大市场监管体制下食品安全治理路径新思考

文/吕春雷

新一轮机构改革将食品安全纳入大市场监管范畴，必然会给食品安全原有的监管理念、监管模式、治理体系带来新变革。在“减政放权”“放管服”的改革背景下，在大市场的格局重构下，如何落实好新时代食品安全战略，保障人民群众“舌尖上的安全”，更好地满足人民群众对美好生活的新期待，这需要基层市场监管部门在实践中综合考量、找准定位、探索创新，构建符合新时代要求的食品安全治理体系。

一、大市场监管体制下食品安全治理面临的机遇与挑战

实施大市场领域的统一综合监管，有效整合原有市场监管部门之间的行政资源，实现市场和质量安全领域的资源统筹、指挥统管、监管统一。主要表现在：一是监管更加顺畅。实施食品安全大市场监管，较好地解决长期困扰食品监管领域的一个难题，打通准入、生产、流通、消费等环节，有助于真正实现监管的深度融合，有效集聚多方面的资源和力量，形成食品安全治理的拳头效应。二是力量更加充实。食品监管有效利用工商部门原有的三级管理架构开展工作，机构配置及执法力量配备显著加强。三是衔接更加紧密。在食品准入与商事登记制度改革之间，在打击假冒食品与保护知识产权之间，在查处保健食品违法宣传与广告监管之间，在食品监管与食品相关产品监管之间，都有了更好地衔接与统筹。四是手段更加多样。毋庸讳言，大市场监管有利于推进综合执法、系统治理，基层查处食品违法违规行为手段更加丰富、执行更加高效、执法更有权威。五是支撑更加有力。大市场监管体制下，有利于进一步整合技术机构，充分运用各类检验检测机构技术支撑优势，以及消费者权益保护委员会等组织的专业社会管理优势，有效提升食品安全科学治理能力。

但全新的大市场监管格局也给新时代食品安全治理带来了全新的挑战。值得思考的是，在“减政放权”“放管服”的背景下，在大市场的理念指导下，食品安全监管在市场监管中如何定位，在综合监管和统一执法中如何确保食品安全监管的相对专业性，如何确保食品安全监管工作能够得到全面强化而非弱化，从而继续有效确保人民“舌尖上的安全”，这些问题均有待探讨。

大市场监管需要大视野。大市场监管体制是对原有监管体制系统性、整体性的重构和变革，必然会带来食品安全监管理念和监管模式的改变。站在“减政放权”“放管服”大背景下，站在大市场、大部门、大监管的全新格局下，需要我们对原有的食品安全治理模式进行重新审视、全面考量。

二、大市场监管体制下食品安全治理的定位和考量

大市场监管需要大视野。大市场监管体制是对原有监管体制系统性、整体性的重构和变革，必然会带来食品安全监管理念和监管模式的改变。站在“减政放权”“放管服”大背景下，站在大市场、大部门、大监管的全新格局下，需要我们对原有的食品安全治理模式进行重新审视、全面考量。

党的十八大以来，习近平总书记作出了“始终把人民生命安全放在首位”“食品安全是民生，民生与安全联系在一起就是最大的政治”等系列重要论述，彰显了党中央全力保障群众切身利益的坚强决心。保障食品安全，不仅是单纯的民生问题，更是政治问题。作为食品安全监管的主要职能部门，要把保障食品安全作为部门首要职责和第一位任务。在这一定位下，基层监管部门需要深化和创新食品安全治理理念：

一是法治化思维。食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的，同时也是“买”出来的。食品安全治理必须要在法治的框架下，坚持“产出来”“管出来”和“买出来”三管齐下，多向发力，推动《食品安全法》的全面有效实施，依法依规落实生产经营者的主体责任，明确属地责任，压实基层市场监管部门监管责任，畅通社会各界参与治理的监督渠道，推动做到产得合格、管得到位、买得放心。

二是系统化思维。食品安全从“种子”到“筷子”，涉及生产、加工、储藏、运输、流通、消费各环节，产业链条长，安全隐患多，任何一个环节都有可能蓄积风险，必须要坚持整体谋划，系统治理，不能“头痛医头、脚痛医脚”；必须要坚持全链条、全业态、全品种、全过程监管，做到源头严防、过程严管、风险严控。

三是互联网思维。如今，互联网思维已渗透到经济社会发展的各行各业。互联网思维具有多元主体参与、及时有效回应、公开透明的显著特征，与食品安全治理理念在很多方面契合。在食品安全治理实践中，我们必须以互联网思维为先导，以智慧化监管为手段，推动大数据、移动互联、云计算和人工智能等现代科技与食品安全的深度融合，进而改变甚至重塑现代食品安全治理体系。

四是监管+思维。在大市场监管体制背景下，需要监管部门在严格监管的同时，进一步丰富和拓展原有监管思维的理念，把以往单纯的食品质量监管同食品相关产品监管，标准化的引领发展，商标和知识产权的培育保护等放在食品安全的视野下思考统筹，实现强化监管与服务发展同时并进、相得益彰，真正夯实食品安全之基。

五是社会化思维。食品安全具有最广泛的利益相关者，食品安全治理是一项复杂的社会工程，必须发挥多元社会主体作用，构建全社会共同参与的治理体系。这就需要监管部门创建更多更有效的社会公众参与渠道，让政府、企业、消费者、舆论监督等各类社会主体各司其职、各定其位、形成合力，真正构建起严密高效、社会共治的食品安全现代治理体系。

三、大市场监管体制下食品安全治理路径的新思考

1.坚持党政同责，着力构建严密紧实的食品安全责任体系

切实提高政治站位，牢固树立以人民为中心的发展思想，把食品安全工作放在经济社会发展的大局中考量，深入实施食品安全战略，推动建立严密紧实的食品安全责任体系。推动党政同责。积极推动政府贯彻落实《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，着力形成“党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责”的食品安全工作格局。严格巡察问责。健全党委常委会委员食品安全相关工作责任清单和政府部门食品安全工作职责，并纳入市委巡察议程。突出考核明责。按照党政同责、属地管理的要求，把食品安全作为重大的民生工程和发展工程，强化综合考核考评，做到以考明责、以考定责，确保工作责任、政策落实、保障措施、财政投入和督促检查“五到位”。强化牵头负责。切实履行好各级食品安全委员会办公室牵头协调、调度指导、督查考核职能，推动监管工作体系上下无缝衔接、高效运转。

2.坚持风险管理，努力让监管工作“跑”在风险前面

认真贯彻关于防范化解重大风险的决策部署，开展食品安全大排查、大检查、大督查专项行动，全面深入化解食品安全监管领域重大风险，对专项行动中发现的问题建立清单，落实责任，对账销号，确保整改落实到位，夯实防风险、保安全、守底线的工作基础。重点保障“一少一老”（学校食品安全和保健食品安全），切实抓好“两大三小”（大型企业、大宗食品和小作坊、小摊贩、小餐饮），着力做到“三个提升”（提升婴幼儿、餐饮质量安全和农村食品安全保障水平）。继续加强食品、保健食品生产许可质量跟踪督查，加大乳制品、婴幼儿辅助食品、蜂产品、畜禽肉制品、水产品、保健食品等重点产品监管和抽样检测力度，着力解决食品安全领域“一非两超”、制假售假、虚假宣传等突出问题；开展落实“企业主体责任年”行动，加强小作坊综合治理和网络订餐监管。突出抓好生产加工、市场流通、餐饮服务环节的食品安全监管，以全面落实食品风险分级管理为抓手，以重点品种、重点领域、重点环节为重点监管对象，扎实开展专项治理。加大日常监督检查力度，实现向生产经营全过程覆盖的全链条监管，把整个生产经营链条打造成完整责任链条，形成可倒查、可追责的体系。

3.坚持智慧监管，致力推动食品安全高质量治理

2015年以来，淮安市基于信息化条件下创新构建的“食品安全+互联网”透明共治体系，将食品生产经营全流程、监管执法全过程、相关信息全要素搬上互联网，初步探索出一条食品安全治理的新路径。作为食品安全“智慧监管”的先行者，淮安市食品安全透明共治体系在全国食品安全监管领域产生了较大影响。淮安市将进一步在信息化与食品安全监管的深度融合上下功夫，继续深化食品生产企业电子追溯体系建设，扩大食品安全电子追溯系统覆盖面，实现覆盖40%蜂产品生产企业、60%肉制品生产企业及70%食用植物油生产企业，100%乳制品、白酒、食品添加剂生产企业。优化升级“透明放心菜市场”，有序推进“诚信智慧农贸市场”建设，逐步实现商户信息、价格信息、供销信息、农残检测信息、交易信息、消费者评价信息实时化、具体化、可视化。拓展优化透明安全餐饮系统，加强中型以上餐馆、获证公办养老机构、旅游景区饭店等餐饮单位的推广使用，打造一批透明安全餐饮示范街区。注重数据资源的开发应用，推动监管风险精准识别，食品安全精准治理，产业发展精准服务，努力把食品“产业链”打造成为“安全链”，致力推动食品安全高质量治理。

4.坚持发展引领，合力夯实食品安全高质量治理基础

强大的产业与强大的监管互为支撑。大市场监管体制的确立，需要集聚资源、聚合优势、固本强基，需要同时做好“监管”和“服务”两方面，监管与服务并重，寓监管于服务之中。深入实施质量强市战略。紧扣淮安市委“八个高质量”部署和淮安市委市政府出台的《淮安市质量提升行动工作方案》，聚力推动国家级食品安全示范城市创建，统筹推进省级食品安全示范区县创建；引导重点食品产业集聚发展，培育食品企业申报国家和省、市质量奖项。深入实施品质食品提升工程。聚焦食品生产重点领域、重点环节、重点品种，强化企业质量安全管控，把好食品源头“第一关”；推进小作坊综合治理，建设一批小作坊示范点和集中加工区。大力推动小餐饮标准化改造升级，规范提升5000家小餐饮经营户。深入实施标准化战略。大力实施“标准化+”工程，充分发挥标准的基础性和战略性作用，以高标准引领食品产业高质量发展，促进淮安市食品产业发展迈向中高端，促进“淮安制造”“淮安品牌”向“淮安标准”提升。深入实施知识产权战略。围绕淮安“433”优势特色产业布局，推动食品企业知识产权开发利用；强化地理标志培育和保护，加大存量地标应用转化力度，加快实现地标品牌由“量变”向“质变”跨越，夯实食品安全高质量治理基础。

强大的产业与强大的监管互为支撑。大市场监管体制的确立，需要集聚资源、聚合优势、固本强基，需要同时做好“监管”和“服务”两方面，监管与服务并重，寓监管于服务之中。

5.坚持综合执法，聚力严守食品安全“两个底线”

坚持问题导向，树立底线思维，充分发挥大市场监管体制下综合执法新优势，从严从紧从实做好食品安全工作，守牢守住重大食品安全事故和系统性、区域性食品安全问题的发生底线。全面覆盖、全程监管。对风险较高、百姓关切的食品安全领域坚持从严要求、从严监管，建立覆盖食品生产加工、流通、餐饮等各环节的全程监管体系，构建从农田到餐桌每一道防线。聚焦重点、攻坚突破。聚焦农村、城乡接合部、农贸市场等食品安全问题多发、易发的重点区域、薄弱环节，持续深入地开展专项整治；突出抓好校园食品、大中型商超等重点点位，重点加强肉和肉制品、乳制品、食用油、保健食品等重点品种的监管和整治，不断强化食品全链条管控措施，切实消除风险隐患。开展网络订餐、集体用餐配送单位、中央厨房食品安全专项检查，严厉查处采购、使用来源不清或假冒伪劣食品及原料、滥用食品添加剂或使用非食用物质等违法违规行为。保持高压态势。对违法行为抓早抓小，将风险隐患消除在萌芽状态，并注重举一反三，标本兼治解决问题。透明公开、常态管理。在全面常态监管的基础上，全面推行“双随机、一公开”监管，以小概率抽查产生大范围震慑，全面提升重点领域监管有效性、规范性和科学性。在全市范围内联动开展“食品安全逢食（十）行动”，形成市县（区）联动、同频共振、全面覆盖的整体态势，并逐步向食品生产、经营环节延伸，覆盖食品生产经营全链条、全业态和全过程，切实增强公众食品安全感、获得感和幸福感。

6.坚持共建共享，全力织密筑牢食品安全社会共治防线

树立“宣传也是监管”的理念，注重抓好宣传工作，掌握主动权。注重社会宣传，组织开展多形式、多层次、多载体的食品安全宣传活动，向公众普及食品安全知识，汇聚共同维护食品安全的正能量，提高广大群众的食品安全意识和维权意识。建立与媒体的沟通协作机制，发挥媒体正面宣传作用和舆论引导监督作用。完善食品安全信息管理和发布程序，及时发布食品安全信息。强化信用监管，积极推进市场监管信息平台的应用，加强食品安全诚信体系建设，推进涉企信息统一归集公示，及时发布“红黑榜”，加大对失信企业“黑名单”的联合惩戒力度，推动企业落实主体责任。畅通“12315”投诉举报渠道，充分调动广大群众的积极性、主动性，打好食品安全的“人民战争”，努力形成食品安全社会共治的良好氛围。