浅析基层检察机关开展行政公益诉讼研究

刘丹

摘要：公益诉讼制度是国家可持续发展策略在诉讼制度上的体现，其发展和完善，需要法律制度的逐步完善与国家政策的支持和帮助。2017年民事诉讼法第五十五条、行政诉讼法第二十五条各增加一款，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。本文结合具体案件，从案件中发现问题，进而解决问题，提出塞层检察机关开展行政公益诉讼工作的几点意见与建议。

关键词：检察机关;行政公益诉讼;保护法益

1 案件主要情况

2016年新沂市人民检察院在工作中发现，新沂市合沟镇界沟村的集体农耕地上存在高某违建的塑料颗粒厂违法生产的案件。虽然国土局、当地镇政府、环保经都先后下文对此类“十五小”企业进行处罚和取缔。但是并未采取有效措施落实到位。新沂市人民检察院向上述三家单位发出检察建议，督促其正确履职，但是超过一个月后，上述单位未给予相关回复，而高某仍然继续侵占耕地生产经营，对周边环境造成污染。该两起案件诉讼到徐州市铁路法院后，三家单位都加大力度对该企业进行了取缔和处罚，将厂房彻底拆除，侵占的耕地重新返耕，对周边环境进行了一定程度的修复。

2 办理行政公益诉讼案件各个环节的实践探索

本案是一起非常值得关注的具有典型意义的案件，在办理此案的过程中出现了值得注意、值得重视、值得研究的问题，也为以后案件的办理提供了参考。下面笔者将结合这两起行政公益诉讼案件，从办案环节作一一探讨。

（1）线索环节：行政公益诉讼案件线索的发现可大致分为内部和外部两个渠道，但实践中较多倚重检察机关内部各部门办理案件中发现线索。但是在办理案件过程中，检察机关与行政机关接触沟通，发现可能存在很多的案件线索，都是仅仅通过内部机构沟通是无法发现的。

（2）调查环节：实践中，对于调查取证的方式、手段较为单一，多采取询问当事人或案外人的方式，实地勘察，对不配合调查取证或者妨碍调查取证的，检察机关当前保障措施较少，受局限太多。在取证过程中，难免会遇见被监督单位的消极应付，不积极配合等情况。（3）诉前程序，即发出检察建议，给予整改的期限等工作。大多数行政机关在接到检察机关的检察建议后，都能按期履行法定职责，诉前程序起到有效的监督作用。办理的这两起案件之所以最终需要进入诉讼，主要原因还是因为涉案的行政机关和镇政府对此没有引起足够的重视。而这次办理案件中，新沂市人民检察院发出检察建议后，多次到违建企业的现场去勘察，结果运送来的废弃“洋垃圾”作为原料还在持续增加，生产经营一直继续。

（4）出庭环节：出庭前应注意庭前会议召开和庭审预案制作细节。行政公益诉讼其实需要大量的前期准备工作，不仅程序上要合法规范，还需要完善的证据链条和有理有節的诉讼思路，要求非常严格。新沂市人民检察院提起诉讼的两起案件行政中，被告单位国土局按照检察建议要求，积极配合整改，正确履职，后予以撤诉。

（5）判决执行环节：作为诉讼的判决，检察机关将面临胜诉或者败诉。如果行政公益诉讼胜诉，必然判决行政机关予以正确完善的履职，达到制止公益损害的持续发生，避免或者最大化挽回公益损失的目的。但是对于履职未能达到合法合规的要求，或者即便判决前履职，但是影响恶劣仍需确认违法的，要依法坚持诉求。对于此种情况败诉的，应当考虑启动抗诉程序，予以救济。

3 意见与建议

行政公益诉讼的根本目的不是诉讼，而是保护公益，法律赋予诉讼的权利应该是保障的手段。基层检察机关应当锐意进取，扎实工作，努力探索公益诉讼理论与实践创新之路，为发展和完善公益诉讼制度、加强对国家和社会公共利益的保护作出更大贡献，为此笔者提出以下几方面的意见与建议：

（1）基层检察机关应该提高思想认识，重视行政公益诉讼工作的重要性。强化问题意识，坚持实践导向，进一步完善试点工作实施办法和配套制度机制。上级检察机关加强对基层检察机关工作的领导和指导，通过每月通报、实地督导等方式，督促基层检察院克服困难、大胆实践，保证试点工作扎实开展。

（2）加大办案力度，巩固办案成效。基层检察机关将紧紧围绕党和国家工作大局，贯彻落实新发展理念，聚焦健康中国、美丽中国、法治政府建设等领域人民群众广泛关注的突出问题，下大气力加大办案力度，为全面推行行政公益诉讼制度积累实践经验。

（3）加强队伍建设，提升办理行政公益诉讼案件能力水平。以深化司法体制改革为契机，建立健全行政检察机构或办案组织，保证人员配备与职能拓展和业务增长相适应。针对专业知识缺乏和素质能力不足的短板，通过专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式，有针对性开展培训，提升办案能力和水平，保证办案质量和效果。

（4）总结经验，深化理论研究。检察机关应当加强对试点情况的总结，重点加强对已起诉个案、诉前程序、试点前后行政机关采纳检察建议情况的分析研究，不断深化对检察机关提起行政公益诉讼制度的规律性认识，为相关法律修改完善提供扎实的实证依据。总结规律特点，在司法体制改革整体框架下，统筹研究提出建立检察机关提起行政公益诉讼制度的立法建议。

参考文献

[1]宋安明 全面打响国有资产保卫战[N]检察日报2001.8.29.

[2]北京市东方公益法律援助律师事务所编：[M]《公益诉讼》（第一辑），中国检察出版社2006年版，第136页.