农村集体土地建设公租房存在的问题及对策调研——以北京市为例

张璋，周新旺，毛昊莹

(1.北京联合大学 健康与环境学院，北京 100023；2.清华大学 五道口金融学院，北京 100087)

一、研究背景

近年来，随着北京市外来人口不断增长，房价高涨，为解决城市土地资源紧张、外来人口住房问题，国家有关部门出台了利用集体土地建设公租房的试点政策。集体土地建设公租房是指在政府的政策支持下，利用农村集体土地，由农村集体经济组织主导建设，面向住房困难的城镇中低收入家庭、外来务工人员等保障群体提供的公共租赁房[1]。为了加快推进供给侧结构性改革，进一步解决住房供需失衡问题，2017年8月，国土资源部会同住房城乡建设部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、杭州等13个城市开展利用集体土地建设公租房的试点工作。这项政策有利于解决城镇中低收入群体的住房问题，有利于提高农村集体土地利用度，改变了保障性住房建设中使用国有土地的单一方式，对保障民生、推动城乡一体化建设起到了积极的作用[2]。

随着集体土地建设公租房项目的不断发展，关于公租房的建设资金、保障对象、保障水平、利益分配等问题的研究已经逐渐从实践层面上升到了理论层面[3]。从已有文献来看，国外学者侧重于研究可持续发展方向，而国内学者侧重于研究法律政策方向和融资方式方向。Eddie Chi-Man Hui提出公租房的运行系统和生态系统之间存在着一定的联系，可以从复杂的生态系统角度出发，根据生态系统各部分的运行状态及模式来研究公租房的内部运行机制，以此来建立公租房的可持续发展机制[4]。黄忠提出,集体土地的开发利用一直以来都受到政策法规的限制，为了集体土地建设公租房试点项目的进一步发展，需要修改《土地管理法》允许集体土地流转，以利于集体土地审批与建设工作的进行[5]。陈雪峰指出,为提高非营利机构参与公租房建设的积极性，政府可以提供精神文化层面的激励政策，还可以提供适当的税收优惠及减免政策[6]。陈昭翔等提出,开展集体土地建设公租房项目，政府应与社会资本进行充分的合作，发挥各自的优势，以解决最关键的融资问题，促进公租房项目在社会各界的支持下广泛推行[7]。彭建平提出,为满足公租房建设资金的需求量，北京市必须创新融资方式或扩大现有融资方式[8]。

综上所述，对于集体土地建设公租房的研究，已有文献着重于探讨其法律政策、融资方式及可持续发展方向，缺少专门针对于集体土地建设公租房项目的现状调研及问题分析，相关的具体案例和数据分析也尚不充分。因此本研究将从北京市集体土地建设公租房的试点项目展开研究，分析其存在的一系列问题及原因，并提出相关对策。

二、北京市集体土地建设公租房的现状

北京早在2014年10月就印发了《关于印发北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》，鼓励集体租赁住房由农村集体经济组织自主进行开发建设，将农村集体经济组织将集体租赁住房作为我市公租房的房源。2017年10月，《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》明确提出在2017年至2021年五年内北京市将供应1000公顷集体土地，将其用于建设公租房。

事实上，从2011年开始，北京就率先在五个集体土地地块上开展了公租房建设的试点工作，分别为海淀区唐家岭项目、温泉镇 351 地块、西北旺镇021地块以及朝阳区平房乡项目、昌平区北七家镇项目[9]。其建设主体分别是唐家岭村经济合作社北京创客小镇科技有限公司、北京海淀区西北旺镇合作经济联合社、北京市泓科鑫宇房地产投资有限公司、北京未来科技城、昌金置业有限公司。建设资金的主要来源为征地款、政府预付租金、乡集体自筹。占地面积5～10公顷不等，总建筑方面最大的为朝阳区平房乡项目，为23.9万平方米。1～2居的小户型为主，主要面对相应区的住房保障家庭及相关园区就业人员，租金最低的为海淀区唐家岭项目，为35元/平方米·月，最高的为温泉镇351 地块，为58元/平方米·月。

三、问卷调查与分析

针对北京市集体土地建设公租房项目所存在的问题，于2018年7～8月份在五个试点村向村民发放了100份调查问卷，收回100份问卷，其中有效问卷为90份。在所调研的受访者当中，男性占比59.4%，女性占比40.6%。年龄分布在各阶段，主要在31～50岁之间，占比约为61.7%。文化程度是高中及以下的偏多，占比约为67.3%。而且其中大多数人都是普通农民，还有少部分人在工程队工作、经商或是在企业上班。

(一)公租房出租情况

利用集体土地建设公租房的出租对象主要是城镇中低收入的保障家庭，占比36.3%，还包括周边产业园区职工或高新技术人才，占比20.2%，以及新就业职工和新毕业大学生，占比34.2%。在开展集体土地建设公租房项目时，政府和村民对投入运营后的公租房申请情况有非常高的预期。但在实际调研中发现，认为达到预期的村民占比70.3%，这种情况达到了公租房租赁的基本目标，但是没有达到最佳预期(见图1)。而当向村民了解其个人对于将来北京市公租房租赁需求的态度时，79.3%的人对此持有较为乐观的态度，认为将来会有大量且稳定可期的租赁需求或是比较多、比较稳定的租赁需求。但是还有20.7%的人认为租赁需求较少。对此，他们认为可能是租金标准较高、地理位置不佳、配套设施不完善等原因导致租赁需求较少。

图1 村民对公租房的预期

(二)村民态度及满意度分析

当向村民提及个人是否愿意所在村镇的集体土地建设成公租房进行出租，64%的人表示愿意，21.7%的人持一般态度，14.3%的人表示不愿意(见图2)。虽然不愿意的占比并不大，但是这也体现了还是有一部分村民不愿意本村集体土地建设成公租房，关于这一方面村集体要及时进行了解，充分尊重农民意愿。关于开展公租房项目是否由村民集体表决，67.9%的人表示是村民集体表决，20.3%的人表示并不是由村民集体表决，而剩余11.8%表示不清楚。这反映了村集体在公租房项目开展过程中公平、公正、公开的程度还是不够理想。对目前集体土地建设公租房相关政策的满意程度，57.2%的人表示比较满意或是非常满意，21.6%的人表示比较不满意，如图3所示。其中满意的原因主要包括每年会以股份分红的形式发给村民租房收益，由原先的自建房屋无序出租转换为合法统一租赁，减少了安全、消防隐患等。而不满意的原因主要包括有租房收益不如预期、农民权益得不到保障、外来人口大量增加、自身居住环境不够理想等。

图2 是否愿意集体土地建设成公租房

图3 对公租房政策的满意程度

(三)公租房建设的问题与矛盾

关于集体土地建设公租房，大部分村民认为存在以下问题：融资难度大、资金回笼慢；建设周期长、审批复杂；利益分配存在矛盾。还有部分人认为还存在入住门槛高而入住率低；缺乏风险补救机制；产生转租、抵押、出售等问题。根据调研情况，除26.1%的村民表示不清楚之外，剩余73.9%的村民都表示公租房不可以转租、出售或抵押。可是当进一步问及实际发生的这些情况时，仍有59%的人表示发生过转租、出售或抵押情况，只有17.2%的人明确表示不存在，如图4所示。这表明目前公租房违法转租、出售或抵押情况未能彻底杜绝，需要采取有效措施进行防范和监督。而对于在出现转租、出售、抵押等行为后有关部门如何解决，部分人表明对擅自转租、出售的承租人要求其解约退房，对违法转租出售的中介公司要求没收公司牌匾；还有部分人表示暂时还没有具体的措施解决该问题。

图4 是否存在过转租、出售情况

(四)公租房建设的对策与建议

针对于公租房存在的一系列问题应该如何解决，32.7%的村民认为关键在于政府，应当制定相关政策、采取有效措施加大筹资力度、简化审批；35.1%的村民认为应当切实保障农民利益，维护农民权益；16.4%的村民认为有关部门应当严格执法、加强监督管理工作；7.8%的村民认为应当放宽对公租房的出租条件的限制，加强推广公租房相关信息的宣传；8%的村民认为应当完善公租房项目可能存在的风险对应的补救机制，努力规避隐藏性风险，如图5所示。

图5 村民对公租房建设的建议

四、存在的问题及原因分析

(一)融资难度大且资金回笼慢

由于集体土地使用权和国家公租房政策各自有其相应的制度规范和运行界限，这就使得集体土地建设公租房项目在推行过程中受到很大的限制[10]。而且公租房项目本身发展并不成熟，在实际建设过程中发现仍然存在很多问题。其中，首要解决的就是庞大的建设资金问题。目前北京市集体土地建设公租房试点项目的融资方式主要包括两种：一是政府提前支付租金；二是村集体自筹资金。第一种情况是政府根据公租房项目的具体发展情况，按照一定的出租标准，把规定时期内的公租房租金提前支付给乡镇或村集体经济组织，而后乡镇或村集体经济组织将其用于公租房建设。通过这种融资方式，虽然在短期内村镇集体能够筹得一定的建设资金，但是在公租房建成后的几年内村民都无法获得租金收益，而且这项预付租金金额庞大，会给政府造成很大的财政压力。第二种情况可以在很大程度上保障村民对公租房建设、运营、管理等过程的权利。但由于公租房项目的建设资金少则几亿，多则数十亿，数额庞大，所以依靠村民自身难以保证资金是否能够筹集充足或是按时到位，也很有可能对村民的利益造成损失。由此可知，公租房项目的融资方式缺乏创新性，融资渠道单一匮乏，未得到广泛的开发利用，具有非常大的融资难度。

而集体土地建设公租房项目不仅融资难度非常大，资金回笼也相对很慢。如朝阳区平房乡公租房项目投资11亿元，回笼资金根据预计至少需要15年，长则20年。唐家岭公租房项目投资14亿元，回笼资金根据预计至少需要20年，长则30年。如此长的资金回笼周期需要的不仅仅是前期巨大的建设成本投入，后期相当长的时间内也都需要非常庞大的运营成本投入。相对于商品房而言，公租房项目的回报周期比较长。在短期内，投资方的投资回报见效比较慢，投入的建设运营资金的回笼也比较慢，投入与产出难以达到相对平衡。因此，在目前的情况下，社会主体对于公租房项目的参建或投资兴趣不大，银行业金融机构对于公租房项目主体的还款能力的评估情况也并不理想，所以在资金投入方面并不十分支持[11]。这一系列原因使得公租房项目的融资受到了很大的限制，进而导致公租房项目的进一步发展受到了阻碍。

(二)建设周期长且审批复杂

根据试点项目的情况来看，开发集体土地进行建设与国有土地相比，建设进度普遍较慢。而公租房的建设进度也普遍慢于普通商品房。因此，集体土地建设公租房的建设周期也就相对更长。其中北京市朝阳区平房乡项目、海淀区唐家岭项目的建设周期就都长达5年。

而集体土地建设公租房不仅建设周期长，审批也十分复杂。在审批环节，涉及有关部门多，审批手续办理不易。如在北京市海淀区唐家岭公租房项目中，所建设的村镇集体土地原来是村镇集体所有的耕地，要想将其建设成为公租房，得先把它转换成集体建设用地，这就需要办理非常复杂的土地手续。而这些手续在实际操作中办得很慢，长达3年时间村镇部门才拿到土地证。而且即使是政府特批该项目先行建设，准许其手续在建设过程中再办理，但审批程序仍然十分复杂。此外，北京市集体土地的供应指标每年有一定限度，地块数量、面积并不充足，所以开发集体土地建设公租房项目在国土部门等有关部门难以审批通过。

(三)利益分配存在矛盾

集体土地建设公租房项目的利益关系方主要包括政府、农村集体经济组织和公租房租户，三方之间的利益分配和权益保障存在一定的矛盾[12]。在这其中，集体经济组织中的村民的利益分配问题是重中之重。集体土地建设公租房项目的建设主体是村镇集体经济组织，它是由所属村镇的所有村民成员共同组成的。集体经济组织中的全体成员以集体的名义享有集体共同财产的所有权，所以公租房收益作为集体财产也应当公平合理的分配给每个村民。但是目前公租房项目还在初期的试点阶段，政府并未出台严格的相关分配制度，利益分配机制不够完善，试点项目的乡镇集体经济组织也很难就利益分配问题进行有法律依据的协商最终得到明确的分配方案。在这种情况下，面对公租房在将来投入运营过程中收取租金带来的巨大收益，对其进行公平合理的分配就存在很大的问题。而公平分配是公租房的生命线。就目前来看，农村集体经济组织在利益分配环节是否公平、公正、公开并未得到足够的保障。这对于公租房项目的推广发展会产生很大的负面作用，也影响对农民土地权益的保障。而农民的利益是民生问题的关键所在，如果农民的利益得不到保障，就违背了集体土地建设公租房项目开展的初衷，也会影响公租房项目的可持续发展。

(四)入住门槛高且入住率低

虽然集体土地建设公租房主要是面向城镇中低收入群体出租，但相对来说入住门槛过高，申请条件难以达到。而且可能由于地理位置限制、公租房配置不完善、租金定价过高等一系列原因，导致公租房的实际入住率相对较低。其中，朝阳区平房乡项目公租房的入住率目前只有59%，海淀区唐家岭项目目前入住率仅有50%。与此同时，由于公租房的宣传力度不够到位，具体房源信息资料发布不完善，信息更新较慢，传播渠道狭窄等问题，也会导致有租房需求的潜在租户未能进行申请，从而降低公租房的实际入住率。而且如果依然保持较高的入住门槛，使得有需求的租户未能享受到公租房带来的租房利益及住房保障，就有可能会发生一边有人却无房住，而另一边有房却无人住的情况。从根本上来说，这完全不符合公租房本身应该具备的保障性质。

(五)缺乏风险补救机制

在公租房建成投入实际运营后，可能会出现由于市场实际需求不足、基础设施薄弱、经营管理不善等原因导致租赁困难的情况。在这种情况下，要收回前期投入的巨额建设资金将有很大的难度。而且，一旦公租房项目出现较大风险，现行有关政策下并没有设置相应的补救措施，试点项目实际开展过程中也没有提出有效的补偿方案，这不仅会造成地方政府的财政损失，也会影响到农民的利益保障。和普通公租房项目有所区别的是，集体土地建设公租房项目产生的损失实际上是由集体经济组织中的村民共同承担的，这对村民来说是难以承担的巨大风险，会极大的影响村民的利益，造成村民的财产损失。此外，对于公租房项目运营过程中可能产生的一系列风险，相应的风险承担问题目前并没有进行充分的预估和考量。这就使村集体和项目投资方对公租房项目的开展存在很大的后顾之忧。

(六)存在转租及抵押问题

目前来看，公租房有比较充分的市场租赁需求。但是，这种需求无法保证能够在相当长的时间内持续稳定下去。而且，公租房在出租阶段所产生的租金收益是每年以分红的形式或是其他方法发给村民，村民的短期收入比较有限。所以当公租房的实际需求不够理想，村民租金收入未能达到预期时，可能会产生公租房转租、出售、抵押等问题。并且可能会有房屋中介机构违规代办公租房业务或是发布虚假房源信息。这既违反了公租房政策中不可转租、抵押、出售的相关法律规定,也违背了公租房对城镇中低收入群体的保障性质。

五、相关政策建议

(一)拓宽融资渠道

在集体土地上建设公租房主要是依靠政府的政策支持和财政投入，所以要进一步解决融资问题最直接有效的方法就是拓宽融资渠道。首先，政府对公租房项目建设资金的筹集要加大支持力度，充分发挥政府的引导作用。对于参与公租房建设的村镇集体经济组织或是建设公司，政府应当给予适当的政策优惠与补贴，以吸引与鼓励民间资本参与项目投资。在项目的整个建设运营环节，都应当加强政府与项目主体、建设单位之间的合作，不断提高公租房项目的市场化水平，减轻政府及村镇集体建设公租房的资金压力。其次，政府要完善公租房项目的融资制度，制定公租房项目建设运营等各环节的盈利机制，为其融资提供法律保障和制度依据。而作为建设主体的集体经济组织应当创新融资方式，拓宽其建设资金的融资渠道，使其融资呈现多元化发展。如可以采用PPP模式，政府与社会资本进行充分的合作，建立利益关系，实现双赢[13]。最后，银行业金融机构应当开发集体土地建设公租房的具体贷款方案，按照公租房项目的资金回笼周期、还款能力、发展形势等发放贷款，给予强大的资金支持，减轻公租房建设的资金压力[14]。

(二)加快审批进度

在集体土地上建设公租房项目应采取积极有效的措施加快建设进度，加强建设力度，缩短建设周期，加强建设过程的监督与管理。对此，农村集体经济组织可与有实力的房地产公司合作，由房地产公司负责公租房的建设，而村集体负责监督与管理。同时，在公租房的建设环节可以设立专项资金，以此来保障其建设资金在每一阶段每一环节的确切落实，保障在建设过程中不因资金问题而延误建设进度。此外，在公租房的审批环节可以专门开启绿色审批通道，简化审批程序，压缩申请者的手续办理时间，加快审核进度，逐步提高审批效率，使公租房项目能够早日开工建设。

(三)维护农民权益

集体土地建设公租房的收益应当由村集体经济组织中的所有村民共享，在实际分配环节，可以实行按股分红的方式，确保利益分配过程的透明度。而且在项目的开展过程中，应当充分尊重农民的利益，完善维护农民权益的政策制度；应当扩大农民的自主权，在村集体内部实行民主管理模式；还应当按照利益相关方在项目整个开发过程的投入占比，来进行公平合理的利益分配。同时，为了促进集体土地建设公租房项目的可持续发展，政府应给予村集体适当的补贴和优惠，以减少农民的损失，保护农民的利益。

对于公租房的开发建设，政府及村集体应当广泛听取农民的意见与建议。首先应当由农民集体来表决是否开发利用集体土地来建设公租房进行出租,不得强制开发。其次由农民集体共同制定关于公租房项目在建设、运营、管理等一系列过程的发展计划。最后，建设公租房项目需要大量的各部门工作人员，因此可以安排当地有意愿的农民进行专业化的工作培训，给他们提供工作机会，可以解决部分农民的就业问题[15]。而公租房项目建成后，也将促进当地的服务业等行业的发展，这样农民建立了自己的产业，长期发展可以得到保障。

(四)放宽限制且加强宣传

在公租房的配租过程中，政府应适当放宽对公租房申请条件的限制，适当降低其入住门槛。在租户申请公租房期间，严格审查的同时应当加快审查进度，提高审查效率，使租户能够尽早入住。对此，首先政府及村集体应根据公租房项目的实际发展情况，制定符合潜在租户承受能力的租金计划，可以给予租户适当的租房经济补贴。其次，在公租房投入运营前，应当制定有效的退出管理实施细则，避免租户在退出期间产生问题。最后，可以缩短公租房出租的最长时限，加快公租房的出租与入住。此外，有关部门应加大公租房房源信息的宣传力度，促进公租房推广工作的开展，与租户建立长期有效的联系，及时发布信息，尤其是要在潜在租户群体当中进行广泛的宣传。

(五)建立风险补救机制

对于集体土地建设公租房项目，不仅要依靠政府发挥其社会职能进行宏观调控，也要依靠市场发挥相应职能进行适度调节，以此来建立相应的风险补救机制。在项目开展前，应当进行严谨的科学论证，全面分析项目运营过程中可能产生的种种风险，进而制定并逐步完善相应的风险补救措施，保证最大限度地降低风险出现的可能性。同时针对每一种可能出现的风险，首先是尽可能的避免，倘若在难以避免的情况下发生了，应当及时采取相应的补救措施，使造成的影响降低到最小。

(六)严格执法且加强监督

首先，有关部门应当加强对村民、租户、房屋中介机构等的监督工作，严格杜绝公租房转租、抵押、出售等行为。在村民、租户等有关群体当中进行全面的宣传教育，明确公租房只得出租，不得转租、抵押或出售，也不得一次性预收超过期限的租金。这样既能保证公租房的租金能够随着市场变化而进行相应的适度调节，又能杜绝借长期出租的名义来变相出售的行为。其次，政府应提高违法成本，明确规定对公租房转租、出售、抵押等行为的处罚措施，以防范此类违法行为的滋生。最后，有关部门可以借鉴香港的房委会和新加坡的房屋发展局的模式，设置专门机构开展公租房运作工作，并进行监督管理，以此来规范村民、租户等有关群体的法律行为。