广东公安水上救生运行模式研究

梁建军，张良力

（广东警官学院 基础课教研部，广东 广州 510232）

近些年来，水灾、火灾、地震等自然灾害多次发生，对于这些自然灾害国家有紧急应急管理系统，系统的高效、快速的运转和管理会减少灾害带来损失。水上救生运行机制的管理就是其中的一个部分。广东地处沿海开放城市，水系较为发达，水运经济快速发展，各种水上交通事故也不可避免地随之而来。近几年珠江几次倒灌，险情环生，给人民的生命财产带来了较大的威胁，广东公安水上救生尤显重要。

水上突发事件它不仅仅是单一险情或者是一次事故。随着互联网信息的发达，灾害事故影响扩散非常广泛。快速，突发事件的应急处理效果，既考验政府的执政能力高低，又关系到水上公安的形象。目前，广东水上公安管理的内河、海岸线通航里程较长，跨区域特点明显；水上救生工作具有时间紧迫、涉及专业性较强、风险很高、面广等多种特点。近年来由于各种因素导致的水上险情接二连三发生，公安水上救生工作的困难度持续加大。现实对于各类别的水上搜救单位之间的协同合作能力、救援机构的组织、协调能力和一线搜救人员的水上能力需要具备较高的水平。目前，广东水上应急救生在应急组织、应急协调机制、资金保障等方面仍存在一定的不足，因此，如何通过对广东公安水上救生运行模式的建立、研究和改进，保障人民生命财产安全、社会和谐稳定，这是一个亟待解决的问题。

一、 广东公安水上救生运行模式现状与存在问题

（一）广东水域特点

广东省的珠三角地区，水系颇为发达，海岸线里程较长，河涌纵横交错，湖泊多不胜数，水库和鱼池更加比比皆是，其中（集水面积100平方千米以上的河流有543条，共有大小河流1343条，总长约2.5万千米）。以广州市为例，广州是我国沿海重要港口城市，是古代海上丝绸之路的重要起点，市内河流、池塘、水渠等天然水资源丰富，河涌水网纵横交织、四通八达，拥有800多平方公里的行政水域，目前，珠江流域广州段能通航的水道就达到了38条，粗略估计通航水域总长近500公里。水上公安管理的内河、海岸线通航里程较长，跨区域特点明显。

（二）广东水上救生现状

广东省丰富的水资源为人们的生产和生活带来诸多便利的同时，水上事故的发生率也比前些年大为增加，近年来广东省各地不时发生溺水事件的报道让人触目惊心。据公安部门统计，近三年来，全省各地市公安机关110年接报溺水事故近百起（大部分警情发生在沿海及中小城市，发案高峰期在每年的4-10月）。2018年1-5月，仅广州、佛山、清远三市公安机关110接报的溺水警情平均达20宗，成功救起47人，死亡31人。以广州为例，广州水警局在水上救生处置方面相对来说比较成功，其主要做法有：一是采取警用趸船作为基础、快艇快速反应作为补充的水上处警新的运行模式，把水上派出所前挪到水域的第一线，使水上公安的工作进一步接近水面，这种做法改变了以往传统的依赖岸上派出所和码头为基地的运行机制的局面，又能避免重复建设派出所的工作，节约社会资源。把派出所前挪到水上，这样更有利于快速反应、快速处置水上险情，与传统运行模式比起来具有较强的灵活性。二是广州水警狠抓水域巡逻防控机制建设。结合不同时期勤务等级反应要求，基层“六所一队”（6个派出所、1个巡逻大队）每天出动多个水上巡组，配合7个视频监控中心（室），采取实兵巡逻和视频巡逻相结合的方式，织密水上巡防网络，增强动态打击能力，展开24小时巡逻防控工作。三是与有关部门沟通协调，加强珠江两岸水上救生设施建设，如设置救生阶梯、救生箱等。近几年来，广州水警受理的有效警情、刑事和治安警情一直呈“稳中有降”态势，取得了一定实效。据统计，近5年来（2013年—2017年），广州水警共救起落水群众426人，年均救起落水者80多人。

（三）广东公安水上救生运行模式现状

通过对中山市、阳江市和清远市特警支队及基层一线水上派出所的调研，特别是近年发生溺水事故较多的汕头、湛江等地的调研，发现广东公安在水上应急管理、应急组织、应急协调机制、资金保障人才培训等方面仍存在一定的不足。基层一线水上派出所水上搜救联动机制不完善，水上救生技能缺乏训练、水上救生设备（比如快艇、救生圈、冲锋舟、救生绳、救生衣、潜水服以及其他个体救生防护设备）严重缺乏。由于平时水上救援发生的机率和陆地警情比起来要小的多，大部分派出所对于救生设备的配备、维护与检修、救生人员的技能培训都没有形成一种常规，一旦危险发生，大多就是匆忙上阵，救援的效果可想而知。

1.水上救生管理和应急处置机制有待加强

水上救生具有很强的时效性，应该按照“接警快、反应快、处置快”的目标进行。公安机关作为水上救生的主体，各地市、区、县公安局虽基本建立了水上救援机构，但都存在专业技术人员少、设施装备差而且不齐全、救生设备落后等问题。水上搜救机构的组织架构与运行模式不合理，工作效率非常低下。同时，险情事发水域需要明确进行划分，不能出现多头管理、职责不清、合作不畅等情况。由于专业水上救生人员偏少，存在“单打独斗”、缺乏同有关单位进行积极合作机制等原因，在遇到溺水警情时，往往是出警及时，到达现场束手无策，只有请示，请求支援，这样的处置机制，严重影响政府及公安机关形象。

2.水上救生队伍建设及训练机制不完善

公安专业水上救生力量薄弱，水上救生专业的技术技能人才严重缺乏，有丰富的救生经验或者受过多种正规培训的救生人才更少。水上救生的基础设施落后，装备的配置严重不足，大都是年久失修或者没有科技含量的陈旧工具。不少基层单位的救生设备就一艘艇，几根绳子。水上救生训练内容方法陈旧、单一，训练大多仅限于静水水域训练。

3.社会各类救援力量的合作机制亟待建立

水上发生险情，时间就是生命，需要的是最快速的出警机制，人一旦落水超过5分钟就可能出现生命危险。社会救援整体救援预案不完善，涉及到大灾害的抢险救援方案落后或根本无人综合考虑，更谈不上进行系统的战术研究和战法训练，从而导致发生灾害事故时，不能及时、科学、有效地处置。已经编制完成的综合、专项、保障及分预案等未全面进行演练评估和修订完善，未简化编制操作程序和职能针对性、操作性不强。建议由政府出资，由水上公安牵头，每年组织民间社会救援力量一起参与救援实战演习，逐步引导他们在灾害发生时主动参与应急救援，资源共享，不断提升救援专职人员与社会力量之间协同作战的能力。

4.激励机制不完善

不论是专业水上救生机构还是民间水上救生组织，水上救生多是在水况较为恶劣的情况下进行，其工作具有危险性、特殊性。政府应该出台相关激励措施，比如在人员补充、职务晋升和待遇方面给予更多的优惠政策，激励更多从事水上救生事业的人员参与进来，促进水上救生事业的发展。

二、构建广东公安水上救生运行模式

（一）完善广东省水上救生管理机制，建立水上救生分级处置机制

1.要完善广东省水上救生组织体系，指挥协调有力

水上救生仅靠政府力量是很难实现广覆盖和高效能的。要以预案建设为基础，形成“以公安水上救援为主体、以其他公共救援力量为补充”的“层次性”构架，制定既有分工又有高度结合的高效的联动协调救援机制，真正将应急救援分队融为整体，极大地提高快速反应能力和联动作战能力；将现在所具备的搜救力量团队按照专业技术水平、划分为不同类别，比如一级救援机构、二级救援机构等，进一步明确和落实各类机构之间的职责分工及快速联动等；构建适合广东省水上公安机关水上救生的应急指挥机制，加强管理与培训，实现人与装备的最佳结合。要经常性开展救援实战演习，明确演习任务、方法、程序和注意事项，通过不断的磨合，队员不断熟悉救援设备的操作，确保应急救援时协作和分工，从而提升各分队反应能力和综合救援能力。

2.要建立水上救生分级体系，完善水上救生应急处置机制

水上救生行动应采取统一领导、分级响应、属地为主的原则，由属地水上公安机关负责辖区的水上应急救生工作，统一指挥，成立水上应急救生组织机构。当出现水上警情时，立即通知水陆巡防警员对事故点进行先行救援。与此同时，根据险情等级，迅速启动水上应急处置预案，派遣有关单位及人员进行救援，达到“快速出警，立即救助”的目的，实现效益最大化和体现“扁平化”的出警模式。见图1：

图1 水上救生应急处置快速反应流程图

3.完善和理顺水上救生管理体制

完善和理顺管理体制主要是为了避免多家行政职能部门共同管理所带来的职责不清、相互推诿现象。如目前广州市河道就有广州水上分局、海运公安局、海事公安局等五家部门共同执法管理。由于执法部门较多，各职能部门之间不仅会出现职能重叠、工作相互交叉现象，而且会存在一定的管理盲区和真空点针对以上情况，建议上级有关部门，特别是水上主管行政机关应结合我省今后的机构改革和水上管理工作特点，逐步理顺和完善水上救生管理体制，提高水上救生管理的能力和方法和救生效能。

（二）加强专业水上救生队伍建设，完善救生器材的装备

1.针对水上救生工作专业性特点，广泛吸纳水上救生专门人才

水上作业要求民警不仅具有较高的水上救生技能，还要求民警掌握一定的水文、通讯、驾驶（快艇、摩托艇）、航海、无人机驾驶操控和雷达搜索等各方面的专业技能，这方面专业知识的形成都需要较长期的学习和实践。近年来， 广东水上公安机关主要从交通、航海等院校接收具有一定水上实战经验的毕业生或转业海军(警)干部，通过以老带新、参加应急或海事部门组织培训等方式，加大对专业人才的吸收和再培养。虽说目前已经取得一定的成效，但从长远的发展来看，水警队伍仍需要大量具有水上技能的专业人才特别是专家型的人才。水面巡艇的保养、维修和水上救生器材的维护等后勤工作以后必将逐步走向社会化，但水警队伍今后发展和规划仍应以广泛吸纳专家型人才为主。专家型人才专门负责论证和规划水上公安民警在出警船艇、水上搜救基地建设和维护等方面的事宜，为一线水上公安民警提供更专业的知识培训和技能指导。

2.完善水上救生设施

建议各级地方政府加大资金投入，在属地江河、湖泊和水库极易发生水上事故的水域备置基本的水上救生器材，比如救生圈、救生绳和救生杆，并配备使用操作指南，让公众看得明白，在遇到溺水事故救助时懂得如何使用。目前水上搜救、尸体打捞手段少、定位难、潜水、探摸难度大，由于缺乏专业装备和水上救生专门技能型人才，目前的打捞手段基本是“一圈一杆一艇”，只能对漂浮物进行简单打捞，一旦溺水人员沉入水下，救援人员往往束手无策。应合理购置和调配性能较好、速度较快、机动灵活的新型高速快艇，进一步提升出警速度，同时增配搜救设备（如无人机），选位配置救生气垫、救生手环等，改进当前水上救援装备落后的现状。

强化民警接处警和熟练掌握使用救援装备能力，例如在什么情况下使用何种装备，以及怎样使用，做到有的放矢，物尽其用。另外，由于水上救援具有时效性强特点，民警应熟练掌握处警流程，提高对溺水警情处置的敏感度，快速出警，做到水上搜救规范有序，例如，接警后派出所设定的码头屯兵点，先行派警。接警后，由社会合作组织先行救援。接警后，由专业民警根据警情，携带基本的救生器材先行处置。不论何种方式出警都要求以最快速度到达现场，投入救援，处置过程及时向上级指挥中心汇报，根据救援等级、难易，及时要求增援（包括人员、医护设备）等。

做好救援善后处置，公安机关应及时请相关部门积极介入，在地方党委政府领导下，认真调查事故起因，及时向社会公布调查结果，对在调查中发现的安全隐患及时进行整改，妥善处理因处置不当而引发的群体性事件，防止事态扩大，确保社会安宁稳定。

3.加强水上救生基地建设和完善培训机制

公安机关专业水上救生人员严重不足，大多缺乏实战训练，由于没有专业水上救生人员，涉水警情发生后，出警人员抵达现场往往存在不会游泳而无法下水救援，或因救援知识缺乏而延误最佳救援时机从而增加水下救援的危险性。因为只有经过专业技能培训的公安民警才会懂得如何对溺水人员进行有效施救，确保救援工作的安全。

时下缺少水上救生技能进行专门培训的单位和机构，水上救生科目的训练也仅限于泳池救生和简单救生工具的使用和教学，缺乏海浪救生专业技能培训，且培训教官多以泳池教练员为主。这与水上公安实际工作相脱节，建议各地市公安机关针对目前水上救生工作现状，开展以贴近实战的海浪救生技能实操培训，尤其是快艇、冲锋舟和无人机驾驶等专业技能的操练，同时，加强与救捞、航运等部门的沟通协调，建设专门的水上搜救培训基地，培养水上搜救专门人才。

（三）构建互动机制，充分调动社会力量

水上救援，尤其是较大险情的水上救援，作为水上险情救援主体的公安机关，应按照党委政府统一领导，单位全面负责，社会组织积极参与的原则，加强与社会组织的互动合作，构建出水上公安与社会组织互动的运行机制。一是健全社会组织利益表达通道，如赋予社会组织水上救援积极分子、先进单位、平安卫士等荣誉身份或是一定的经济补偿等形式，提升其参与水上救援工作荣誉感、责任心。二是健全双方互动合作通道，充分利用社会组织发挥其人数多、装备好、专业性强特点。硬件、软件资源的互补促进水上公安与社会组织在水上救援工作共同形成合力，切实推动水上救援工作的高效开展。例如，广东中山某地泥头车冲入河涌事件和广州二沙岛轿车冲入珠江事件，是水上公安机关与社会组织通力合作（水上公安机关负责对落水人员进行人命救助，社会组织负责落水车辆打捞）成功案例。见图2：

图2 水上公安机关与社会组织互动运行机制模型

（四）完善制度设计，激励方便各方参与

广东省内有的地方对积极参与水上救援工作的单位和组织进行奖励，以提升社会公众参与力度，如目前有的水上公安分局就是通过设立地方性见义勇为基金奖，积极为水域内的救援参与者积极申报见义勇为荣誉称号，争取奖励，这种正能量做法应及时向全省各地市推广。同时探索建立城市重点水域救生设施的配备和人员屯兵点保障机制，加强日常巡逻，消除安全隐患，遇到溺水事件及时进行救助，降低救援风险，提高群众救援的积极性和成功率。如广州市在市区沿珠江两岸每隔一段距离设置救生阶梯和放置救生设备（救生绳、救生圈），有利于在危急情况下见义勇为者能及时有效地对溺水者开展救援，提高救援成功率。

（五）加强民警警务技能培训的常规化运作

水上公安机关由于工作性质原因，水上公安机关与陆地公安机关在专业技能培训的内容上有较大差别。在警务技能装备上由于各地对水上救生重视程度不一。救援人员临战实操经验相差很大，且水上救生装备种类、数量及质量差别很大。比如：省内有些地方特警水上行动组连基本的船舶（快艇、冲锋舟）都没有。有些地方的水上行动组虽说有这种装备，但使用较少，长期处于闲置状态，基本等同于报废。有的水上行动组由于人员时常流动，长期缺乏必要的水上警务技能训练，有船艇不敢开、下水不会施救。单位相互之间缺乏常态性的工作沟通与交流机制，一些好的经验做法未能及时推广，或是救援失败案例不能及时总结交流，导致水上救援观念、训练方式方法陈旧，极易出现“人溺己溺”或是“一人溺水，多人溺亡”的事故。例如，2013年5月，广东惠州某县一初中生溺水，4名同学参与救援，结果5人全部溺亡。

（六）完善水上救生管理机制，建立水上救生分级处置机制

水上救生仅靠政府一家的力量是很难实现广覆盖和高效能的，应当建立由公安机关牵头的水上救生协调机制，通过加强与边检、海关、海事、渔政、打捞等水上机构的联系，共同成立水上救援指挥部，按照事故等级，定期演练，提高防范和处置水上应急救援能力。将现有的水上救生力量进行分类，进一步明确和落实各分类单位的职责、分工协作的内容和形式等。通过加强与地方水上救援民间组织的联系，采取联动方式，在特定时间和特殊水域段进行常态化值守，做到快速反应、资源共享、优势互补，确保出警及时到位。四是利用大数据构建适合我省水上公安机关水上救生应急指挥机制，统一报警方式，实行“扁平化接处警”模式，通过利用视频监控、水下声纳定位等高科技设备参与水上救生工作，同时尽可能地减少接处警中不必要的中间环节，提高处警效率。