中国食品安全可追溯能力缺陷及应对

文/李韵 通讯作者/胡加祥

引言

我国按照全球公认的评价准则，借鉴欧盟、日本等食品可追溯领域技术先进国家（或地区）的普遍做法，结合我国国情制定了相应的食品安全基本立法。2018年修正的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）对食品安全进行了非常严格的规范。例如，在第二条至第九条中，明确规定了食品生产经营者、地方政府、监管部门、检验与认证机构、新闻媒体等在食品安全方面的权利、义务和责任。第九章“法律责任”中规定了对违反法定义务的，强化刑事责任追究。突出刑事责任优先原则，对于涉嫌构成犯罪的，及时移送公安机关，依法追究刑事责任。同时新法还建立了首负责任制，接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当先行赔付，不得推诿。强化了民事连带责任，如第一百三十一条中规定：网络食品交易第三方平台提供者未履行管理义务，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任。这不仅扩大了法律调整范围，还加重了违反法律的惩罚力度。强大的食品可追溯能力不仅对进口国具有更大的进口吸引力，对国内而言也可以明确权责，并能够及时保护消费者[2]。诚然，食品可追溯制度并不能保证食品本身更加安全，但却在一定程度上具备相对较强的管控和问责能力[3]。

一、我国目前食品安全可追溯制度之缺陷与应对

1.食品可追溯立法未体系化

目前我国涉及食品安全的法律主要有《食品安全法》（2018年修正）、《农业法》（2012 修订）、《消费者权益保护法》（2013年修订）、《刑法》（2017年修订）等法律及相关规定。对于食品可追溯问题主要规定在《食品安全法》（2018年修正）第四十二条，国家建立食品安全全程追溯制度。但该条款只作了总括性的表述：食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。可见，该项条款并没有对食品可追溯标准的具体要求进行立法。 一般而言，较低位阶的食品安全相关法律法规经常让位于不利于食品安全管理的上位法律法规，从而导致了时间较后而位阶较低的食品安全相关法律法规效力低于时间较早位阶较高的，继而出现了上位位阶法律法规无法有效进行食品可追溯管理，同时下位位阶的食品安全相关法律法规又缺乏足够的效力。

强大的食品可追溯能力不仅对进口国具有更大的进口吸引力，对国内而言也可以明确权责，并能够及时保护消费者[2]。

而有关食品可追溯制度的名称直接体现了其调整范围、主要内容、立法层次及其他相关立法[4]，因此必须有恰当的立法名称。现阶段中国食品安全的综合性法律——《食品安全法》是根据立法层次和立法内容两方面确定了该项法的名称。现行《食品安全法》下的诸多章节中，如第五条食品安全监管体系、第二十条卫生农业部门信息共享、第二十九条食品安全标准的公布、第三十二条食品安全标准的跟踪评价、第五十九条食品添加剂生产者的出厂检验记录制度、第六十条食品添加剂经营者的进货查验记录制度、第一百三十二条食品贮存、运输和装卸违法行为的法律责任等诸多条款中都有与食品安全可追溯制度相关的内容。因此，可以将食品可追溯制度作为《食品安全法》的特殊章节建议命名为“食品可追溯制度”，并作为第二章“食品安全风险监测和评估”中的单独一节，具体规定食品可追溯的具体流程规范、增加食品可追溯各个环节的具体标准等内容。此外，从立法命名的角度而言，应在第六十九条转基因食品的标示中专门增设“食品可追溯标示”这一段落。明确表示食品可追溯能力应具备何种形式的可追溯标示、标示的内容、监管机构、风险等诸多内容。

此外，在《中华人民共和国农业法》（2012年修订）中也有涉及农产品可追溯制度的相应规范，但其相关条款应以《食品安全法》下的食品可追溯条文内容为主要的参照标准，因就食品安全而言，我国的立法目标是全程的、动态的、全覆盖的食品安全监管模式[5]。故有必要增加食品可追溯制度法律条款，对食品安全可追溯制度进行详细规定，明确可追溯制度应全部覆盖所有食品（即全覆盖）。并规定“如过程中某一环节没有做到登记备案就获得安全证书”属于违法行为。此外，一旦在某一环节没有通过检测评级也要录入系统。笔者认为，应在第三章“食品安全标准”中专门增设“食品可追溯标准”这一段落。其内容应该包括立法目的、适用范围、管理对象、基本原则、食品可追溯技术标准内容等。其中基本原则应包括：全过程管理原则、与国际规则相协调原则、谨慎原则、以科学证据为标准的风险预防原则等。

2.食品可追溯监管机构体系不完善

我国对食品监管机构的设置相对比较健全，在《食品安全法》中第五、六、七、九条详细规定了食品监管机构。在中央一级，负责食品安全监管的机构包括国家市场监督管理总局、卫生行政部、农业行政部等。在中央政府下面，各地省、地区和县设有食品安全监督管理部门，在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。食品安全监管机构直接向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。但涉及进口食品时情况较为特殊，例如《食品安全法》第六章“食品进出口”规定了我国对于进口食品的管制流程是：对进入我国境内的食品由出入境检验检疫部门作为行政执法机构进行审查[6]；但进入境内之后的食品、农产品安全问题一般由当地行政机关部门进行接手监管。一旦在国内市场上出现问题，首先由国内食品安全监督管理部门进行管理，同时通知国家出入境检验检疫部门并负责对进口商及境外食品调查。

但由于缺乏专门的食品可追溯管理部门，目前有关食品可追溯的问题多由各级食品安全监管机构合并处理，这就会导致管理的重合或混杂。因此，有必要在各级食品安全监管部门中增设专门的可追溯法定管理部门，并规定其必须由当地的食品安全监管机构为直接责任机构承担赔偿责任。有关食品安全综合治理体制与协调机制中，采用联席会议的模式进行综合监督管理与专业监督管理相结合的管理体系已被广泛应用。

二、中国食品安全可追溯能力之制度创新

1.最严格的标准化

我国食品安全可追溯能力的技术与规制将定位在最严格的标准化上，吸纳欧盟、日本等食品可追溯领域技术先进国家（或地区）的做法，并创立我国最严格可追溯技术标准，“食品可追溯能力中国标准”也是我国为国际社会做出食品安全全球治理的贡献之一。如前所述，在立法层面上一般体现在IP 管理、专门设置食品可追溯法规章节、专门的食品可追溯机构管理等方面。但除此之外，在全球范围内制定自己的“中国标准”，也将是中国食品安全发展战略的重要举措。任何国家（或地区）都会为自身的国际竞争部署相应的国家战略规划与战略布局，而中国目前仍然与欧盟、日本等世界许多发达国家（或地区）存在着科技领域的差距。因此，中国掌握食品安全可追溯能力标准的话语权、主导权非常重要，从国家战略与本国切身利益出发，制定出中国关于食品安全可追溯能力技术与法律的标准和范本是我国未来在该领域的重要任务之一。而对国内而言，最严格的可追溯标准可以令不法经营者无所遁形，更规范地按照可追溯流程生产食品，从而使消费者获得更具安全保障的食品。

2.大数据透明：与IP 相关的大数据立法

世界上食品可追溯领域技术先进的国家（或地区），例如欧盟、美国都采用了大数据的处理模式来管理食品可追溯的问题，其大数据管理有赖于其国家先进的科技水平，例如美国的食品可追溯由美国食品技术协会进行，每年通过横向、纵向、多重维度的方式对食品可追溯能力进行测评。欧盟、日本等国家（或地区）通过IP 编码的形式对食品进行追溯并录入专门的可追溯数据库。我国食品安全可追溯也应成立相关的数据中心，食品可追溯编码主要由三个重要因素组成：

（1）编码（IP）：食品可追溯能力全球唯一标识；

（2）采集：食品可追溯编码信息；

（3）共享：供应链各方有关食品可追溯信息共享。

因此，有必要对IP 与相关大数据进行立法，以确保IP 的唯一性、真实性与大数据的不可篡改性。食品安全可追溯系统可以借助大数据平台，在国家食品安全风险评估中心所提出的“食品安全可追溯大数据与社会共治”理念中，利用大数据可以将企业之间的信息有效衔接，但有必要对食品可追溯能力大数据信息衔接进行相关立法。面对如此威力巨大的食品可追溯大数据，采用法律手段保障其真实性和透明性。从而更好地辅助食品预警机制进行全链条的、科学的风险评估。笔者认为有必要对中国食品可追溯大数据资源库进行安全性、真实性、透明性的相关立法。

食品安全可追溯系统可以借助大数据平台，在国家食品安全风险评估中心所提出的“食品安全可追溯大数据与社会共治”理念中，利用大数据可以将企业之间的信息有效衔接，但有必要对食品可追溯能力大数据信息衔接进行相关立法。

3.链上治理：与食品可追溯能力相关的区块链立法

区块链技术一般指互联网多个备份，互相验证，无法篡改遗失，具有去中心化、去霸权化特点，可认为是现代技术用于解决食品信任问题的有力工具。其基本原理是分布式：一旦触及则更改所有备份，核心优势在于其不可篡改性。许多跨国公司，如IBM 十几年前就在做多种形式的食品供应链追溯。因此，区块链技术可减少不法分子利用食品安全漏洞作案的情况。在中国，区块链其本身蕴含的公正、透明的设计理念与食品安全最严格管控保持了一致。而基于区块链技术的食品供应链中的可追溯性，让消费者深知食品可追溯能力的科学性和真实可靠性，从而促进消费的同时保证了救济与召回的有效性。因此，未来对转基因食品可追溯能力相关的区块链技术进行立法实属必然。在《食品安全法》第三章“食品安全标准”中应专门增设“食品可追溯区块链技术标准”相关条款，对食品可追溯区块链技术进行严格立法。

结论

目前，我国食品可追溯问题的缺陷在于：没有专门的规范食品可追溯的章节和具体规范条文、缺乏专门的食品可追溯管理机构。因此，可以专门设置食品可追溯管理法规章节，应规范编码管理和审查登记制度这两点，同时吸纳日本多种形式食品编码与欧洲的严格立法这两种做法，并于这一章节中设置专门的可追溯管辖机构。此外，可以对编码大数据、区块链等新兴食品可追溯技术进行规范性立法，为食品安全全球治理做出贡献。