山东省农村土地流转问题分析和优化思考

李晓梦

摘要：近年来，随着社会经济的发展和城镇化进程的加快，土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍，流转模式不断创新。从农村经济长远发展形势来看，土地流转已成为大势所趋，但是在具体实施过程中出现了许多矛盾和问题，若不正视并解决，必将成为制约城乡融合发展的影响因素。文章以农业大省——山东省为研究对象，通过对山东省农村土地流转出现的流转行为不规范，流转规模小、时间短，流转机制不健全和监督管理不到位等问题进行分析，借鉴日本土地流转的成功经验，结合乡村振兴战略，提出山东省农村土地流转优化建议，包括：建立健全相关法律制度，加强对违法违规行为的监督和处罚；加快土地流转交易平台搭建，积极培育规范化土地流转市场；深入推进体制机制改革，完善土地流转相关社会保障体系。

关键词：土地流转；乡村振兴；日本；山东省

农业农村农民问题是关系我国国计民生的根本性问题，其中土地问题一直是“三农”问题的核心。新中国成立以来，我国不断探索和完善农村土地制度，致力于切实保障农民利益，调动其生产积极性，促进农业健康可持续发展。从废除封建土地所有制，建立农民私有土地制度，到推行家庭联产承包责任制，实现所有权和承包经营权“两权分离”，再到建立农村土地承包经营权流转机制，实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，我国已逐渐形成具有中国特色的农村土地制度，农村土地流转的实践探索也随之发展。

近年来，随着社会经济的发展和城镇化进程的加快，土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍，流转模式不断创新，经营主体逐渐从过去单一的承包农户向专业大户、农民合作社、农业企业等多元化、多形式转变。从农村经济长远发展形势来看，土地流转已成为大势所趋，但是在具体实施过程中出现了诸如强迫流转、擅自更改土地用途等问题，若不正视并解决这些问题，必将成为制约城乡融合发展的影响因素。

山东省位于我国东部沿海地区，地理位置优越，自然资源丰富，是我国的农业大省。从泰山之巅到黄渤海之滨，从田间劳作到耕海牧渔，山东省涵盖农、林、牧、渔等多种产业形式，具有一定的典型性和代表性。本文通过总结山东省农村土地流转的现存问题，借鉴日本土地流转成功经验，提出山东省农村土地流转优化建议，旨在以小窥大，为深化农村土地制度改革提供助力。

一、当前山东省农村土地流转存在的主要问题

（一）流转行为不规范，农民利益缺乏保障

近年来，山东省农村土地流转工作一直走在全国前列，随着土地制度改革，催生了农村综合产权流转交易市场和农村金融市场的发育。但是，由于部分农民法律意识淡薄或熟人之间碍于情面等原因，在土地流转过程中，仍存在流转双方不遵循规定的程序进行交易，签署手续不规范、条款不完备的书面协议等不规范的行为，从而导致农民流转权益难以保障，流出户流转积极性降低，土地流转进程缓慢。例如流转双方忽略了签订合同的重要性，只进行口头协定，双方利益均缺乏法律保障；或者即使签订了合同却未对双方的权利义务及违约责任进行明确规定，一旦出现纠纷无法追责。

（二）流转规模小、时间短，流转效益提升受阻

当前，山东省土地流转方式已由早期的亲戚邻居间代耕代种向出租、转包、股份合作等多元化方式演进。但是，由于农村地区尚未建立完善的社会保障制度，相较于一般性财产来说，土地对农民具有重要意义，很多农民仍把承包地看成是“活命田”和“保险田”。加之在农村土地流转过程中，土地价格因地质地貌不同而有较大出入，通常是由流转双方协商决定，有的地区因流转收益过低，造成部分农民产生即使是让土地荒芜，也不愿意将其流转的思想，从而导致农村土地流转比较零散，规模小、有效周期短，多在小户之间进行，既阻碍农村土地流转效益，又对农业集中化、规模化发展造成影响。

（三）流转机制不健全，流转信息渠道不畅

齐鲁农村产权交易中心完成了在潍坊市的“市、县、镇（街）”三级交易服务体系建设，标志着山东省土地经营权流转市场化交易平台搭建工作取得阶段性成果。但是纵观全省，迄今为止仍未形成一个成熟、健全的土地流转市场机制，各级政府缺少对流转双方需求的深入了解和相关配套体系的完善。从目前实际情况来看，山东省土地经营权流转市场化的平台刚刚起步，土地流转信息不对称、不通畅，未能实现全域网络化管理；缺少中介组织和调节服务机构，引导、调节能力有限；并且价格形成机制不完善，没有统一标准，导致农民对土地流转价格存有质疑，由此导致农业规模经营面临着自然和市场的双重风险。

（四）监督管理不到位，土地收益缺乏保障

随着现代农业的深入发展，农村土地流转带来的社会效益和经济效益十分明显，然而土地流转过程中随意改变流转土地用途的问题也不容忽视。虽然我国土地用途管制制度中明确规定，土地流转应当严格按照“产权明晰、用途管制、节约集約、严格管理”的原则进行，但是由于土地管理部门、乡镇和村委会对土地用途的监督管理不到位，导致农村土地流转的租种方随意改变土地用途。例如，有一些地方借着土地承包经营权流转的名义，打着发展休闲农业园区、观光农业园区的幌子，规避我国土地管理法规要求，实际上是私自改变土地的农业用途，大搞房地产开发。此外，土地流转周期短也会助长租种农户的掠夺性生产经营，导致土地肥力难以得到保持，土地长久收益缺乏保障。

二、国外相关经验借鉴——以日本为例

（一）日本土地流转基本情况

日本位于亚洲东部、太平洋北部，国土面积37.8万平方公里，人口约1.27亿人，是一个高度发达但土地资源极度缺乏的国家，全日本只有12%的土地可以耕种，人均耕地面积为0.05公顷。在自然资源如此匮乏的状况下，日本凭借着大力推动土地流转，提高土地利用效率和农业增长率，实现了农业现代化发展。

日本土地流转主要经历了三个阶段：

1945～1959年，建立自耕农体制，土地开始真正流转。第二次世界大战后，日本开始对土地制度进行改革。1946～1950年，日本政府采取强硬措施购买地主的土地转卖给无地、少地的农户，并规定国家可以进行土地买卖。通过土地改革，日本基本确立了自耕农体制，并且每个农户的土地规模均在3公顷以内。1952年，通过制定《农地法》对农业用地的通途进行限制，巩固土地改革成果，从此以后日本形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式，土地所有权和使用权相结合。

1960～1980年，放宽对土地流转管制，提倡集中连片经营。20世纪60年代以来，日本通过修改《农地法》和制定《农地利用增进事业法》、《农业经营基础强化法》等法律，放开土地所有权限制，取消农户占地最高限额规定，并增设“农业经营代理制度”、“农用土地信托事业”等新的制度，鼓励农民将土地委托给从事农业的农事组合法人、有限公司或合作社代耕。1980年，日本政府通过颁布《农用地利用增进法》提倡以土地租佃为中心，促进土地经营权流动；组成农用地利用改善团体，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设。截至1980年，租赁农地达3万公顷，比1970年增加了30多倍。

1990年至今，土地流转向“认定农业生产者”集中。20世纪90年代，日本政府相继制定实施《农业经营基础强化促进法》和《新农业基本法》，进一步推动规模化经营。2005年在《农促法》的框架下，开设了“特定法人出租事业”允许非农生产法人参与农地流转，逐步放宽对农地权的限制。2009年，通过对《农地法》进行法律修订，解决土地撂荒问题，促进土地集约利用，鼓励企业通过土地租赁参与农业。

（二）日本土地流转的成功经验

1. 完善土地流转制度，推进农地规模经营

日本人多地少，人地矛盾比较突出。日本政府通过对土地制度进行多次改革尝试，促进了以土地租赁为主要形式的土地流动，改善了农村土地的规模结构和经营模式，使土地向种田大户以及有限公司、合作社等机构集中，为土地规模经营提供了前提和条件。

2. 建立完善的中介服务机构，保障农村土地流转

各级基层政府和农业组织共同合作成立“农业合作经济组织”，承担农村土地流转中介功能，出租土地的农民从农业合作组织中获得土地资金，既保障了农民出让土地经营权的权益，又加强各级政府对土地整体情况的把握，对促进农村土地规模化经营，进一步提高农村土地的使用效率起到积极作用。

3. 实施认定农业者制度，确保土地流转方向

通过实施“认定农业者制度”，对那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者进行选择和认定，从专业能力、综合素质、信用状况、生产业绩等多方面综合考评，为其提供专业培训和优惠政策，并对其目标计划进行考评，以此促进土地流转稳定持续，并且避免了流动方向的随意性。

4. 实行土地用途管制，切实保护耕地

由于日本人多地狭，耕地资源极其紧缺，所以政府将保护耕地作为土地用途管制的首要目标。通过颁布《农地法》将农业用地依照质量、规模等综合评价指标进行分类，并对其用途进行严格限制，切实保护农用地，确保实现土地价值的有效利用。

（三）日本土地流转对山东省的启示

基于上文对日本土地流转基本情况和成功经验的分析可知，在日本进行土地流转的过程中，政府一直发挥积极主导作用，无论是宏观层面上的政策制定，还是具体实施过程中对中介组织和农民的扶持和保障，以及土地流转后对农业用地用途的监督管理，政府的角色都不容忽视。同样，健全的法律制度和完善的土地流转平台搭建也非常重要，它们是土地流转能够有序进行的靠山和桥梁，使土地流转无论是速度上还是效率上都得到了质的提高。

三、新形势下对山东省农村土地流转优化的建议

随着我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，农村作为可大有作为的广阔天地，迎来了重要的发展机遇。党的十九大报告明确指出，实施乡村振兴战略，“要巩固和完善农村基本经济制度，深化农村土地制度和集体产权制度改革，保障农民财产权益。”“完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系。”可见，乡村振兴战略为完善山东省土地流转制度，优化土地资源配置，推动农业农村现代化指明了目标方向，也为促进经济发展方式转变，推动城乡一体化发展提供了根本遵循。在此新形势下，针对山东省土地流转问题，借鉴日本成功经验，提出优化建议如下。

（一）建立健全相关法律制度，加强对违法违规行为的监督和处罚

为了加快土地流转推进土地集约化、规模化经营，必须根据土地流转实践中碰到的各类问题和现实发展需要及时对相关法律法规进行完善，加紧修订土地流转相关法规和实施细则，并建立威慑机制、惩戒机制、援助机制、纠纷解决机制和对监管机构的监督机制。首先要落实“三权分置”要求，对土地流转的规模、期限、方式以及中介资质、条件、权利义务关系作出细致要求，提高经营权的灵活性和稳定性；其次探索土地集体所有权、个人承包权的退出机制、补偿机制和保障机制，让农民享有自主选择权；加强对土地流转全过程的监管力度，强化事前审查力度和事中监督检查，建立多元监督体系，减少土地流转中违法违规行为；最后加大对侵害农民土地承包权、破坏耕地用途等违法违规行为的处罚力度，保证土地流转市场健康有序发展。

（二）加快土地流转交易平台搭建，积极培育规范化土地流转市场

要加快农村土地流转进程，提高土地流转效率，必须搭建公开、规范的土地流转交易平台，为租赁双方提供政策咨询、供求信息、价格评估、资质鉴别、合同签订等一系列服务，有效促进土地要素合理流动和优化配置。首先要建立多层次土地流转交易平台体系，自上而下促进土地流转专业化、规范化；其次加强土地流转交易平台软、硬件建设，为租赁双方提供高质量、高效率的土地流转服务；最后充分利用互联网技术和大数据平台，打通线上线下互联互通，实现土地资源“零距离”流转。

（三）深入推进体制机制改革，完善土地流转相关社会保障体系

要促进土地长期稳定的向规模经营主体流转，必须完善相关配套制度和保障体系，既要提高农村社会保障机制建设，解决农民流转土地的后顾之忧，又要健全土地流转的金融服务体制和激励机制，为经营主体提供基础性服务和保障。首先要加强对农民职业技能和创业能力的培训，培育潜在新型农业经营主体；其次健全农村养老、医疗、教育、失业保险等社会保障体系，减少农民对土地“保障”功能的依赖；加快融资专业中介机构建设，为新型经营主体发展创造有利环境；最后提高对土地流转相关专业项目的财政支持，要兼顾各类经营主体利益，形式多样、竞争充分的经营主体与农户个体并存发展的局面。

四、结语

习近平总书记强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。在土地流转实践过程中，只有充分发挥政府的主导作用，因地制宜、循序渐进，不断完善土地流转相关法律法规和社会保障体系，搭建规范、高效的交易平台，才能促进农业机械化、规模化经营和土地、资金、信息、管理、劳动力等生产要素的优化配置，从而真正激发农民农业生产积极性，提高农业产出效益和比较收益，实现农业农村经济高质量发展。

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（作者单位：山东建筑大学）