中美行政公益诉讼的比较法研究

摘 要 行政公益诉讼是针对侵犯了国家公共利益、社会公共利益或者对这些利益存在侵犯危险性的行政行为提起的诉讼，随着行政法司法和实践领域的发展近年来在我国引起了关注，本文从比较法视角探究了中美行政公益诉讼制度存在的差异。

关键词 行政公益诉讼 私人检察总长制 原告主体资格

作者简介：杨昳，北方工业大学，硕士，研究方向：宪法与行政法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.158

一、行政公益诉讼概述

在中国，行政公益诉讼是近年来随着行政法规的健全和完善而引起关注的一个概念。

当行政主体行为违反相关法律法规时，具体或特定的行政相关人的权利或利益虽然没有受到侵犯，但这个行政行为侵犯了国家公共利益、社会公共利益或者这些利益存在受到侵犯的危险性。针对这种行为，为了对其产生的或将产生的危害后果进行救济，法律赋予没有直接利害关系的主体相关权利提起诉讼。由此可见，设立行政公益诉讼的目的并非是维护私人利益，而是出于对国家公共利益和社会公共利益的保护，让这些利益在受到侵犯或有被侵犯的危险时能够通过向人民法院提起诉讼的方式得以被保护。行政公益诉讼的目的和性质，决定了其将在多个方面不同于普通的行政诉讼。

二、中国行政公益诉讼现状

（ 一） 立法现状

相较于行政公益诉讼，民事方面的公益诉讼在我国发展的要早一些，我国《民事诉讼法》和《环境保护法》的制定确立了民事领域的公益诉讼制度体系。而在行政法方面，2017年《行政诉讼法》第二次修订时，在第二十五条增加了一款。新条款规定，如果对生态环境保护、食品药品安全、国有财产保护及国有土地使用权出让等领域负有监督或管理职责的行政机关，因违法行使职权或对其职责的不作为等，导致国家利益或社会公共利益受到侵害的，人民检察院应依法向行政机关提出检察建议。如果行政机关拒不依法履行职责的，人民检察院有权依照法律规定向人民法院提起诉讼。该条款的修订奠定了我国行政诉讼制度的基础。但是由于行政诉讼制度的范围限于生态环境保护、食品药品安全等内容，所以要想对除此之外的其他方面提起行政诉讼还是处于无法可依的现状。关于诉讼主体方面的规定也较为单一。

（ 二） 司法现状

根据前文所述，可以看出，目前我国的人民检察院可以以公益诉讼人的身份向人民法院提起公益诉讼。行政公益诉讼制度在正式确立之前，我国在部分地区开展了试点工作，各试点地区检察机关对该制度进行了积极探索，试点工作进展十分迅速。2018年是公益行政诉讼的开局之年。检察机关在2018年内共立案办理涉及行政机关违法行为的民事公益诉讼案件达4393件，行政公益诉讼案件108767件。 然而，虽然，检察机关行政公益诉讼工作全面展开，但各地法院却很少受理由社会组织或个人提起的行政公益诉讼案件，他们的诉讼请求基本无法进入司法程序，即便是进入了司法程序，也难以获得法院的支持，这还是由于立法上的缺失而导致的，这也使得这类行政公益诉讼案件在司法层面存在着一定的困难。

三、美國行政公益诉讼制度现状

在美国，很早就有一些类似于本文所讨论的行政公益诉讼的诉讼形式，诸如由市民提出职务履行令请求诉讼请求、由纳税人提起的禁令诉讼请求等。然而，在上世纪40年代，在桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会一案中，美国最高法院承认了竞争者的原告资格，正式确立了美国行政公益诉讼的概念。此后，联邦《清洁空气法》第304条的a款首次在环境公益方面确立了“公民诉讼条款”。该条款规定，“任何人”都能够以自己的名义对“任何人”就《空气清洁法》中所规定的事项提起诉讼，该条款中的后一个“任何人”所指代的主体包括了美国政府、公司和个人等。《清洁空气法》中还详细列举了能够被用来进行司法审查的行政立法行为。上述法律规定可以说为公民、公众团体等主体就“清洁空气”方面的事项提起行政公益诉讼提供了有力的立法保障。

行政公益诉讼在美国是作为司法审查制度的一个方面存在的，在《联邦行政程序法》（下称程序法）中有所体现。根据该法律规定，当任何人的合法权益因行政机关违法行为受到侵害时，或在相关法律意义内个人合法利益受行政机关行为的不利影响或侵害，即有权请求司法实践。 即对于“任何人”来说，只要其合法权益受到行政行为的影响，其即具备了原告资格，即使其所主张的利益未在特定的法律中予以明确，这种利益包括人身利益、经济利益或生态环境方面利益等。美国最高法院法官布卢南也认为，如果原告向法院请求审查一个行政行为，并且他能够证明这个行政行为事实上对他造成了经济上的或其他方面的损害，那他就具有了公益行政诉讼原告资格。

由于美国是一个英美法系国家，因此它并没有将行政公益诉讼与其他的诉讼相区别，它们都受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

四、中美行政公益诉讼诉讼主体比较

在我国的法律中，根据《行政诉讼法》第2条 的规定和第25条 的规定，可以看出，只有合法权益受到行政行为侵犯或与不利影响的公民、法人或者其他组织，才能提出公益行政诉讼主体资格。由于行政公益诉讼中受到侵犯或存在被侵犯危险性的是国家利益或者社会公共利益，因此前述的这些对诉讼主体资格的限制，可以认为是在大的立法上限制了公民、法人或者其他组织行政获得行政公益诉讼诉讼主体资格的获得。虽然公民、社会组织等主体不具有诉讼主体资格，但法律赋予了检察机关在生态环境和资源保护等方面进行行政公益诉讼的诉讼主体资格。

在美国，原告资格方面变化之迅速是行政法其他方面都不能比的。关于诉讼主体资格的法律，有三个渊源：宪法、成文法和判例。 自上世纪40 年代以来，美国行政法历经两次变革，原告资格的范围通过变革被放宽了许多。其中第一次变革发生在40 年代初，随着行政国家概念的明确，行政权进一步扩张，逐步渗透到了社会生活的各个领域，一定程度上对公民的个人利益造成威胁，这是由于公民往往是行政职权行为的直接或间接指向对象，如果公民的个人权益收到了行政行为的影响，按照过去的诉讼标准，这些公民是无法进行权利的救济的。在现有的规定无法满足需要的情况下，对诉讼主体资格的变革不得不进行。除此之外，桑德斯案对美国行政诉讼发展起着重要的推动作用。在这个案件中，法院在判决里认为，虽然原告的的权利没有直接受到侵犯，但确实存在实际损失，因而应具有起诉资格。这个案件确认了竞争者可以获得起诉主体资格，原告资格的范围得到了扩大。

在桑德斯案发生三年后，美国纽约州立案审理了工业联合会（法人）诉伊克斯案。提起该案件诉讼的一方是煤炭的消费者，被诉的一方是美国政府工业部和煤炭局。起诉方认为，依据烟煤法有关条款，针对被告方设定的过高的煤炭价格，向法院提起诉讼。行政机关以起诉方不具备原告资格为为抗辩理由。最终，在案件的审判过程中，法院以私人检察总长理论反驳了被告方的抗辩理由，即出于保护公共利益的需要，国会可以以授权检察总长的形式对行政机关行为申请司法审查。此外，国会也有权力指定其他当事人为私人检查总长，主张保护公共利益。 如果诉讼是出于保护公共利益，国会可以授权个人或团体起诉资格，可以认为是成为了一个私人检察总长。该理论是在判决之中被创造出来的，这个理论后来也在司法实践中得到了广泛的适用，使得出于保护公共利益的需要而获得原告资格在法理上获得了认可，并在实践中得到应用。

成文法方面，1946年，《联邦行政程序法》在第10节的（a）款中对行政公益诉讼的原告主体资格进行了的规定。除此之外，在判例法方面，根据1970年美国最高法院在资料处理服务组织联合会起诉坎普案件中，对原告资格的判判定主要依据两项标准，即首先，原告的利益受到了事实上的损害，这是宪法中对原告主体资格的要求；其次，原告的利益诉求受法律保护，这是法律对原告资格要求标准。 但是，美国关于行政公益诉讼的制度体系的局限性导致关于原告主体资格判断的确定还是存在困难。主要是因为相关规定都来自以往案件的判例，而联邦最高法院在对原告主体资格相关判例的实践中时有冲突，各地、各级的法院之间在应用时难以统一，因此容易造成司法实践时的混乱。

综上可以看出，相较于美国，行政公益诉讼制度在我国的起步比较晚，还在发展探索的初期，因此关于行政公益诉讼的原告主体资格的规定还较狭窄。

五、总结

当前，我国行政公益诉讼制度主要围绕检察机关而展开，其优点是社会各方接受度较高，同时能有效防止因诉讼主体范围过大而导致的滥诉现象，有利于更高效的整合和配置社会司法资源。但考虑到未来行政公益诉讼案件数量会逐渐增涨，这就会给检察机关会带来较大的負担。同时出于对国家和公共利益更好的保护，应当赋予相关或具备资格的组织、个人提起行政公益诉讼的资格。如果能赋予公民、组织等提起行政公益诉讼的权利，那么，公民、组织等主体提出诉讼的理由就不再仅限于自身利益的保护。当前我国正处在一个发展的关键时期，为了实现更大程度的保护国家公共利益、社会公共利益的需要，能够进行行政公益诉讼的原告范围就必须进行扩展，既可以是检察机关，也可以是社会组织或普通公民，只有这样，才能够全方位地保护公共利益，监督政府行政权力的行使。正如一句法律谚语所述，“没有救济就没权利”，本文认为我国可以适当借鉴美国的制度设计，扩大原告资格，但要做到法律与法律之间的协调统一。

除了原告主体资格，本文认为，受案范围在法律规定中也应有所扩大。目前我国对行政公益诉讼案件的受案范围的规定仅限于生态环境与资源保护和国有土地使用权出让等领域，从长远看，无法满足社会治理和公共利益保护的需求。除上述外，如导致或者加剧垄断，干扰社会经济秩序的行为等时有发生，这些行为会对公共利益造成危害，也需要相关的救济，因此应逐步扩大受案范围，将更多的公共利益纳入受保护的范围之内。

注释：

张昊.检查公益诉讼高起点上再出发[N].法制日报，2019-3-15（05）.

王名扬.美国行政法[M].北京：北京大学出版社，2016：844，459，463，469.

《中华人民共和国行政诉讼法》第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

参考文献：

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