论中国法官员额制的历史演进

屈向东，范继强

（1.首都经济贸易大学 法学院，北京 100070；2.江苏省南通市崇川区人民法院，江苏 南通 226007）

《中华人民共和国法官法》（2017年修订版）第五十条规定，最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。因此，根据该条之规定，法官员额制是指人民法院根据司法需求科学配置司法资源，也就是确定法官比例或数量的司法制度。此条为法官员额制改革奠定了合法性依据，同时为员额制改革界定了概念范畴。以此规范内容为指引，进一步回顾、梳理该制度的演进史对于理解该制度的内部建构逻辑具有重要意义。

一、中国法官员额制的古代孕育

有学者认为法官员额制度借鉴西方法官管理制度[1]，属于舶来品，但实际我国设有专门司法官吏的历史源远流长，对于司法官员的定额管理也有史可查。对于法官员额制的制度史梳理有利于理解法官员额制的历史维度，从而为当前法官员额制的建设提供有益借鉴。此外，虽然中国古代“行政兼理司法”现象突出，但绝不能否认中国完全缺少承担裁判职责的司法官员定员管理制度，进而完全否定法官员额制的古代史溯源。

早在帝舜时代，其就任用皋陶担任“士”，并制定“五刑”，并告诫他，作为司法官员要熟知五刑的适用方法，对于案件要明察秋毫，适用法律公允。汉人郑玄注“士”属中央司法官员，并列明该职官在夏朝被称为“大理”，商朝被称为“司寇”。同时，基层司法官在夏朝被称为“理”或“士”，在商朝则被称为“士”或“蒙士”。[2]1但因资料缺乏，其员额管理已不可考。较之夏商时期，关于西周司法机构所留存的史籍典章较多，其司法制度也较为成熟，已发展形成一定体系。周灭商后，开始将宗室子弟、有功之臣分封于新征服的地区，史称“封建”，即封分土地，建国屏藩之意，从而形成了王畿与诸侯国并存的政治架构。在这套架构的影响下，西周司法制度也形成了类似于今日联邦制的双层司法制度体系：在中央司法机构层面，其主要设立了大司寇、士师、小司寇，并设置了犬人、司圜、禁杀戮、禁暴氏、司民、司刑、司刺、司约、司盟、等司法辅助官员；在王畿地方和诸侯国内，设立地方司法机构，主要有讶士、县士、方士、乡士、遂士等，并对其员额及其属员进行详细规定[3]447：

司法职官 员额 属员定额中央司法机构大司寇 卿1人 职金、司厉、犬人、司民、司约、司盟、司刑、司刺等57个司法辅助机构的辅助人员约2729名小司寇 中大夫2人士师 下大夫4人

地方司法机构

《周礼》中记载的秋官司寇共设置官职65个。根据清末大儒孙诒让统计，其人员编制数目如下：卿1人，中大夫4人，下大夫8人，上士26人，中士164人，下士251人，府70人，史159人，胥165人，徒2208人，贾4人，五隶600人，凡正官自卿至庶人，总3660人。此外，朝大夫、都士、家士，皆只有员数而无总数，无法统计，有据可查的共计3660人。随后，在春秋时期，各诸侯国有的沿用了西周时期司法官的称谓，如鲁国仍称其为“司寇”，孔丘就曾出任大司寇；有的则是应用夏商时期称谓，如“士”或“理”。进入战国时期，各诸侯国司法官的称谓更加多元化，如楚国就开始将中央司法长官称为“廷理”，秦国则称为“廷尉”，并置左右正、左右监及掾史等司法辅助官员。嗣后，秦国统一六合后继续延用其称谓，而对于地方司法，秦朝则继续任用郡守、县令等行政官员兼理司法。

汉承秦制，继续将廷尉作为中央司法机关的长官，负责司法审判事宜，设置有正、左监、右监、汉宣帝时期设置左平、右平等司法辅助官员。[4]881在中央政府层面，汉成帝时，设置尚书，后面又设置三公曹这一特殊职位，负责审理案件[5]904，从而使尚书台开始掌握部分司法审判权。此外还有一些不常置的官员行使司法权，如侍御史[6]393、部刺史[7]462等。同时，对于地方司法治理，郡守在其辖区内，不仅要负责治理地方，也要进行案件审理，秋冬季节讯问诸囚犯，审定其罪行与审判结果相适应。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼，其中啬夫不仅负责收取赋税而且解决基层民事争议，当时全国共有6622个乡，官员从最底层的佐史到丞相，共计130285人。肩负“听讼”职能的啬夫显然与现在的基层法官更为接近，若以一乡一啬夫预估，全国仅有6622人，与同期的庞大数量的吏员相比，仅占后者的5%。周朝时设立内史，秦朝和汉初都沿用旧制，以内史治理京师。景帝时，分为左、右内史，汉武更划分为右扶风、左冯翊、京兆尹“三辅”，并分别置尹一人，丞一人。

东汉时期，沿袭西汉旧制。廷尉，置司法主官卿1人，另置正、左监各1人，左平1人[8]358，下置员吏140人，其中30人假佐，13人狱史，27人佐，11人四科，文学16人，26人骑吏，1人官医，16人廷吏。[9]381另有治书侍御史2人，负责全国重大疑难案件的法律适用问题。[10]2908此外，亦如西汉故事，尚书台也置“二千石曹”1人行使部分审判权。[11]670地方司法治理，原本监察地方的州刺史的作用日益突出，与西汉刺史无常设不同，东汉开始将刺史一职改为常设官，负有审判复核之责，并成为廷尉与郡国中间一级审级。“外十二州，每州刺史一人”，主要职责有到县里去讯问囚犯，审阅证据材料及卷宗，并要与当事人的供述相互参照，以辨别其真伪，有含冤者，予以平反，在此过程中要反复讯问，避免有所遗漏。而在州之下的郡国，则共有27诸侯国及71郡。每郡设太守，共计71人，太守也是治理地方的同时，要进行案件审理工作，并派相关吏员讯问囚徒，详细审查其案件事实与法律适用。而在诸侯国内，设置傅1人，相1人，相的司法权力与太守一致[12]289，即国相负审判之责，共计27人。而在最底层的县，其令、长也是肩负司法审判工作。

三国时期，魏蜀吴大多沿袭汉制，以廷尉（有时又被称为“大理”）为中央司法长官。两晋时期，廷尉，负责案件审判工作，所属官员有廷尉正、廷尉监、廷尉评，时人称之为“廷尉三官”，并有律博士等。西晋初年，曾恢复了西汉时期所置的“三公曹尚书”，但嗣后将其职权并入廷尉。此外，与东汉同，西晋设置了4名治书侍御史，此后，再置黄沙狱治书侍御史1或2人，其品秩甚高，与御史中丞相同，主掌重大司法案件以及廷尉裁决失当的案件。[13]7南北朝时期，南朝宋仍然置廷尉1人，所属官员有廷尉正1人，廷尉监1人，廷尉评1人，廷尉律博士1人。[14]12同时，尚书台的三公曹、比部曹“主法制”，都官曹负责“军事刑狱”，也具有不同程度的审判权。南朝齐的中央司法职权并未有太大的变化，甚至廷尉及其属官的员额都与南朝宋一样。[15]317南朝粱亦沿其旧制，最开始称为“大理”而后又改为廷尉，其属官员数亦与宋同。[16]305南朝陈因之。而在地方，南朝大多仍由刺史、郡守、县令（长）等行政长官兼理司法。

而在北朝，北魏立国之初，仍然沿用部分草原时期形成的纠纷解决机制，与之前承继两晋法律制度的南朝绝然不同，北魏以所谓的“四部大人”在草原部落首领驻扎地的“王庭”审理纠纷，适用草原习惯法为多，甚至很多案件系“四部大人”根据案件事实临时裁决。北魏世祖时期，设置中都大官、都坐大官、外都大官，史称“三都”负责案件审理工作。直到北魏孝文帝南迁之后，北魏司法制度才开始受到中原文化的影响，设置廷尉，增设廷尉少卿为其副职，后又设置司直10人，具有弹劾、审判职权。[17]54北齐将廷尉更名为大理寺，自此之后，中国帝制时代的最高审判机关基本上沿用大理寺这一称谓。北齐大理寺，负责案件审理就审查监督之责，有正、监、评各1人，律博士4人，司直、明法各10人，掾10人，明法掾24人，槛车督2人，狱丞、掾各2人。[18]285此外，尚书省也设置三公曹、比部曹、都官曹、两千石曹等职官，具有一定的审判权。北周时期，完全照搬《周礼》中对“秋官司寇”的相关制度设计，而与秦以降的整个司法制度大异其趣。改大理寺为大司寇，其下设刑部中大夫，属于大司寇的副手，类似后世的刑部侍郎。北朝的地方司法治理方式及其司法官制度，除北周外，基本沿袭汉晋旧制，故不再赘述。

隋初设置大理寺，设置大理寺丞2人，又置有正、监、评各1人以及律博士8人、司直10人、明20人、狱掾8人。至隋炀帝时期，大理寺丞改革后，正员达到6人，分别负责审理案件。司直定员有变化，从16人至20人，又增加评事48人，履行与司直相近似的司法职能。[19]167对于地方治理，隋改州为郡，从过往的“州-郡-县”的三级层级改为“郡-县”的两级治理结构。据统计，大业五年，全国有郡190个，有县1255个[2]89，并按照“上中下”为其太守、县令（长）配置相应辅助人员，其中就有协助主官从事司法审判的书佐。隋朝还曾设乡正、里长受理民间诉讼，但因枉法裁判横生，随后取缔。

唐设置大理寺，卿1人，少卿2人，作为大理寺卿之副手。属官有大理寺正2人，大理寺丞6人，主簿2人，录事2人，府28人，史56人。另有狱丞2人[20]，狱史6人，掌固8人，亭长4人；问事148人，司直6人，评事12人，评事史14人。在御史台，设侍御史4人，一般诉讼不归御史台，而归于大理寺，但重大疑难案件参与诉讼审理，并可将案件事实如实上奏。[21]76在刑部，设郎中2人，员外郎2人，两人的主要职责在于参与案件审理中的法律适用问题讨论，其属官中有都官郎中1人，员外郎1人，主要负责囚犯的食物医疗保障，但也可以审理含冤者的诉讼。在地方，设置州、府、都护府、都督府均为同级行政兼任长官，其下属司法官主要有法曹、司法参军审理案件，查明事实，明定刑罚，并可以根据当事人的具体情况，而从轻或者从重处罚，并使人了解礼制的精义，具有教化之能，[22]132即刑事诉讼；户曹、司户参军则负责因土地、水井等引发的民间纠纷，明定是非，止其争讼，即管辖民事诉讼。而在县一级，设县令1人，不仅要教化民间、治理地方之责任，也要坐堂审案。唐设1573县，令各1人，共计1573人。[23]隶属于县令的司法佐、史分曹审理刑事、民事案件，其员额也与地区行政区划级别相关，上述司法官根据行政区划级别、军政重要性、人口多寡的不同，其员额有所增减[24]：

州府一级员额数京兆、河南、太原牧守大都督府中都督府下都督府 上州 中州 下州大都护府上都护府法曹参军事 2 2 1 1（兼掌士曹事）1 未置户曹参军事 2 2 1 1 1 1司法参军事 2 1(兼掌司士事)1(兼掌司士事)司户参军事 2 1 1(兼掌司兵事)县一级京县 畿县 上县 中县 中下县 下县司法佐 5 4 4 3 2 1史 1 0 8 8 6 4 4

五代十国时期法治黑暗。至宋，开始重整司法。宋初大理寺只是慎刑机构，并不直接断案，故置判寺1人，兼少卿事1人，详断官8人。元丰改制后，大理寺恢复审判职能，置卿1人，少卿2人，正2人，推丞4人，断丞6人，司直6人，评事12人，主簿2人，审判力量有所加强。其间大理寺审判职能虽有短暂反复，但终宋一世，其基本具有审判权。[25]199刑部负责审核汴梁的囚犯，而在外地的囚徒，选择有疑点的案件进行审判监督，对于大理寺、开封府等审结的案件可以予以审判监督，有含冤者，可以根据法律及情理作出赦免、流放等决定。刑部置尚书1人，侍郎2人，另有都官、比部、司门各1人。

对于地方司法治理，宋检讨了五代时期地方主官的属员滥用权力，为祸地方，而百姓“诉求无门”[26]113的民众司法救济困境，开始任命朝官为知县，受理民间诉讼，其属员有县丞1或2人、主薄1人、县尉1或2人[27]，协助其审理案件。州（府、军、监）一级，“诸府置知府事1人”，作为地方行政兼司法长官，总理包含狱讼在内的所有地方事务。同时，人口密集、繁华的郡设置2名通判，一般的郡只有1名，人口稀少的州可以不设通判。通判权力甚重，司法判决的最后结果需要知府事与通判共同署名方能实施。[28]可见，无通判副署，知府事的裁判文书也不具有合法性。此外，宋沿袭唐制，州属官中有司寇参军（后改为司理参军，其间员额有变动）、司法参军专职司法，专门负责司法审判事务，并在南宋时期尤注重其法律教育的任职资格。宋制，州县之上置路作为一级行政建制。提点刑狱公事为路一级中专司审判狱诉的司法官员。北宋时期，提点刑狱司经历了多次机构的分合，至南宋渐趋稳定，至孝宗朝，员额及其属员定数基本稳定，提点刑狱公事（朝臣任）1人，办事员1人，检法官1人。[29]

元代司法机构设置较为混乱，司法审判权力分散，且在一定程度上保留草原奴隶法的相关内容。在中央司法机构层面，元置大宗正府，“首置断事官，曰札鲁忽赤，会决庶务。”其员额屡有增减，其属官则更为众多，如札鲁忽赤42人；郎中2人；员外郎2人；都事2人；承发架阁库管勾1人；掾史10人；蒙古必阇赤13人等。元世祖至元二十年曾置大理寺，负责旧州城及居住在汉地畏兀儿人的诉讼审理事务，仅两年后便废置，改为大都护府，置大都护4人，同知2人，副都护2人。[30]由于废除了大理寺，元代刑部不仅是最高司法行政机关亦是最高审判机关，刑部兼具司法审判与司法行政之责任。至元二十三年，六部尚书、侍郎、郎中、员外郎定以2人为额，其下设司狱司司狱1人，狱丞1人，狱典1人，部医1人；司籍所，提领1人，同提领1人。同时，御史台设提刑按察司（后改为肃政廉访司）受理不服基层审理结果而上告的案件，每道置廉访使2人，副使2人，佥事4人，经历1人，知事1人等。[31]在枢密院，元置断事官，负责军事审判，其员额7人，属官有经历1人，令史6人，译史1人等。同时，宣政院作为国家宗教管理机构，负责管理全国宗教事务以及西藏地方。至元二十五年，宣政院置断事官，员额4人，属官有经历、知事各1人，令史5人等。代地方行政区划按照“行省-路-州（府）-县”进行管理。元对于地方司法治理，行省类似中央派出机构，其建制与中央政府相似，行省设行中书省，行中书省下设理问所，置理问2人，副理问2人，知事1人，提控案牍1人。[32]在路一级设总管府，置推官2人，专司审判，下路1员。[32]其属官有经历1人，知事1或2人等，其他属官无定制亦无定员，而是根据司法事务的繁重程度确定员额。在州（府）一级，则有同知、判官等司法官员辅助行政长官审理案件。在县一级，有达鲁花赤、县丞、县尉、主薄等官员兼理司法。元代主要根据人口的多寡的而分别确定上述官员的员额，如上县，达鲁花赤1员，尹1员，丞1员，簿1员，尉1员，典史2员人员配置齐全。而中县则不设置县丞，下县里簿可以兼任尉。

在明代，刑部沿袭元代旧制，主审判，而大理寺复置后主要负责复核，都察院负责监督。当然这种分工并非完全绝对，例如都察院也具有单独审理某类特殊案件的司法职权。其中，刑部置尚书1人，左右侍郎各1人，下设十三清吏司（根据地域划分，即浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、贵州、云南十三清吏司），每司各设郎中1人，员外郎2人，主事3人。而都察院置左右都御史2人，左右副都御史2人，左右佥都御史四人，并置十三道监察御史，共计监察御史110人。[33]3监察御史权力之重，视为“代天子巡狩”，每至地方，先讯问囚犯，审阅卷宗，审理有错误的可以向上级汇报。[34]1016凡是外地军民赴京上诉或者击登闻鼓、到通政司投递诉状以及陈情一切不公冤屈的案件，监察御史要外出审理、追查，审理上述案件。大理寺主要负责复核案件，无审判职权，置卿1人，左、右少卿各1人，左、右寺丞各1人，其属官置司务厅，司务1人；左、右二寺，各寺正1人，寺副2人，评事4人。另外，有明一代，厂卫掌控了司法审判的实际权力，其完全凌驾于刑部、大理寺、都察院之上，甚至可以不顾法律条文径行裁判，故有后人所说的“明之亡，非亡于流寇，而亡于厂卫。”对于地方司法治理，明在省一级设提刑按察司，专司审判[35]159置按察使1人，副使初定二人但其员额屡有变化。其他正官包括经历1人，知事1人，照磨1人，检校1人，司狱1人。在府一级，置知府1人，同知、通判无定员，推官1人，均为正官，其属官：经历1人，知事1人，照磨1人等。当时计有府159个。在州一级，知州1人，同知、判官无定员，根据所在州包括司法事务在内的政务之繁简，以确定其员额。当时计有州234。[36]在县一级，置知县1人，其他县丞、主薄根据工作实际负荷，而进行确定员额。[37]

至清代，刑部仍然是全国最高审判机构，置刑部尚书，左、右侍郎，各有满、汉1人。其属官包括堂主事，清档房满洲2人，汉本房满洲3人，汉军1人；司务厅司务，满、汉各1人；缮本笔帖式40人。另有，十七清吏司（直隶、奉天、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖广、河南、山东、山西、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州），分掌所属省份的刑名狱讼。[38]同时在都察院，置都察院左都御史满、汉各1人，左副都御史满、汉各2人。凡重大案件，左都御史要会同刑部尚书、大理寺卿共同审理案件，合议后最终裁判结果，由于是“三法司”长官会审，故被称为“会大法”。而刑部清吏司长官召集，大理寺寺丞或评师、都察院御史参加，又被称为“会小法”。同时，设置十五道监察御史，可复核有关省份之刑名，负有司法监督职责，其员额一般包括掌印监察御史满汉各1人，监察御史满汉1至3人不等，另有蒙古监察御史员额不定。掌印御史由御史中资历较深者任之，十五道御史共计137人。[2]394都察院另设六科给事中，其中刑科掌“分稽刑名，注销刑部文卷”，监督刑部的司法审判工作，置掌印给事中满汉各1人、给事中满汉各1人，共计4人。大理寺继续做为冤狱平反机构，复核死刑及其他重大案件有无冤错。[39]591置大理寺卿满汉各1人，少卿满汉各1人，同时分左右寺，寺丞各置满、汉军、汉各1人。对于地方地方司法审判事务，大多仍有行政长官兼理：县置知县1人，负有审判工作，全国县共计1358，计有知县1358人；州置知州1人，也有审判之责，全国共有直隶州76，属州48，计有知州124人；府置知府1人，“决讼检奸”，全国共有府215个，计有知府215人。省一级，除总督、巡抚外，另置提刑按察使司按察使1人，每到地方讯问囚徒，审查其卷宗材料，疑难复杂案件会同藩司共同商讨，甚至可以交刑部或都察院，共计18人。

至此，关于中国法官员额制的古代史已做一简单回顾与检讨，实际上，中国古代历朝非常重视司法审判工作，其主官的员额也在不断细化明确，并开始有意识的通过参考人口数量、工作繁简程度、辖区民族成分等厘定司法官之员额。虽然甚至在一朝之内，员额屡有变化，且多数仍由行政主官兼理司法，但在中央层面，司法机构仍相对独立，司法官品轶较高，司法员额健全。

二、法官员额制的近代雏形

至清末，强烈的民族危机开始促使清政府推行变法，并派遣官员考察各国司法制度，光绪二十八年，清政府任用刑部侍郎沈家本、出使美国大臣伍廷芳主持修律，开始法制改革。同时，在京师设立修订法律馆，选拔留学生充任之，编译各国立法例，一时间司法独立呼声甚高。经过筹备，宣统元年仿照德国、日本的《裁判所构成法》，公布《法院编制法》，将司法权与司法行政权予以分离，改刑部为法部，为全国最高司法行政机关，改大理寺为大理院，为全国最高审判机关；采用四级三审制等。对于法官员额制，宣统元年的《法院编制法》第12条规定，推事员额由法部奏定。由此确立了法官员额由最高司法行政机关确定的基本制度框架。时人认为，各审判机构员额的多寡要根据司法事务的繁重程度来确定，而这一权限应当属于司法行政机关，而法部系全国司法行政最高机构，故应当由其核定；[40]12此外有人比较了审判权与检察权之区别，认为法院审判组织履行裁判权能，对民众影响甚大，权力之重，应兼采合议制，且明定员额，而检察厅只是履行司法行政事务（此点理解与当前不同），故采用独任制，且不定员额。依照该法规定，清法部拟定了地方审判厅及初级审判厅之推事员额，以下以部分地方审判厅之员额表为例[41]442：

职官 地方审判庭员额 初级审判庭员额厅长 56推事 322（不含厅长） 114（含监督推事）典薄 61主薄 122录事 244 176所官 61翻译官 15法官(推事)比例 378/881≈43% 114/290≈39%

清法部对于全国直省省城商埠地方审判厅以及初级审判厅的员额进行了核算，核定员额如下：

厅名 厅长推事典薄 主薄录事所官翻译官奉天奉天府 1 11 1 2 4 1 1营口商埠 1 5 1 2 4 1 1新民府商埠 1 5 1 2 4 1 1天津府 1 5 1 2 4 1江苏苏州府 1 5 1 2 4 1 2江宁府 1 5 1 2 4 1 1山东济南府 1 5 1 2 4 1新疆迪化府 1 5 1 2 4 1重庆府商埠 1 5 1 2 4 1张家口商埠分厅 6 1 2 4 1云南云南府 1 5 1 2 4 1

法部的员额核定方法，大多由各省根据司法辖区的实际情况先行申报而后由法部奏定，对于特殊情况、确需增减推事员额的，法部仍需审定其必要性。如根据《法院编制法》第4条规定，初级审判厅实行独任制，由1名推事行使审判权，而第14条规定，初级审判厅可以根据审判事务之多寡，配置1名或2名以上的推事。在各省所申报的法官员额里，有的申报一名推事，有的申报两名推事，唯独湖北每个审判厅申报了三名推事，法部认为汉口港商贸往来频繁，应当按照其审判厅所申报的予以批准，但湖北所属的宜昌、沙市等地则由于审判负荷较轻，故减少1名推事。[42]448而《法院编制法》第17条规定规定，地方审判庭可以根据审判事务之多寡，区分设立民事审判庭、刑事审判庭等，并设置2名以上的独任推事。而法部规定地方审判厅之推事员额是根据合议庭的人数而确定。《法院编制法》第129条规定，初级审判厅应当设置书记官，且不得少数该厅法官人数。据此，法官（推事）员额基本成型。

但清末改革未及深入，而清帝逊位，民国肇造，改弦更张，变更制度。民国二年，各省地方及初级审判庭均告建立，颇有一番司法新气象。但民国三年，袁世凯操纵政治会议，利用修改约法的机会，借口各省司法人才匮乏、财力不足无法负担司法费用，决议各省高等审判厅及地方审判厅照旧设立，商埠地方审判厅根据司法审判事务之多寡程度可以裁减，初级审判厅一律取消，或合并在地方审判厅内成立简易审判庭或者地方分处。[43]43对于地方司法案件，可由县知事兼理，承审员辅助之，并于当年公布施行了《县知事兼理司法事务暂行条例》。该法第1条规定，没有设立法院的各县的司法事务均有县知事兼理；第2条规定，县知事审理案件时，承审员可以参与审理；第4条规定，承审员之员额最多不得超过3人，如果地方诉讼事务稀少可以不设承审员。显然，承审员不仅与清末《法院编制法》中推事的独立审判地位相差甚远，甚至可不设置，可谓法制史上一大倒退。次年，北洋政府司法部发布的《重刊法院编制法重刊高等以下各级审判厅试办章程暨补订章程重刊民刑事诉讼律草案》第12条规定，推事员额由司法部呈准定之，这一做法延续了清末《法院编制法》的法官员额制度，认为确定各个审判厅员额之多寡要依据司法事务的繁重程度，这属于司法行政权限。衡量适当，则可以避免案件积压和人才浪费[44]22，而且，时人对于法官员额的影响因素认识更为全面深入，如将民情风俗、人口数量、商业繁盛程度导致的诉讼差异化纳入考虑。[44]1221917年国会恢复后，通过了《暂行县地地方分庭组织法》第6条规定，各县地方分庭置推事1人或2人。同年，北洋政府发布《县司法公署组织章程》，第5条规定，司法公署设审判官1人或2人。但同时第2条规定，司法公署即设在县行政公署内，以审判官及县知事组织案件审判工作。

及至国民政府时期，将各级审判厅改称法院，并于1932年10月28日公布《法院组织法》。该法第8条规定，各级法院及分院推事之员额以法律定之。此条款更改了自清末以来法官员额由最高司法行政机关确定的基本做法，避免了过往出现的司法行政机关利用员额编制权干涉司法独立的情形，影响深远。但对于此条规定之利弊显然存在争议：有学者认为，法官员额的确定与所在法院审判事务的多寡密切相关，应根据其审判工作之繁重程度确定法官员额，而不应该由法律预先规定。如此方不会发生司法经费、法官员额、诉讼案件数量之间的错配，避免导致案件积压、人才闲置。[45]5更重要的是，法律预先规定法官员额，则限定了人力资源，人事固定后，社会是活的，一旦社会变迁，就有可能引发诉讼数量的变化，即产生法官员额制与社会需求之间的冲突。[46]32但彼时也有其他学者认为，认可法律预先固定法官员额的弊端，也认为法官员额应当注重实际审判工作影响，但为了保障司法独立计，不得不有所牺牲，避免司法行政机关挟员额编制权影响司法独立。[47]44因此，法官员额制成为国民政府后续修订《法院组织法》的重要内容。

三、法官员额制的现代发展

（一）法院编制及法官员额之确定主体变动

1949年12月，中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》，规定最高人民法院是全国最高审判机关，设置院长1人，副院长2至3人，委员13至21人。同月，《司法部试行组织条例》颁布实施，该法明确规定，司法部负责人民法院的内部机构设置、编制管理、法官养成、基础设施建设、法官选任、办案保障条件、法院预算等司法行政工作，即认为法院员额仍属于司法行政事务，仍由最高司法行政机构确定，此制度设计沿袭了清末及民国初年的《法院编制法》中员额之规定。

1950年7月，《人民法庭组织通则》得以公布实施，规定县（市）人民法庭及其分庭均设审判委员会，其人员结构包括审判长或副审判长各1人，审判员员额不定。1951年9月，《人民法院暂行组织条例》公布实施，规定县级人民法院由院长1人及审判员人数不定；省级人民法院设院长或副院长各1人，审判员员额不定；最高人民法院设院长1人，副院长2人至4人，委员13人至21人，秘书长1人。1954年9月，新中国通过并颁布了《人民法院组织法》，规定基层法院、中级法院由院长1人，副院长1人或2人和审判员员额不定；高级法院、最高人民法院由院长1人，其他法官员额不定组成。此外，《人民法院组织法》第四十条明确规定各级人民法院的人员额数和机构设置由司法行政机关另行规定，此条款与上述《司法部试行组织条例》确定法院编制之职责相契合。但随着1957年反右扩大化，左倾思潮严重干扰了新生的国家司法制度的健康有序运行。1960年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部开始合署办公。随后，1967年“文化大革命”爆发，十年浩劫，对新中国司法制度产生了致命的破坏，法官员额制度也形同具文。

文革结束后，1979年10月，重建司法，党和政府要求各省、自治区、直辖市尽快恢复司法行政机关，并肩负起各级人民法院的设立、内设机构、编制限额的等诸多工作。显然，法院编制与法官员额沿袭建国初之认识，被认为属于司法行政事务，应由司法行政机关进行管理。受此观点影响，1979年制定的《人民法院组织法》第四十二条规定，不同层级人民法院的机构建制、司法编制和内设机构由同级司法机关规定。但此后司法部向中央请示，建议人民法院的司法行政工作为便于组织领导及协调安排，应当由人民法院统筹安排管理。1982年8月，司法部和最高人民法院发布相关文件，要求司法部将之前担负的对于各级人民法院的设立、内部组织、总体编制等工作移交移交最高人民法院管理。但1982年11月10日，中央关于政法系统的编制管理作出重大调整（政法[1982]7号）将全国法院编制予以单独序列，坚持统一管理，中央和省级部门统筹分配的原则。至此，包含法官员额的法院编制从党政群机关中分离出来，作为专项编制单独管理。因此，1983年修订《人民法院组织法》时，删去了原42条司法行政机关负责各级人民法院的设立、内部组织和总体编制规定。1995年《法官法》颁布实施，2001年修订时新增第五十条，规定最高人民法院在确定法官员额时，要会同人事组织部门、编制部门协同会商，主要不能影响法院的司法审判工作。这从而奠定了法官员额制的制度基础及法律依据，明确了法官员额的确定主体。2017年修订《法官法》时，仍保留了这一条款。

（二）法院编制及法官员额之数量变化

关于法院编制及法官额数，最高人民法院曾在《人民法院年鉴（1988）》对1981年至1988年九年间的法院编制数量、法官人数以及其他审判人员人数作出了披露，此后又在《中国法律年鉴（1991）》、《中国法律年鉴（1992）》分别对1990年、1991年全国法院编制、法官员额、非审判人员人数等信息进行公布（见下表）。但此后，再也难以查询到此类公开信息。

年份 法官 非审判人员 法院人员 法官比例院长 庭长 审判员 执行员 助审员 共计 书记员 法医 法警 其他 共计 总数1981 9083 19222 15466 465 16203 6043923393 66111650 21442 57146 117585 51.4%1982 10203 24637 19365 820 21881 7690629168 77112436 24660 67035 143941 53.4%1983 9797 2547620675 893 26847 8368828693 80513480 22706 65684 149372 56%1984 9670 29731 22585 967 25182 8813528039 81613200 27784 69839 157974 55.7%1985 9905 3228325769 1018 26272 9527435686 86513516 34240 84307 179554 53%1986 10217 34310 26355 1302 27636 9982037246 95914244 36556 89005 188825 52.8%

而后对于法院编制及其法官员额的数量披露，均散见于领导讲话、学术论文等诸多资料类型中，且需要加成计算，所得员额也为概数，并非绝对精准，甚至少数年份的法院工作人员总数或法官员额无法查询到（见下表）：

①“截止1994年12月3 1日, 全国共有法官15 万余人,全国法院共有工作人员26万余人”——郑言（最高人民法院）：《成效卓著 任重道远写在<法官法>实施十周年》。②“法院系统1995年的统计则表明, 全国28 万多名法院干部”——《谁来把手司法大门<法官法>、<检察官法>修订记》，作者阿计；“1995年法官法实施前，全国法官中研究生354人，仅占法官总数的0.21%”，最高人民法院政治部：《<法官法>实施十年之回顾与进展》载《法官职业化建设指导与研究》,2006年第1辑。以此测算，法官总数约为16.9万。③“截至2001年12月31日，全国共有法官21万余人,”——郑言（最高人民法院）：《成效卓著 任重道远写在<法官法>实施十周年》。④“在我国法院的31万工作人员中，共有首席大法官1人，大法官41人，高级法官3万余人，法官18万余人。”——祝铭山（最高人民法院）：《大力加强法官职业化建设，努力开创人民法院队伍建设新局面——在全国法院队伍建设工作会议上的讲话》。⑤“而当今中国法院系统人数为33.7万人，其中审判人员21万人。”——霍宪丹（司法部）：《关于构建法律职业共同体的思考》，载于《法律科学》2003年第5期。⑥“截至2004年12月3 1日, 全国共有法官19 万余人,全国法院共有工作人员29万余人”——郑言（最高人民法院）：《成效卓著 任重道远写在<法官法>实施十周年》。⑦2005年，全国法院工作人员为296978人，其中法官为189116人。——最高人民法院政治部主任周泽民：《关于加强法院队伍建设三个问题的思考》，载《大法官论审判管理》，法律出版社2011年版，第100页。⑧《人民法院年度工作报告（2010）》“2006年—2010年审执结案件数量与法官人数走势情况”中所载明。⑨“至2007年，增加至3557个法院、30万名干警”——新华社“人民法院30年实现飞跃从每年办案50万件到800万件”，记者王斗斗；《人民法院年度工作报告（2010）》“2006年—2010年审执结案件数量与法官人数走势情况”中所载明。⑩“据2008年最高人民法院工作报告显示，全国有近30万人。”——曹士兵（国家法官学院）《案多人少的韩国法院》，载《人民司法·应用》，2009年第1期；《人民法院年度工作报告（2010）》“2006年—2010年审执结案件数量与法官人数走势情况”中所载明。⑪“2009年，全国法院工作人员321711人，其中法官190754人。”——最高人民法院政治部主任周泽民：《关于加强法院队伍建设三个问题的思考》，载《大法官论审判管理》，法律出版社2011年版，第101页。⑫《人民法院年度工作报告（2010）》序言“在全国法院系统30万工作人员的共同努力下”；《人民法院年度工作报告（2010）》“2006年—2010年审执结案件数量与法官人数走势情况”中所载明。⑬“截至2011年6月，全国基层法院共有法官及其他工作人员250827人，占全国法院总人数的76.9%”，王胜俊作关于加强人民法院基层建设工作报告。以此计算250827×100÷76.9≈32.6万；“基层法院法官148003人，占全国法官人数的80%左右。”——《基层法院审结全国近九成案件》，法制日报2011年2月15日记者周斌。以此推算，全国法官约18.5万人。⑭“截至2012年底，全国法院共有各类工作人员417622人，其中法官195028人”——陈陟云.孙文波（广州佛山中院）：《法官员额问题研究》，第5页。⑮19.6万×100÷58≈33.7万；“目前，中国法官人数已达到19.6万人，约占全国法院总人数的58%。”——最高人民政治部主任徐家新在全国法院队伍建设工作会议透露的数字。⑯“员额制改革前，全国法院法官大约21万人”——最高人民政治部主任徐家新在2017年7月3日新闻发布会上的讲话。⑰“目前，全国地方各级法院已全面完成员额法官选任工作，共产生入额法官近12万余名，约占中央政法专项编制总数的32.8%。”——最高人民政治部主任徐家新在2017年7月3日新闻发布会上的讲话。

其实，早在20世纪末，最高人民法院在其发布的《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》中就提出，要加强对于法官员额制度的分析研判与调查研究，在不影响案件审判质量与效率的前提下，要对不同层级人民法院的法官开始进行编制管理。按照以往司法体制改革之经验，试点先行，而后总结试点法院的员额制管理经验，再行提出具有可推广性、相对科学规范的法官员额制落实方案。2001年，修订《法官法》时增加了第五十条，规定最高人民法院要会同编制部门、人事组织部门等拟定确定法官员额比例的办法章程，但要符合法院工作实际与司法审判规律，从而为法官员额制奠定了合法性依据。2002年，最高人民法院在关于法官队伍职业化建设的规范性文件中提出，人民法院应当落实法官员额制度，要综合考虑、科学分析，将多种因素如审判负荷、司法管辖区之社会经济发展现状、辖区人口数量、现有法官数量等均纳入分析范畴，从而确定某一法院的法官人数。2005年，《人民法院五年改革纲要（2004-2008）》第36条规定，将法院的司法管辖区、所受理的案件数量、法院层级、辖区人口数量（包括外来人口）都要纳入考虑，从而根据法院实际，合理确定法院所需法官数量，避免错配法官员额。此后，《人民法院五年改革纲要(2009-2013) 》第19条即规定，确定要根据不同层级法院的审判职能以及照顾不同区域的司法现状，研究建立灵活机动、编制保障到位的法官管理制度，并在法官定员的基础之上，尝试建立法官职业特点更强、专业性更加突出的法官比例与法官单独序列的制度规范。2017年，修订《法官法》时，仍然保留第50条规定，即最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。

此外，国民党退往台湾之后，重构相关法政制度，日益认识到行政兼理司法、干预司法之弊端以及司法独立之价值。从保障司法独立之价值出发，中国台湾地区坚持了法官员额法定的基本原则，同时，为了进一步保障员额配置的灵活性，一方面除“最高法院”外，“地方法院”及“高等法院”的员额变动不再由司法行政机关确定，而是由“司法院”定之，赋予了“最高司法机关”员额编制权，有效避免了司法行政机关利用这一职权干预司法；另一方面提升了立法技术，通过建立员额数区间，杜绝“司法院”滥用员额编制权，也提升了员额确定的灵活性与准确性。如2014年修订后的“法院组织法”在总则部分取消了法官员额制度之一般规定，而是在附表中列明各级法院之员额。同时第11条、13条规定，中国台湾地区的各“地方法院”或其“分院”、“高等法院”适用的类别及其变更均有中国台湾地区的“司法院”予以确定。但中国台湾地区“最高法院员额”仅在该法的附表中予以规定，而“司法院”无权确定其员额变动。这一立法例兼采司法独立与员额配置之意，故被此后立法所保留。以下以该法第11条之中国台湾地区“地方法院”及其“分院”员额列表为例：①中国台湾地区根据受理案件数划分地方法院类别：每年受理案件八万件以上者，为第一类；每年受理四万件以上不满八万件者，为第二类；每年受理案件二万件以上不满四万件者，为第三类；每年受理案件一万件以上不满二万件者，为第四类；每年受理案件五千件以上未满一万件者，为第五类；每年受理案件未满五千件，为第六类。此外，原表详列资讯室、统计室、会计室、人事室、公证处、提存所、执达员等诸多司法辅助部门员额，本文为简化讨论，均列为“其他”，详见“法院组织法”（中国台湾地区）第11条之附表。此外，“法官比例”原表无，本文取法官员额区间之平均数÷法院工作人员总数区间之平均数所得。

职称 第一类员额第二类员额第三类员额第四类员额第五类员额第六类员额院长 1 1 1 1 1 1庭长 20～40 10～20 5～10 3～5 1～2 1法官 80～160 40～80 20～40 10～20 5～10 2～5法官助理 100～200 50～100 25～50 13～25 6～12 3～6司法事务官 40～80 20～40 10～20 8～10 5～8 2～5书记官 150～300 75～150 37～74 20～36 14～20 6～14其他 455～925 233～473 132～245 87～136 62～93 27～60合计 846～1706 429～864 230～440 142～233 94～146 42～92法官比例 150/1276≈11.8%75/647≈11.6%37/335≈11%19/188≈10.1%9/120≈7%4/67≈5.9%

该立法例也为中国台湾地区后续诸多专门法院的组织法所采纳。如2007年公布实施的中国台湾地区《智慧财产法院组织法》第7条规定，智慧财产法院或其分院之类别及员额，有该法的附表予以详细列明，与地区地方分院类似，智慧财产法院及其分院的员额调整，由“司法院”而非“司法部”进行确定。2010年公布实施的中国台湾地区《少年及家事法院组织法》第5条规定，“少年及家事法院之类别及员额，依附表之规定。少年及家事法院应适用之类别及其变更，由司法院以命令定之。”并在其立法理由中明确表示“少年及家事法院之类别及员额，宜保留弹性，以期灵活运用，故参考法院组织法第十一条及智慧财产法院组织法第七条之规定，于第一项以附表明定少年及家事法院之类别、员额；第二项授权由司法院订定其应适用之类别及变更。” 中国台湾地区《行政法院组织法》（1932年制定）2011年修订时，第5条即明确规定，各级行政法院的员额确定，由该法附表1、2详细规定。为了满足司法需求，附表1中的庭长、法官、司法事务官、书记官、通译、执达员、录事、庭务员及法警总额额度内，由司法院负责确定高等行政法院的法官员额，以满足不同区域、级别法院的司法资源配置需求。