国外校园食品安全监管的做法与启示

文/冯军 孙璐

一、日本校园食品安全卫生的监督管理

日本是国际上推行学校营养午餐极为广泛和完善的国家之一，全日本小学营养午餐的实施率为99.2%，中学的营养午餐实施率为85.8%[1]。日本实施了严格的供餐卫生管理，特别是1996年在大阪发生肠出血性大肠杆菌-O157 引起的学校重大食物中毒事件后，更是进一步健全了食物中毒预防体系。

（一）相关法规制度

1954年，日本颁布了《学校供餐法》，《营养改善法》《营养师法》《烹调法》《学校保健法》《食品卫生法》等一系列法律法规也对学校供餐管理做出相应规定。此外，日本还实施学校供餐营养师制度，大多数中小学和每个校外配餐中心都有1 名以上的营养师，负责学校的营养供餐管理。

（二）监督管理体制

负责学校供餐的各级教育委员会、拥有附属学校的国立大学法人以及私立学校的办学者等，都有保障学校供餐安全的责任[1]。文部科学省负责总体规划与宏观管理，地方教育委员会负责具体实施与操作；厚生劳动省负责从专业的角度进行宏观指导与监督检查[1]。实践中的管理由指导体制和管理体制两部分构成。指导体制是指在卫生主管部门、保健福利中心和食品卫生监督员的监督指导下，教育部门对辖区内学校的烹调场所或供餐配餐中心及其供应学校的设施设备、食品处理、烹调工作、卫生管理等情况实施监督管理。管理体制是指学校供餐烹调场所的营养教导员作为卫生管理负责人，负责学校厨师的卫生、设施卫生和食品卫生等日常管理并做详细记录。此外，学校还由校长、所长、校医、学校牙医、学校药剂师、营养教导员、学校营养职员、保健主任、保健教导员等教职员工，监护人以及相关保健所专家等组成学校保健委员会，实行联合互助的内部管理[1]。

（三）监督管理重点

1.管理标准

文部科学省制定《学校供餐卫生管理的标准》，此标准比厚生劳动省制定的餐饮业卫生管理标准更为严谨，不仅规定了学校供餐人员、设施设备以及食品抽检、原料的采购验收和保管制作过程，还规定了配餐和配送等各环节卫生检查的具体要求[1]。

2.管理重点

一是进一步明确学校供餐实施者的责任；二是在原材料进货以及粗加工阶段进行严格的卫生管理；三是学校对供餐用机械、器具进行标准操作的冲洗及消毒；四是对学校供餐从业人员进行严格的健康管理；五是切实防止二次污染；六是严格执行食品检查与留样制度。

（四）监督管理特点

一是体系完整清晰。食堂或供餐中心卫生管理要求严格，涉及原料的验收、粗加工到切配、调理、烹制的每一环节。如食品原料的清洗至少要三遍，不同的原料用不同的容器、切具、砧板等。特别是抓住食品安全的风险关键点，实施严格的温度管理，比如验收原料要测表面温度，存储原材料时要记录室温以及冷冻设备内的温度，烹调时食物的中心温度必须达到75℃并持续 1 分钟以上，烹调后的食物必须在10℃以下或者65℃以上才能持续存放。二是人员要求严格。要求从业人员的卫生意识强，分工细致，不能互相帮忙，以防止交叉污染；所有员工每个月接受2次便检，每年1 次健康检查；从业人员进入食堂或供餐中心需更换清洗消毒过的工作服，到烹调区还须更换专用的工作服（帽、鞋）等。三是注重过程的记录。营养师每天负责检查从业人员卫生状况，并记录制作午餐的全过程细节，如从业人员的健康状态、烹调时食物的中心温度和时间、食物在加热前后的温度和时间等。四是处罚异常严厉。学校食品卫生管理不力，违反《食品卫生法》的最高判处3年以下徒刑和300 万日元的罚款。五是校方责任重大。在学生用餐之前，校长必须先吃，并对当天的学校午餐品质进行评估，确定没有问题才会给学生食用。入学前，老师会关注并记录学生食物过敏史，对过敏的孩子单独“开小灶”。

二、美国的校园食品安全监督管理

美国中小学约80%以上的学生在校就餐，且一半以上享受美国联邦政府补贴的免费早、午餐[2]。保证学校食品安全及学生们的用餐营养均衡，是美国联邦政府、地方卫生和教育行政部门的主要任务之一。

（一）相关法规制度

美国早在1946年颁布《国家学校午餐法案》，随后又颁布了多项相关法律法规。作为立法部门，美国国会通过检查“全国学校早餐计划”和“全国学校午餐计划”的执行情况，调查学校饮食服务的安全状况，并发布审计报告[3]。

（二）监督管理体制

美国校园食品安全同样要遵守相关法律法规，如《联邦食品药品和化妆品法》《公共卫生服务法》《食品质量保护法》《家禽类产品检查法》《联邦肉产品检查法》和《肉禽屠宰加工厂（场）食品安全管理规定》以及《公共健康服务法》等法规。2009年通过的《2009年食品安全加强法案》，赋予了美国食品药品管理局（FDA）更多对食品生产企业进行调查、跟踪和不安全食品召回的执法权力。各州教育厅和学区委员会设立“食品和营养办公室”，督促检查学区饮食服务的各领域各环节食品卫生安全状况，开展员工食品安全知识的培训。如马里兰州教育厅“学生食品和营养办公室”编制为27 人，负责管理州内24 个学区7000 个机构（含学校、幼儿园、少管所等）的食品营养、安全和食品安全教育培训。其下属的蒙郡学区教育委员会“食品和营养办公室”编制25 人，负责郡内190 所学校的饮食服务[3]。此外，美国食品服务协会（ASFAS）是全国性的维护“学生餐饮计划”正常实施的群众团体，由学生营养餐管理和技术人员、供餐企业经营者以及政府官员构成。

（三）监督管理重点

一是加强对饮食行业从业人员教育培训，提高食品安全意识，美国50 个州中有19 个州的法律明确规定，学校饮食管理人员必须经过行业组织认证的食品安全培训并获证后，方可从事饮食服务工作；其余31 个州由卫生或教育主管部门提出了类似的要求[2]。员工培训证书有效期一般为五年。二是加大财政投入。联邦政府每年投入80 亿美元补贴学生早、午餐，其中17%的食品由美国农业部直接购买。在美国，84%的学校餐饮服务由学区直接负责，仅有14%的以合同的形式交由私人饮食服务管理公司负责[2]。各学区一般不允许学校自行采购，而是依照美国农业部颁布的《食品采购标准》，制定统一的采购计划书，通过公开招标集中定点采购，既保证质量又节约成本。

（四）监督管理特点

一是美国教育主管部门和学校担负校园食品安全的主体责任，对学校饮食服务人员进行严格的教育培训，对学校饮食服务部门实行食品安全管理。二是全链条监管。把住原料采购关口，最大限度地保障食品原料的安全卫生；注重过程管理，最大限度地避免操作过程中的污染。三是充分发挥社会行业协会的力量，共同管控，防止学校食源性疾病发生。

三、相关国家校园食品安全管理的特色做法

（一）完善法规体系

英国在1202年颁布最早的有关食品安全的法律，1832年后陆续颁布《贫困法》《国家卫生法》《食品法》，特别是1990年颁布的《食品安全法》成为目前英国主要的调整食品安全法律关系的法律。此外，1990年颁布《食品安全法实施指南》，1999年制定《食品标准法》，使得食品安全监管法律体系不断完善。

（二）严格行业准入

澳大利亚健康儿童协会控制食品供应商的准入制度，进入学校食堂的食品厂商首先要获得健康儿童协会认证。德国对餐饮行业实行严格管理，企业负责人需要参加专门的资质培训并考试合格才可以获得经营餐饮的许可，相关从业人员需取得由医生开具的健康证明。

（三）细化标准规定

德国对于食品加工的任何环节都有着严格的标准化要求，从原材料开始便有第一轮检测，将不合格的原料剔除。澳大利亚从食物配比到供应商准入制度都有细化规定，同时健康儿童协会还颁布了《学校食堂健康食品指南》。

（四）加强检查抽查

俄罗斯对学校食品安全的监控非常严格。据统计，下诺夫哥罗德州消费者权益保护和社会福利监督局在2018年1-9月，共对准入的食品供应商进行450 多次餐饮检查，大约350 名官员和法律实体违反卫生立法，受到了行政处罚，罚款总额超过1800 万卢布。澳大利亚要求供餐企业严格遵循食品留样制度，并接受外部机构的定期检查，各州的食品安全当局和当地的市议会都可以对学校食堂进行检查。

（四）严厉惩罚处罚

英国《食品安全法》规定：一般违法行为可处以5000 英镑的罚款或者3 个月以内的监禁；如果销售不符合质量标准的食品或提供食品致人健康受损的，将处以最高2 万英镑罚款或者6 个月的监禁，情节和后果十分严重的，当局也会对违法者最高处以无上限罚款或者2年监禁[4]。德国主管部门的督查人员不定期对餐饮场所实施突击检查，一旦发现卫生和安全不达标的情况，轻则罚款限期整顿，重则勒令停业，吊销营业执照；造成严重后果需负法律责任。

（五）注重家长参与

澳大利亚在食堂管理方面，一般是在一个或者几个专业师傅的带领下，由家长作为义工参与其中，这一方面降低了食堂的运营成本，使孩子的饭菜更价廉物美；另一方面引入家长的监督。但家长成为义工同样需要参加培训，并经考试合格后方可加入。

四、对我国校园食品安全监管的建议

第一，提升立法层级。我国对学校食堂管理主要在于法规层级，如2016年，国务院食品安全办等6 部门发布《关于进一步加强学校校园及周边食品安全工作的意见》（食安办〔2016〕12 号），2019年初教育部、市场监管总局及卫生健康委颁布的《学校食品安全与营养健康管理规定》。需要加大校园食品安全立法研究，出台专门法律，动员更多部门参与校园食品安全工作[5]。

第二，落实主体责任。教育主管部门应当加强对校园供餐体系管理，督促学校建立完善食品安全管理制度并落实到位，不定期进行监督检查。学校自觉建立高于一般餐饮行业标准的食品安全管理制度，提高对学校供餐服务商的准入门槛，监督供应商从业人员进行培训，并建立不合格供应商退出机制[6]。严格落实食品安全校长责任制，推广校长陪餐制，推行“明厨亮灶”工程[7]。引入学生和家长委员会监督机制，鼓励有专业知识并符合健康要求的家长实行现场监督，对餐饮的各个环节进行监督和记录，监督改善供餐的安全和营养[8]。

第三，引入HACCP 管理。HACCP （Hazard Analysis Critical Control Point，危害分析和关键控制点）是国际食品行业通用的管理体系。建立学校餐饮食品安全风险监测和评估制度，对校园食品生产、加工、制造、准备和食用等过程中的安全危害进行识别、评价和控制，并采取适当措施控制危害的发生[9-10]。同时，从服务商选择到原料采购、加工再到配餐配送等环节，加强校园食品供应的标准化管理，提高食品安全控制能力。

第四，加强监督检查。一方面要加大对校园食堂及校园供餐服务商的监督检查力度，加大飞行检查频次，发现不符合法规要求的，坚决依法处罚。另一方面，健全校园食品安全预防、检测、评估和监管体系。搭建监管部门——学校（幼儿园）——在校学生（或家长委员会）三级监管模式，促进学生或家长监督投诉举报的有效实施。监管部门和学校建立健全食品安全信息公开制度，公布每一次监管检查、每一起行政处罚、每一家不合格学校食堂或餐饮服务商的名称，并纳入企业信用管理系统。

第五，推行政府集中采购。校园餐饮不同于一般社会餐饮商业行为，一般利润甚微。由教育部门组织一定区域的学习，开展供应商、原材料等的集中定点采购，既减少分散采购的食品污染风险，又能降低成本。同时，政府部门要加大对校园供餐基础设施、设备以及原材料供应等方面的财政补贴或优惠，特别是关注农村学校和贫困学生的伙食补助。

教育主管部门应当加强对校园供餐体系管理，督促学校建立完善食品安全管理制度并落实到位，不定期进行监督检查。学校自觉建立高于一般餐饮行业标准的食品安全管理制度，提高对学校供餐服务商的准入门槛，监督供应商从业人员进行培训，并建立不合格供应商退出机制[6]。