保障的必然补充。

由于我国长期存在着城乡二元分割状态，社会保障体系同样也存在这种特征。所以目前我国的社会保障框架里并没有有将失地农民这一特殊群体囊括在内，这必将损害公平性诉求。解决农村失地农民社会保障的问题，这是摆在我们目前相當重要的问题，如果这个问题不能解决，社会不安定因素增加，就会影响我们构建和谐社会的目标。尽管一些经济发达的地区和大中城市为解决失地农民的社会保障问题进行了积极地探索，但是大多数失地农民仍无法享有与城市居民的同样的社会保障，所以失地农民的权益收到了严重的损害，因此必须建立失地农民的社会保障制度。

虽然建立统一的社会保障制度是社会经济发展的必然趋势，但是，失地农民社会保障制度的构建内容，不能仅仅局限于提供基本生活保障这一最低层次，它必须包括失地农民失去土地后的养老、就业、医疗等社会保险和福利，这一制度的建设应该成为农民生活方式根本性变革的标志。单靠现有的社会保障制度，一方面难以有效地保障失地农民的合法权益，另一方面也无端增加了政府的财政负担，导致社会保障项目支出剧增。若仅仅将失地农民纳入现有的农村社会保障体系，在失去土地的保障功能后，现有的农村社会保障体系很难保障失地农民的基本生活权和发展权。

（二）失地农民的社会保障是社会保障城乡一体化的有效过度。

失地农民保障制度应是城乡二元保障中的过渡阶段。我国经济发展的不平衡性及各地在政策、制度上存在的差异，决定了再现阶段我国还无法建立一套涵盖所有社会成员的统一的社会保障制度，我国社会保障的发展和完善很难以单一的形式和统一的步伐推进。城镇居民享有防范贫困的三道保障线：下岗人员生活费、失业保险、最低生活保障制度。然而，失地农民是城镇化进程中的一个特殊社会群体，他们对社会保障的需求和承受能力普遍没有国有企业职工高，而目前以“三高”（高基数、高费率、高待遇）为特征的城镇社会保障制度，主要是为国有企业职工设计的，制度本身具有明显的过渡性质，若将这种制度简单扩大到失地农民，既不合理，也会使财政背上沉重的包袱。所以，应从实际出发，建立适合失地农民的社会保障制度，而不是以现行方式简单地将其纳入城镇保障体系，为失地农民建立一套独立于现有社会保障制度的失地农民社会保障制度，是对失地农民已丧失权益的追偿。 但是，建立失地农民社会保障制度并不是我国城市化发展的最终目标。这种制度模式的构建，只是为社会保障城乡一体化制度的实现提供一种具有可操作性与可能性的过渡。

（三）失地农民社会保障制度独立于现有社会保障制度。

失地农民社会保障制度是现有社会保障制度的必要补充，也是我国社会保障制度建设中的一个重要过渡，但是失地农民社会保障制度在其过渡期内仍然作为一个独立的社会保障制度而存在。一项政策要想有效、长期地运行，需要对其进行制度化和规范化。作为独立的社会保障制度，失地农民社会保障制度应该有一套完整的体系。失地农民社会保障政策的有效实施需要对其进行规范化和体系化。通过规定保障对象、保障内容、明确各方责任与义务等，使失地农民的社会保障政策体系化，以保证其在实践中的可操作性与明确性。并且，从现行的政策及其层次上和完整性来看，我国的社会保障制度还存在着一定的缺陷，部分应该纳入保障范围并提供相应服务的项目仍处于空白阶段，相应的调整也缺乏长效机制的保证。从对中国的城乡二元保障体系存在的长期性的分析不难看出：目前，建立面向城乡全体公民的全国统一的社会保障体系，显然难以办到。因此，只有建立独立的失地农民社会保障制度体系，实现对失地农民权益的尊重与维护。所以，失地农民的社会保障只能是独立于城乡二元保障体系之外的保障。

目前我国的社会保障框架里并没有将失地农民这一特殊群体囊括在内，这必将损害公平性诉求。所以，我们通过对社会保障与社会结构转型二者之间的关系的研究，同时借鉴国外社会保障制度建设的成功经验，我国的社会保障制度建设的长远方向应当是城乡统筹发展、城乡一体化的社会保障体系。当前的失地农民的社会保障制度的构建也应当顺应社会保障的这种发展趋势，体现与现有二元保障体系的可衔接来保证顺利过渡到未来的城乡一体的社会保障。