善治视角下城乡统筹的治理模式转型研究

摘要：随着中国高速城镇化进程，城乡二元结构引发的城乡发展不平衡、贫富差距过大等社会问题日益突显。传统城乡分割的治理模式由于缺乏合理的制度安排和有效的政策工具，近一步加剧了城乡之间制度上不公平、服务上不完善等治理失灵现象。文章通过梳理总结善治的内涵与理论主张，反思传统城乡分治模式的弊端，试图厘清城乡统筹治理模式转型的路径与方向，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化提供学术依据。

关键词：善治；城乡统筹；治理模式；反思；转型

一、 引言

20世纪以来，发达国家历经财政危机、政府失灵和社会变迁等多重考验之后，治理作为新的管理范式应运而生。它是一种由政府、市场、公民社会等多元主体共同参与公共事务的管理与调节的全新模式。推动政府与其它主体之间由自上而下的“命令——服从”关系转变为互助合作、资源依赖的新型关系。实现了对“政治—行政”二分法和“公共—私人”二分法的超越。善治作为治理理论的重要组成部分，是建立在对传统科层治理和新公共管理运动的反思和借鉴基础上，为应对公共服务碎片化和单边管理模式失效等弊端应运而生的公共管理新范式。

过去三十年，我国城乡关系的制度安排和政策导向存在明显的重城市轻农村、重效率轻公平的倾向。在增长主义发展模式和GDP导向的驱使下，地方治理长期忽视、甚至牺牲农村发展诉求而优先确保城市发展，导致城乡之间在制度供给、居民收入、公共服务、基础设施等方面的差距持续扩张。随着新型城镇化与城乡统筹战略的提出，传统城乡分割的治理模式已无法应对城乡发展过程中日益复杂的社会矛盾与冲突，治理危机频发。

本文基于善治的思想内涵与理论基础，试图探讨在城乡统筹过程中，治理模式由城乡分割走向城乡协同的转型路径和方向，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供学术依据。

二、 善治的内涵与理论基础

1. 内涵。善治是20世纪90年代以来国内外社会科学的关注焦点。其基础含义可被理解为“良好的治理”。它以公共利益和公共价值最大化为目标，是一种政府、市场和社会等多元主体协商共治的伙伴关系，强调理想的治理过程和可持续状态。基本要素可以概括为“合法性、透明性、责任性、回应、法治、参与、稳定、有效、公正、廉洁”等十个方面。从某种意义上说，善治是对传统治理模式的超越与完善，亦可作为衡量治理成效的规范性标准。

2. 理论基础。

（1）和谐社会理论。善治是西方向往的“理想国”和我国古人追求“大同世界”的共同產物，是中西方思想中的和谐社会理念的集中体现。

在西方哲学文化中，“和谐”的理念最早出现在古希腊哲学家毕达哥拉斯提出的“数的比例关系”。他认为世间万物均以数为本原，万物的和谐都服从于数的和谐。之后由苏格拉底将“和谐”思想有意识地引入人文及社会政治领域，从而衍生出“和谐社会”的理念。

随后由帕累托提出的“社会均衡论”、柏拉图的“理想国”、以莫尔为代表的“乌托邦”思想以及本尼迪克特主张的“协和社会论”，自始至终贯穿着一种对和谐社会的思考与追求。

在我国传统文化中，善治最早可追溯到古代易学的基础概念“阴阳”，其揭示的是自然事物发展的对立统一规律，强调世间万物的平衡之态。国家治理将社会生态系统看成一个无穷变化的阴阳统一体，施政讲求刚柔相济，追求政通人和。老子在《道德经》中则明确提出“善治”社会管理理论，主张柔性的社会管理（治理）。之后逐渐形成中国古代的“合和”思想，强调和衷共济、和谐有序。善治就在中西方这些理论的基础上发展而来，成为追求和谐社会有效的治理工具。

（2）资源依赖理论。善治对资源依赖理论的吸纳体现在对不同组织间关系的理解和认知。根据该理论的观点，不同组织由于拥有资源的局限性，需要合理利用和共享其他组织掌控的核心资源才能有效达到预期目标，对资源的需求使组织之间产生相互依赖的关系，相互协作的组织通过降低资源提供的不确定性来稳定组织间的联系。面对日益复杂的社会治理问题，政府已经无法依靠一己之力和自有资源完全妥善处理，因而需要建立资源共享的制度安排，激发各参与主体产生协作的动机和意愿。目前，在公共服务领域，公私部门协作的服务供应正在取代由公共机构直接提供服务的传统模式。

（3）交易成本理论。交易成本理论对善治的贡献主要体现在它明确了交易成本是治理形式的关键影响因素。从经济学视角来看，交易可使各参与方专心从事他们具有比较优势的活动，从而使各参与方都获益。因此，面对日益复杂的超越组织边界的问题丛生现象，减少相关的交易成本，提升治理效能是公共组织的重要追求。治理模式必须由自上而下的单一治理转向跨部门、跨区域协作治理。其潜在好处包括提升组织效能和效率、节省交易成本、整合部门资源、提高公共服务质量、分担责任与风险等。

（4）网络治理理论。网络治理理论在一定程度上与善治有所契合。作为对传统官僚层级制和市场化治理模式缺失的反思，网络化治理主张在制度化的治理结构中，打破传统的部门边界和职能分割局面，以公共利益和公共价值为导向，采取跨区域、跨部门的多元主体的联合行动。它将高水平公私合作特性与网络管理能力相结合，完善公私合作过程中的协商机制，赋予参与主体更多的选择权与决策权。

善治以和谐社会理论为价值基点，通过资源依赖和交易成本理论剖析多元主体间协作关系的本质，并借鉴网络治理理论实现对协作关系的规范和管理，从而成为治理理论的最新形式并不断完善发展。

三、 传统城乡治理模式的反思

过去三十年，对经济发展的强烈诉求导致城市“天然”优于农村的思想长期存在，传统城乡治理模式以二元对立的城乡分治为突出特征。即地方治理在制度安排上选择了城市导向，农村地区由于资源禀赋差异以及制度供给不足而长期存在治理缺失的现象。城与乡之间鸿沟的不断扩张根源于传统治理模式中存在的问题：

1. 治理主体单一化，行政垄断严重。政府作为唯一权威的单中心治理模式在传统城镇化过程中有着深远的影响。一方面，政府作为“万能机构”在公共事物的治理过程中采取自上而下的单向权力式包管包办，治理能力与治理手段的单一性导致“越位”与“缺位”现象并存。无视社会团体、市场组织及包括农民工在内的社会主体参与公共事物治理的积极性与必要性，严重抑制了社会团体的发育及公民作为社会主体参与治理的热情。

另一方面，由于城市与乡村分属不同的行政层级，在层级博弈中，每个层级都存在各自的权力中心，形成排他性的封闭性格局。在城市导向论和增长主义的影响下，市级政府与县级政府之间的行政垄断尤为明显。通过政治权力和政策手段对县级财权进行的控制和资金截留，导致县级政府财权与事权出现严重不匹配，县域经济发展难以突破行政地位不平等带来桎梏，从而导致城乡之间经济差距进一步扩张。

2. 治理目标功利化，农村缺位明显。高速的城镇化进程带来对GDP增速的盲目崇拜。一方面导致城乡治理过程中以经济效益为单一目标，不计代价的片面追求GDP高速增长，从而严重忽视人口素质、生活质量等社会效益以及环境可持续的生态效益。导致城镇化呈现出速度有余而质量不足、人的城镇化严重滞后于土地城镇化、生态环境严重恶化等后果。另一方面，由于缺少制度安排和政策供给、行政权力与自治权力相分离，农村地区成为城镇化的牺牲品。村治流于形式，农村治理陷入困局。

3. 治理对象分割化，双重二元结构明显。长期以来，地方政府因发展理念和地理空间差异对城市和乡村、户籍市民与非户籍市民进行分割治理。城乡双重等级分割治理已成为当代中国城乡发展失调的根源，主要体现在制度设计与公共服务两个方面。

在制度设计上，现行地方治理模式将城市与农村分别划入不同的公共政策体系，直接导致城乡发展权利不平等。例如，规划作为指导区域发展的重要公共政策，在调控空间资源、指导城乡建设、维护社会公平上起着关键的作用。但直到2008年“城市规划”才正式更名为“城乡规划”，将农村地区的发展纳入规划统筹考虑范围。但直到今天，依然缺少对乡村居民发展诉求的深入了解。其直接结果是农村地区的空间发展权受到从战略源头上的挤压，农村地区的居民空间正义与公平遭到侵害。又如，当下中国5万人以上的大镇已有上千，有着强的发展诉求和发展潜力。但由于当前设市标准过于复杂、人口标准过高、全国各地的设市标准不统一等问题，千余小城镇无法获得设市的允可，从而使自身正当的发展权利受到压制。

在公共服务上，城市与乡村之间由于资金、土地、信息等生产要素的长期单向流动，其公共服务也采取高-低双重配置标准。由于缺乏合理的配置标准，部分农村地区甚至出现公共服务零配置的严重缺失现象。而在城市内部，大量未完成市民化的非户籍流动人口因户籍不同而长期承受分割治理，在住房、教育、医疗等生存权利和就業、培训、人力资本积累等发展权利上都与户籍居民存大明显差异。

4. 治理过程封闭化，公众参与缺失。由于政府长期以来基于政治权威的自上而下封闭式的决策流程，我国城乡治理中的公众参与普遍处于“被告知”的初级阶段。一方面，由于社会组织和公民社会发育缓慢，多数民众缺乏公民身份感，参与意识薄弱，参与形式多限于被动接受和消极服从。另一方面，公众参与渠道狭窄，政府重大信息透明度欠缺，多见于网络、报纸公示等传统方式，公众缺乏明确、及时的获取信息和沟通反馈途径。公众参与的推进及保障等都缺乏合理的制度安排，致使多数公众参与都以非制度化的形式出现从而流于表面形式。

四、 基于善治的城乡治理模式转型

善治的出现源于传统治理模式的失灵。新型城镇化背景下，我国已从重城市、轻农村迈入城乡统筹的发展阶段。城乡统筹的核心是以人为本，将城市与乡村、经济与社会、人与自然视为一个有机的大系统，将城市与乡村的发展均纳入区域发展的框架下统筹规划、合理安排。追求的是城乡经济、社会、制度的全方位均衡发展，绝非空间形态和外部环境的盲目雷同。

在此大背景下，客观要求城乡治理体制由城乡分治走向城乡合治。基于善治的理论基础，我国城乡统筹背景下治理模式转型要从治理主体、治理目标、治理对象、治理过程四方面进行推进。

1. 治理主体多元化，破除行政垄断，推进平等赋权。治理主体的多元化是善治的显著特征，它强调国家权力向公众回归。城乡统筹过程中的治理主体应涵盖有为但适度的政府系统、富于竞争和契约精神的市场系统（企业和社会组织）以及趋于自治的社会系统（城市及农村中的居民）在内的多元主体。应具备如下特征：

（1）治理主体应包括城乡资源所有者和利益相关者。政府作为传统的治理主体则要由“划船”回归“掌舵”角色。其本职工作是通过做“减法”降低对市场过度干预，充分发挥市场基础性作用，通过做“加法”弥补市场失灵。

（2）治理主体之间的关系定位为相互合作而非管理的协商式伙伴关系，其合作基础不依靠自上而下的单向度政府的权威，而源于公共利益、市场原则以及相互之间的认同。

（3）以政策创新着力破除城乡之间行政体制带来的发展权利不公。县级政府在城乡关系中发挥着重要作用，是乡村基本公共服务的直接供给者。缩小城乡差距，推进城乡统筹发展，在行政体制上需要推进市县分治，即由省（自治区）直接领导市和县。保证县级政府拥有独立且与事权相匹配的财产权以支撑地方经济发展和基础设施、公共服务配置。同时，改革设市标准，简化并降低原有人口标准，赋予常住人口达5万的建制镇以设市权，尊重其发展权力，促进城与乡之间的次级城市发育。

2. 治理目标人本化，重视经济、社会、生态效益的共同实现。城乡统筹的治理目标应当以人本主义代替GDP增长主义，既要持续注重经济效益，又要统筹提高社会效益和生态效益。重点关注城乡统筹过程中的特殊群体--农业转移人口（即非户籍人口），从对其漠视、排斥转向提供有效的制度安排。建立非户籍常住人口可支付的健康住房供给机制，构建全民上升通道，全面提升公民素质，推动人的现代化。同时，要将生态文明融入城乡治理过程当中，将城与乡看成阴阳平衡的有机生态系统，由片面追求城市规模扩张转向追求道法自然、天人合一的生产、生活、生态环境。

3. 治理对象系统化，由城乡分治走向城乡合治。城乡统筹的治理对象在区域地理空间上应将城乡共同纳入治理体系，在城市内部应将户籍人口与非户籍人口共同纳入治理体系。从制度设计、公共服务两方面共同破除双重城乡二元结构。

制度设计方面要做到：（1）推动户籍制度改革，放宽大中城市落户条件。推进公共福利与户口脱钩，资产权利与社会保障脱钩，从而实现城乡人口自由双向流动，带动城乡资本、土地、信息等各类要素自由流动、优化重组；（2）创建覆盖城乡的公共财政制度；（3）深化农村产权制度改革，推进土地确权，建设交易平台，探索农村集体建设用地直接入市，促进农地产权流转；（4）完善村级基层治理机制，弥补自上而下管理不足，实现基层民主；（5）科学编制和实施覆盖城乡的空间规划。破解规划工作中公共价值缺失、城乡分立、条块分割的规划模式，形成多规协调、统筹布局的科学规划体系，从而确保城乡地区的空间正义与发展正义。

公共服务方面，避免对“城乡一体化”字面含义的曲解。由于城乡公共服务提供天然存在差异性，政府既不可能消灭城乡差距，也不应该推进城乡公共服务均质化。其治理重点应该是以标准化促进均质化。针对农村地区公共服务缺失的现象，构建清晰明确的公共服务标准，以保障农村地区养老、教育和医疗等基本公共服务和除基本公共服务之外的选择性服务的有效合理配置。

4. 治理过程公开化，拓展公众参渠道与方式。关于公众参于的多重难题与应从“公众”与“参与”两方面入手。“公众”即参与主体，是指城乡资源拥有者和重要利益相关者。应主动吸纳政府、社会团体、企业家精英、城乡居民等多元主体参与城乡治理。在参与方面，应积极培育参与的组织机构，以信息化、大数据等新技术手段打造信息数据开放平台，拓展公众参与渠道，优化参与流程，扩大参与范围。同时，建立严格的公众参与制度，以制度设计保障公众参与的合法性与权威性。

五、 结语

善治是以政府、市场和公民社会等多元主体，以公共利益和公共价值为导向，以多元主体间的相互依赖和认同为纽带，对公共生活和公共事物的共同管理，是公共利益最大化的管理过程。随着新型城镇化进入城乡统筹发展阶段，传统的城乡分治的治理模式弊端已日益突显。以善治作为城乡治理方式新的理论基础，指导城乡治理模式从治理主体、治理目标、治理对象和治理过程四个维度进行战略转型，促进治理模式由城乡分割走向城乡协同，指导城乡统筹的科学推进。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果。

作者简介：朱巍（1984-），女，满族，北京市人，中国人民大学公共管理学院城乡发展与规划系博士生，研究方向为城乡统筹、健康城市。

收稿日期：2019-01-16。