西部大开发与技术创新：溢出还是陷阱？——基于PSM-DID的再检验

孙焱林, 李 格, 石大千

(1.华中科技大学 经济学院,武汉 430074;2.武汉大学 质量发展战略研究院,武汉 430072)

一、引言

当前中国经济发展进入新常态，各地区的经济增长动力也从要素驱动、投资驱动转向了创新驱动。内生增长理论表明，一个地区的技术创新水平决定了当地经济发展的整体效率，技术创新对地区的长期发展起着至关重要的作用。大量文献对地区技术创新的影响因素进行了研究，研究表明：人力资本[1-2]、财政支出[3-6]、基础设施[7-11]、产业结构[12-13]、金融发展[14-17]、城市化[18-20]、外商直接投资[21-23]都是影响地区技术创新的重要因素。在影响技术创新的诸多因素中，政府制定的区域发展政策对地区技术创新具有十分重要的影响。结合中国区域经济发展来看，区域经济发展不平衡是中国经济的一大特征。东、中、西和东北四大区域由于历史和政策因素呈现出截然不同的发展特征和趋势，尤其是西部地区历来都是政策关注和扶持的重点。为了促进西部地区经济发展，中国在2000年正式实施了西部大开发战略，并且一直把基础设施建设放在优先位置。但在2017年国务院对《关于西部大开发“十三五”规划》的批复中，明确指出要坚持创新驱动，增强可持续发展支撑能力。由此，我们自然会产生疑问：过去的十几年里，西部大开发战略促进了技术创新从而实现了创新驱动吗？还是落入了“政策陷阱”之中，并没有激励西部实现创新发展？如果创新水平能够提升，有哪些好的经验可以推广到其他地区？如果落入了“创新政策陷阱中”，又能为其他的区域发展战略提供哪些经验教训？所以，科学评价西部大开发政策对技术创新的影响，不仅对西部大开发战略本身具有重要的理论价值和实践意义，而且对其他区域发展战略具有借鉴意义。

关于西部大开发战略的实施效果，近些年学者们进行了多方面的研究。第一类是从经济增长的视角评估西部大开发的政策效果，刘生龙等[24]探讨了西部地区在西部大开发的背景下经济增长的动力，研究结果表明大量的实物资本极大的促进了西部地区的经济增长，但教育发展、科技进步及软环境并未因为西部大开发政策得到显著改善而发挥对经济的促进作用；李国平等[25]从经济增长质量的角度评价了西部大开发的效果，结果表明西部大开发确实提高了西部地区经济增长的质量；但是刘瑞明和赵仁杰[26]采用双重差分法对西部大开发的影响进行评估，发现西部地区的GDP和人均GDP均未因西部大开发战略而得到增长；孔阳等[27]的研究结果表明虽然西部大开发促进了经济增长，但政策效果不具有动态持续性。第二类是从区域平衡发展的视角进行评价，淦未宇等[28]的研究表明西部大开发促进了西部地区社会经济发展指标的好转，但东西部之间的经济发展不平衡进一步恶化；陆张维等[29]得出相似的结果，西部大开发促进了西部地区经济发展，但是东西部之间的差距进一步加大，并且西部环境污染没有得到有效控制。第三类是分析西部大开发对西部地区内部的差异性影响，邵传林[30]和毛其淋[31]分别利用双重差分法评估了西部大开发战略对西部地区收入差距的影响，但结论却不一致；彭曦和陈仲常[32]的研究表明西部大开发在不同的省份之间产生的效果有差异。仅有少数文献涉及了西部大开发对技术创新的影响，如周业安和高新雅[33]研究了综合性区域创新政策对当地创新能力的影响，认为西部大开发对当地的创新能力有正向影响；朱承亮等[34]认为西部大开发促进了TFP增长率的提升。

综合来看，目前的研究仍存在着一些不足。在研究内容方面，大多数文献从经济增长、区域经济平衡发展的视角对西部大开发政策进行了评价，而研究西部大开发对技术创新影响的文献相对匮乏，并且忽略了西部大发可能产生的负面影响。在研究方法方面，最初侧重于定性分析和描述性数据分析，近几年侧重用DID方法。然而，DID对于控制组的选取很难保证实验组和控制组在政策实施之前有共同的特征，即未必满足共同趋势假定，研究方法有待改进。

与既有文献相比，本文可能的边际贡献在于：(1)从技术创新的角度评估了西部大开发的政策效果，深化和拓展了西部大开发战略实施效果评价研究。(2)得出西部大开发并没有促进技术创新而是落入了政策陷阱之中的结论，不同于以往文献中西部大开发对全要素生产率起促进作用的结论，说明这一问题还有待深入研究。(3)运用DID方法之后，又应用PSM-DID方法进行检验，使DID满足共同趋势的应用前提，所以评估方法更加科学，得出的结论更加可靠。

二、机制分析：溢出还是陷阱

从西部大开发的实施效果来看，西部大开发对于西部地区的技术创新，既有技术溢出效应，也有政策陷阱效应。图1显示了两种效应的作用机制。

西部大开发促进技术创新的机制在于：(1)财政投入支持。首先，技术创新具有投入的高成本性、过程的不确定性以及成果的外部性，正是技术创新的这些特性决定了财政投入的重要性[4]。其次，财政投入可以对技术创新的主体产生激励效应[35-36]：通过创新成果产生后奖励个体创新者、创新成果产生前以创新项目的形式引导团队进行创新活动[33][37]、直接投资于高技术产业来支持企业进行技术创新从而促进企业科研专利成果的产出[38]。在西部大开发战略中，除了一般性转移支付外，专项补助资金的分配、中央财政扶贫资金、中央基本建设投资资金和建设国债资金都向西部地区倾斜。这些政策措施为西部地区提供了大力的财政投入支持。(2)基础设施建设保障。一方面，基础设施改善有助于加快产品、资本和劳动等生产要素在区域间的流动，降低中介投入品和产成品的运输成本等交易成本，促进经济一体化向更深层次发展[10][39]，有助于企业开辟市场和实现规模经济及集聚经济、提高企业的生产效率，进而提高企业的技术创新资本回报率。较高的技术创新资本回报率会诱导企业为寻求规模经济而自发选择投资于高研发低边际成本的生产模式[11]，同时也会促使企业为了追求规模报酬递增而自动选择研发投资[40]。另一方面，良好的基础设施有助于信息畅通环境的建立，有助于提升信息畅通度、促进各地知识交流以及人与人之间对话沟通，减少人与人之间的交流成本，加快知识的转移和扩散，从而有效推动区域技术创新[9]。推出西部大开发战略后，政府优先建设西部地区的水利、交通、能源一般基础设施，并且中央财政性建设资金、政府优惠贷款给予了西部地区一定的倾斜。除此之外，还有青藏铁路、兰新铁路二线、西气东输、西电东送等西部交通和能源大通道等重大工程的开通与建设。2000—2017年，西部大开发累计新开工重点工程317项，投资总额达6.85万亿元，这些都为西部地区的基础设施建设提供了保障[注]数据来源：闻璋：《西部大开发投资总额已达6.85万亿元》,中国招标,2018(01):16-17.。

然而，在西部大开发政策促进技术创新的同时，与之伴随的政策陷阱效应也逐渐显现。其作用机制在于：(1)“资源诅咒”现象凸显。在西部大开发战略实施过程中，资源开发占据了非常重要的地位。但资源开发条件放宽的同时，“资源诅咒”现象开始凸显。1993年，Antyd首次提出了“资源诅咒”的概念，具体是指丰富的自然资源反而会对经济增长产生抑制作用的现象。在资源租金的可观收益吸引下，人们更注重眼前利益，会将更多的资本和人力投入到技术贡献率较低的初级资源开发和生产部门，吸引潜在创新者和企业家从事初级产品生产而挤出企业家行为和创新行为[41]，逐渐形成资源产业依赖，进而带来的后果就是对新技术需求的减少和创新动力的减弱[42]。资源开发条件放宽之后，西部地区更加缺乏人力资本投资的内在动力，人力资本积累趋于下降[43]，长期以后就会导致人才外流[44]，甚至会出现西部地区大量的人才流向东部边际生产力较高的地区的现象[45]。另外，资源开发工程还会滋生寻租和腐败行为，从而弱化政治制度的质量，这对技术创新也是非常不利的[46]。(2)挤出有利因素的投入。中国独具特色的财政分权和政治锦标赛制度促使地方政府更加重视短期经济增长[47]。政府进行过度基础设施建设，忽视了有利于长期内技术水平提升的重要因素，这些因素包括人力资本、金融发展水平、城市化等。过度基础设施投资、固定资产投资、能源开采等会占用大量的经济资源，受社会资源限制会导致利率上升，不利于金融发展[11]，高利率会提高企业融资成本从而导致企业减少研发支出[15]，形成创新挤出效应。同时，政府投资冲动带来了结构扭曲，如科教文卫等社会基础设施投入显著不足，挤出了人力资本[48-49]。另外，对资源产业的依赖导致城市就业岗位不足并且城市软环境建设落后，不利于城市化进程的推进。

根据以上分析，西部大开发在短期内的技术促进效应很有可能在长期内形成政策陷阱效应。中国独具特色的财政分权和政治锦标赛制度促使地方政府更加重视短期经济增长，在这样的背景下，如果政府短期内进行过度基础设施建设投资，就容易忽视软环境的建设，从而挤出长期内提升技术水平的驱动因素，最终使得西部大开发落入政策陷阱之中，导致西部大开发未能促进技术创新。

三、模型设定与数据说明

(一)模型设定

1.双重差分法(DID)

本文主要的研究目的是科学评价中国西部大开发政策对地区技术创新的影响。中国从2000年开始实行西部大开发政策，在此政策实行之后，西部地区技术创新的影响主要来自两个部分：一部分是随时间或经济变化而形成的“时间效应”，另一部分是随西部大开发政策实施后而引起的“政策处理效应”。关键是如何把“时间效应”与“政策处理效应”区别开来？即西部大开发政策对区域技术创新的净影响如何？本文采用倍差法(DID)来评价西部大开发这一政策的效果，这也是目前很多学者研究政策效果普遍使用的方法之一，能够很好的解决内生性问题，可以有效地把“时间效应”与“政策处理效应”分离开来。因此，本文将位于西部省份的地级市作为实验组，非西部省份的地级市作为控制组。假设西部大开发政策之前两组具有相同的“时间效应”趋势，即共同趋势假设，则实验组西部大开发前后的技术创新水平的差异减去控制组西部大开发前后技术创新水平的差异就是西部大开发政策对技术创新的净影响。设立如下基本回归模型：

cxit=β0+β1duit+β2dtit+β3duit*dtit+β4Zit+εit

(1)

其中，cxit代表地区i在时期t的创新水平，duit代表政策虚拟变量，考虑到东部城市与中西部城市的差异，样本城市只包括中西部城市。属于西部省份的城市赋值为1，属于中部省份的城市赋值为0；dtit代表时间虚拟变量，即西部大开发实施之后赋值为1，反之赋值为0； Zit代表一系列的控制变量，εit为随机扰动项。本文主要关心的是交互项的系数β3，代表了西部大开发对技术创新的净影响，如果西部大开发未能促进技术创新从而落入了政策陷阱，那么β3应该显著为负。

2.倾向得分匹配法(PSM)

事实上，前文提到的实验组和控制组满足共同趋势假设，即在不实施西部大开发政策的情况下，西部地区与其他地区的技术创新的变动趋势随时间变化不存在系统性差异，这一假设很有可能是无法满足的。由Heckman、Rosenbaum逐渐发展起来的倾向得分匹配法可以有效的解决这一问题。

PSM思想源于匹配估计量，本文应用PSM方法的基本思路是在没有实施西部大开发的控制组中找到某个地级市j，使其与实施了西部大开发的实验组中的地级市i的可观测变量尽可能的相似。具体步骤为：(1)计算倾向得分值(pscore)。根据城市特征变量，用城市化、政府支出、金融发展、人力资本、基础设施、产业结构、FDI、经济发展水平等8个可观测变量，建立一个Logit回归模型。(2)根据计算出来的倾向得分值，对每个确定为实验组的地级市i，从控制组中寻找与其倾向得分值最相近的地级市作为其对照组，使得各匹配变量在控制组和实验组之间不存在显著性差异。

进行PSM之后，能够排除实施西部大开发的地区与其他地区创新水平随时间变化的系统性差异，避免样本选择偏差问题，使实验组和控制组更好的满足共同趋势假设。然后使用匹配后的实验组和控制组进行DID估计，消除变量的内生性问题，最终得出西部大开发对地区创新水平的净影响。

(二)样本与数据说明

本文使用1994-2015年中国283个地级市(除去北京市、天津市、上海市、重庆市4个直辖市)的面板数据来评价西部大开发对当地创新水平的影响。数据来源于历年的《中国城市统计年鉴》，并采用年平均增长率法补齐部分年份的缺失数据。之所以将样本区间选为1994—2015年，一是考虑数据的可得性，1994年之前很多数据指标严重缺失，2016年很多数据还未报告；二是为了避免1994年分税制改革造成的估计误差。此外，本文还控制了其他影响地区技术创新水平的因素，借鉴已有的文献，这些控制变量包括城市化(urb)、政府支出(gov)、金融发展(fe)、人力资本(hk)、基础设施(inf)、产业结构(str)、FDI(fdi)、经济发展水平(lngdp),主要变量及计算方法如表1。

表1主要变量及计算方法

本文被解释变量为技术创新水平，用当地的人均专利数量来表示，由于某些地区在某些年的专利数量为0以及计量的需要，技术创新水平具体设定为当地专利数量加1取对数，然后除以劳动力。解释变量为西部大开发的时间虚拟变量(dt)、西部大开发的城市虚拟变量(du)及其交互项(dt*du)。其中，交互项度量了西部大开发对技术创新的净影响，是本文的关键解释变量。在后文采用PSM-DID方法进行稳健性检验的时候，指定地区变量为个体ID，使用Logit模型来计算倾向得分，并采用核匹配(Kernel Matching)的方法来匹配。

为了控制其他因素对技术创新的影响，本文还选取了一些重要的控制变量。在地区的技术创新活动中，政府的财政支出是技术创新的重要经费来源，因此本文选取政府支出(gov)度量政府对地区技术创新的影响。地区基础设施(inf)的建设能够降低交易成本、促进信息交流以及加速知识转移进而影响地区的技术创新，因而需要给予控制。外商直接投资(fdi)也对地区的技术创新起着重要影响，本文通过各年的汇率进行相应换算。产业结构(str)能够反映资源的分配，影响生产和创新活动，用第二产业从业人员与第三创业从业人员的比重来衡量。另外，金融发展(fe)能够通过分散风险、解决信息不对称等缓解融资约束，城市化水平(urb)可以通过影响创新环境、产生集聚效应，这两个变量对技术创新的影响不容忽视。根据内生增长理论，人力资本水平(hk)是推动技术创新的重要因素，本文用普通高等学校在校人数占总人口的比重来代表。

四、实证结果分析

(一)全样本回归(DID模型)

本文首先采用双重差分法来评估西部大开发政策对西部地区技术创新的净效应，全样本估计用以检验西部大开发对技术创新的整体效应。本文采用固定效应模型来估计面板双重差分模型，估计结果如表2。第一列为dudt对技术创新进行回归，第二列至第五列为逐步加入控制变量的估计结果。第二列加入了城镇化和政府支出，第三列同时加入金融发展水平和人力资本，第四列加入基础设施和产业结构，第五列在上述基础上加入FDI和经济发展水平。显然，无论是否加入其它控制变量，DID的系数均显著为负，且系数大小稳定在-0.10到-0.13之间，这说明西部大开发政策挤出了当地的技术创新。西部大开发虽然带来了很多的优惠政策，但随着能源开发条件的放宽，西部地区逐渐形成对资源产业的过分依赖，导致“资源诅咒”现象的出现。再加上在中国的政治制度背景下，地方政府执行过程中由于过度追求短期增长而忽略有利于长期发展的软环境建设，导致西部大开发未能促进技术创新，落入了政策陷阱之中。

从控制变量的回归结果来看，政府支出和金融发展水平的系数显著为正，说明各地区的金融和财政支持对地区技术创新的提高有着重要作用。财政支出占GDP的比例反映了政府对西部地区的资金支持力度，财政支出可以弥补因正外部性而产生的供给量不足[4]，通过对科研机构和企业的创新项目提供资助和补贴来承担部分技术创新的风险。但是由于技术创新活动自身的时滞性、风险性和不确定性，财政资金的支持是有限的，金融发展能够促进技术创新，企业创新资金的重要来源是银行信贷资金。良好的金融发展可以有效解决技术创新项目面临的由于信息不对称而导致的融资约束[16]。在几组回归中，人力资本的系数虽然并不显著，但结果都显示人力资本对技术创新能力有着正向作用。人力资本水平衡量了从事研发的人员数量，是“隐性知识”的重要载体，而“隐形知识”是创新能力的驱动力。基础设施和FDI的系数为正，表明基础设施和FDI对技术创新有促进作用。基础设施的发展可以减少人与人之间的交流成本，加快知识转移和扩散，而FDI则有利于引进先进的技术。

表2西部大开发对技术创新的影响

注：括号内为标准差，*，**和***分别为在10%，5%和1%的水平上显著

(二)PSM-DID稳健性检验

为了克服西部地区与其他地区技术创新的变动趋势存在系统性差异的问题，进而降低DID估计的偏误，本文进一步采用PSM-DID方法进行稳健性检验。

在进行PSM-DID之前，对控制组和实验组进行了适用性检验。选取了城市化、政府支出、金融发展、人力资本、基础设施、产业结构、FDI、经济发展水平8个城市特征变量进行匹配。协变量检验结果如表3，原假设为实验组与控制组协变量之间无显著差异。结果表明不能拒绝原假设，即可以认为协变量的均值在实验组和控制组之间不存在显著差异，意味着各变量在处理组和控制组间的分布变得均衡，这表明匹配后的两组样本城市在各方面的特征已经非常接近，样本的选择性偏差基本消除。总体来看，本文选取的可观测变量合适且匹配方法得当，两组样本的匹配效果相对比较满意，PSM-DID方法是适用的。同时，初步看出两组样本的技术创新在1%的水平上存在显著差异，即西部大开发确实影响了当地的技术创新水平。

表3 PSM-DID方法适用性检验(共同支撑假设)

注：*，**和***分别为在10%，5%和1%的水平上显著。原假设为实验组与控制组协变量之间无显著差异。资料来源：作者计算

本文运用核匹配进行估计，对西部大开发推动西部地区技术创新的作用进行稳健性检验，估计结果见表4。回归结果表明，在进行PSM-DID之后，西部大开发政策对技术创新仍然表现为显著的负向作用，这进一步支撑了前文的分析结果：西部大开发未能促进技术创新，落入了政策陷阱之中。

表4 PSM-DID稳健性检验

注：*，**和***分别为在10%，5%和1%的水平上显著。参与匹配的样本数分别为2249、1753，其中实验组样本数分别为1264、471，控制组样本数分别为152、1617。R2为0.14

(三)时间趋势及动态效应

西部大开发是中国为促进区域经济协调发展而采取的重大发展战略，其对技术创新的影响受到政策调整和地方政府实践能力的影响。那么随着时间变化，西部大开发对技术创新的影响如何改变呢？接下来我们进一步分析西部大开发政策对技术创新是否存在动态效应，对西部大开发实施前后的时间虚拟变量进行回归，回归结果见表5。前一列为不加入任何控制变量的回归结果，后一列为加入控制变量的回归结果。可以看出，无论是否加入控制变量，在2000年，即西部大开发政策实施的当年，时间虚拟变量的系数开始显著为负。这说明西部大开发政策推出之初，由于当地政府过度重视资源产业和基础设施建设，忽视长期发展，对技术创新产生了挤出效应。在2005年之后，系数虽然为负，但开始变得不显著，这与相关政策的调整和政策的时滞性有关。2003年《国务院办公厅关于做好2003年西部开发工作的通知》中指出要大力发展科技教育；2004年《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》中明确提出加强科技基础设施建设、加强科技教育卫生文化等软环境建设、加强人才队伍建设等。因此，随着对技术创新的重视和地方政府实践能力的增强，2005年西部大开发对技术创新的负向作用开始变得不显著。这意味着必须不断的总结经验，及时发现问题并及时调整现行政策来完善政策措施，才可能逐渐转变西部大开发对技术创新的负面影响。

表5时间趋势

注：括号内为标准差，*，**和***分别为在10%，5%和1%的水平上显著

(四)机制分析

从上文的各类分析结果可知，西部大开发并未推动西部地区技术创新水平的提升。那么，是哪些因素导致这样的结果呢？本文进一步进行了机制检验，即通过考察西部大开发对技术创新驱动因素的作用来揭示背后的原因。表6显示了西部大开发抑制技术创新的机制检验结果。

表6中交互作用(DID)的系数代表了西部大开发对技术创新驱动因素的影响。从上文全样本回归的结果可知，城镇化水平、金融发展、人力资本、FDI对技术创新具有促进作用。但从表5的回归结果可以看出，西部大开发对城镇化、金融发展、人力资本、FDI显著为负，即除了政府财政支持、扩大地区基础设施建设和固定资产投资以外，对技术创新驱动因素产生了挤出效应。这主要是因为西部大开发政策伴随的地方政府基础设施投资冲动引发了一系列结构扭曲：地方融资平台占用大量金融资源不利于金融发展并造成中小企业融资困难；科教文卫等基础设施建设投资不足抑制了人力资本积累。另外，西部地区自然条件特殊，西部大开发造成的资源产业依赖不利于城市化进程的推进。同时，由于软环境建设的缺失，不利于FDI的引入。

以上机制分析表明，西部大开发虽然促进了固定资产投资和基础设施建设等硬性实力提升，但在中国财政分权和政治锦标赛背景下，地方政府过度重视短期增长，忽略了软环境建设，对各类技术创新的驱动因素产生了显著的挤出效应，从而导致西部地区的技术创新水平得不到提升，落入“陷阱”中。

表6西部大开发影响技术创新的机制检验

注：括号内为标准差，*，**和***分别为在10%，5%和1%的水平上显著

五、结论与政策建议

将西部大开发这一政策看作一次自然实验，选取1994-2015年为研究区间，将283个地级市中位于西部省份的地级市看作实验组，其他城市看作控制组，利用各个地级市的人均专利数量来代表技术创新水平，使用双重差分法研究了西部大开发对地区技术创新的影响，并利用PSM—DID方法进行了稳健性检验。实证结果表明，西部大开发并未提升西部地区的技术创新水平；进一步的机制验证表明，西部大开发促进了财政投入和基础设施投入的增加，对有利于技术创新的其他因素产生了挤出效应，这些因素包括城镇化、金融发展、人力资本、FDI，尤其是对人力资本的挤出效应在数量上非常可观。

根据以上理论和实证分析，本文认为，在西部大开发战略的实施进程中，应当注重人力资本等创新要素的投入，同时营造良好的创新环境，突破政策陷阱，从多个方面入手提升西部地区的技术创新能力，为经济发展带来强有力的驱动。就此，本文提出以下政策建议。

建立健全法制法规，保证财政投入、基础设施等有利于技术创新的政策落实到位。一方面，政府应当建立完善的法律和法规，提高各个地区对政策的执行力度，充分发挥财政资金和基础设施建设对技术创新的引导和促进作用；配套完整的产权保护制度来激励创新活动的产生；严格监管资源管理机构，不给政府官员和相关利益集团提供任何寻租腐败的机会。另一方面，财政投入可适当向研发经费倾斜，承担部分技术创新的风险；基础设施建设方面也应更加注重通信基础建设、信息基础建设，加快知识转移和扩散，有效推动区域创新。同时，在不断深入推进西部大开发的过程中，应适时对一系列政策进行评价和调整，继续推进好的政策方案，针对经验教训不断探索和改进，推进西部地区技术创新水平的不断提升。

优化产业结构升级，防止“资源诅咒”效应进一步扩大。面对西部地区丰富的自然资源，我们不能过度依赖能源来谋求经济发展，而是要正确认识到“资源诅咒”效应已敲响警钟，意识到以资源消耗换取经济发展是不可持续的。要改变粗放式开发资源的现状，大力发展非资源产业，如耗能较低的第二产业和技术贡献率较高的信息产业、服务业等第三产业，实现创新发展。另外，还要引导和推进高新技术产业的发展，实现资源产业与高附加值产业的有机结合，追求产业多样化发展，减少对资源产业的依赖，从而拉动对技术创新的需求，提升企业创新动力，避免落入资源优势的陷阱之中。

完善人才培育体制，促进人力资本积累。人力资本积累对地区的技术创新水平起着至关重要的作用。政府要加大教育投入力度，大力支持教育事业，把提高西部地区的教育水平当作重中之重。人才培养是一个长期的过程，还应建立健全高端人才培育和先进人才吸引体制，并作为长期的政策执行，为科技人才的交流合作创造机会，推出一系列的优惠政策，培养人才、留住人才、吸引人才，从而逐渐实现人力资本的积累，提供充分的创新要素，有效推动技术创新。

营造良好的创新环境，催化技术创新的产生。政府应当注重有利于长期内技术水平提升的重要因素，如金融发展、城市化、FDI等创新环境的构建。应当推进金融发展，确立与西部地区发展转型升级新阶段相匹配的金融制度和金融机构；优化信贷机制，为企业提供创新资金；发展混合型金融工具，分散技术创新活动的风险。合理的推进城市化进程，凝聚创新资源和创新要素，充分融合创新资本和创新人才以及创新设施；发挥大城市创新中心的功能优势，营造城市的创新环境，促进新技术产生，加速创新扩散。在引进外资方面要营造良好的创新投资环境，出台相关优惠政策，吸引拥有先进技术的科技创新企业进驻西部地区，促进创新要素的聚集；同时各个地区要提高技术吸收能力，注重提高二次创新能力，在利用外部技术和自主创新之间形成有机互动关系。