土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制研究

幸 红， 范坤成

（1.广东财经大学 法学院，广东 广州 510231；2.佛山群志光电有限公司，广东 佛山 528225）

我国对土壤污染问题的重视程度不如对水、大气、固废污染问题的重视程度，土壤污染被认为是某一污染场地的基层管辖范畴。随着土壤污染引发的大范围粮食安全事故、环境侵权事件的日益增多，相关政府部门意识到土壤污染问题的严重性，出台了一系列政策性措施，开展土壤污染的专项整治。但因缺乏系统性的指导方案和规范性控制指标，各区域政府各自为政、划地而治，土壤污染管理碎片化严重，治理成效参差不齐。2016年5月，国务院出台《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），为我国土壤污染的修复治理提供系统性的指导方案，确立了土壤环境治理的政府主导地位，依照“国家统筹、省负总责、市县落实”的原则构建属地责任的土壤环境管理体制，明确探索建立我国跨行政区域的土壤污染防治联动协作机制的重要性。

一、土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制的内涵

“政府间联动协作”一词尽管已在学术文刊和政府机关发布的公文中引用，但目前仍未被明确定义。无论学界还是政界，对该词的运用，都是围绕构建某种府际关系，以促进共同目标的实现。“政府间关系不再是简单的纵向或横向关系，在协作治理的过程，上下级政府、平级政府间不再是简单的行政隶属或相邻关系，而更多呈现网络型特征”。[1]从这一角度来看，地方政府的主体范围应包括了隶属关系政府和非隶属关系政府；关于联动（“联合行动”的简称）与协作的关系上，学界倾向将联动视为协作的一种方式或效果，并在协作的定义中进行二者的统一：“协作是两个或多个组织围绕共同目标，共享资源、共同承担责任的联合行动或共同工作”。[2]

将地方政府联动协作机制定义为：各地方政府（包括隶属关系政府与非隶属关系政府），围绕共同目标，“通过彼此间正式或非正式的协商与互动，创造共同的规则，按照规定程序，管理参与者之间的关系”[3]271-272，以促进形成具有整体治理性特征的资源共享和责任共担的联动、协作关系的有关策略或制度安排。地方政府联动协作机制的目标：解决传统以行政划界的碎片化治理问题，促进区域环境的整体性治理的实现。土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制是通过路径、制度的选择和安排，解决区域土壤治理的整体性治理现实需要与属地土壤管理碎片化的困境，推动、实现区域土壤环境治理的有效协调。部分学者从实现跨区域环境治理中的整体性需要出发，提出了整体性治理理念。“强调围绕服务对象的需求，在不消除现有管辖边界或不建立新的“超级机构”的情况下，通过协调或整合现有独立组织的行动，提供整体化的公共服务”。[4]39-40整体性治理理念内涵为：（1）以公共利益目标为导向。整体性治理调和了工具理性与价值理性的关系，使政府职能回归公共服务。地方政府的运作应解决民生需要为核心，以公共服务结果为导向。（2）整合现有资源和制度。整体性治理并非简单地对现有制度的一律否定或承受，其整体性运作的中心目标是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。[5]472-473这就需要整合一切资源，包括正式的制度和非正式的协作方式，促进有效的“跨界协作”。（3）强化责任的重要性。佩里·希克斯在整体性治理和整体政府理论的著述中，提出“整体性治理的责任感把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突，通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。”[6]明确提高政府间公共协作治理的成效，应将重点放在构建一个已有层级体系下（对现有政府体系不构成严重冲击）的真正以公民、服务、需要为基础的责任明确的制度和组织架构上。

整体性治理目标是：减少不同政策间相互矛盾和紧张的关系；减少不同项目间的冲突或重复，以实现充分利用资源；为公众提供整体的、无缝隙的服务。[7]通过整体性治理，突破旧有的限制资源配置、事务处理的行政边界，使地方政府治理不再是以行政划界为导向的分散自治，而是以问题和资源为导向的地方政府间协作治理。通过地方政府间协作关系的确立，有效推动政府间的合理分工，实现区域整体资源的优化配置和社会效益的最大化。

二、我国土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制的运行现状

（一）土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制：科层式协调机制

传统上，对于一般的跨区划、跨职权事务引发纷争时，往往授权由共同上级机关协调管辖。这种依靠自上而下的等级制度，通过上级的权威、命令和奖惩机制对相关区域内的地方政府进行控制式的协调，是科层协调机制。目前我国土壤污染修复治理中的地方政府协作联动机制亦是采用科层式的协调机制，特征如下：

1.中央政府介入下的纵向统筹协调

相较传统行政法上对于跨边界行政事务由上级机关协调、裁定的概括规定，我国明确了土壤污染修复治理统筹协调机关上升至“国家”层级，由中央政府介入下的纵向统筹协调机制。当前土壤修复治理工作的全面开展，由中央政府推动启动，中央政府的介入和统一协调是推动地方政府协作意向达成的重要因素。这种纵向协调的推动作用，主要从以下几方面来实现：

（1）采取总量控制和定额管理模式，引导各地方政府污染防治行动的一致性。“土十条”从土壤污染防治实际需要提出了风险控制理念，明确全国各阶段土壤环境控制的任务（如开展土壤污染调查、监测、信息管理；加强农用地、建设用地、未污染地、污染源等方面的重点控制等）和指标（如“土十条”提出要在2018年完成农用地土壤面积、分布及农产品质量影响全国详查、2020年底前实现土壤环境监测点位所有县（市、区）全覆盖等）。已有甘肃、宁夏、北京、安徽、上海、西藏、山东、广东、黑龙江、山西、江西、贵州、天津等13个省区、市遵循国家“土十条”路径指引制定和发布了地方性《土壤污染防治工作方案》，各地方政府在土壤污染修复治理上有了更多可联动协作的一致任务和内容。

（2）各地方政府在中央统筹规划下明确各地区污染控制目标，确立协调职责。“土十条”明确各省（区、市）应在2017年地前完成各自的修复治理规划、年度实施计划并报备环境部；使各级地方政府在制定其区域内行动计划、方案时得做好两方面联动协调：一是与上级、同级协调其辖区内的控制目标；二是与下级各地方政府协调分配各自的控制指标。“土十条”还明确了参与的主体，并在第（三十三）条指出各有关部门按照职责分工协同，由环境保护部统筹协调、督促实现。

（3）通过纵向财政转移支付，促使中央参与地方土壤污染治理重点领域的联动协作。“土十条”提出中央设立“土壤污染防治专项资金”，用于土壤环境调查、监测评估、监督管理、修复治理等重点领域工作。但因专项资金有限，各地在申请专用资金的博弈中，促使中央与各地方在土壤污染治理重点领域的沟通、联动更为频繁、直接。

2.区域政策供给的统一趋势

区域政策供给包括提供统一的制度和政策安排，完善区域环境治理的法规等。区域环境治理制度、政策的统一，为地方提供协作和竞争规则。我国区域土壤修复治理的的制度、政策供给越趋完善统一，是通过上级的法律、法规的出台、指引下级土壤防治行动的具体实施，使区域间的竞争关系得以协调、缓和。

(来源：www.sohu.com/a/144389480-687884-2018-5-28）

3.上调区域治污主体的事权责层级

上调区域土壤污染的事、权、责层级，通过扩大行政事务所属管辖区域以满足区域整体治理的需要。我国土壤污染修复治理的事权责层级的上调，主要包括行政机关层级的上调和管辖机构层级的上调。（1）行政机关层级上调：“土十条”明确政府在土壤污染防治的主导地位，确立土壤治污责任主体上升至省级政府，由“省负总责”。根据行政法权责一体的原则，省政府统揽本辖区内土壤污染修复治理的事、权、责。而土壤污染治理事权在行政机关层级的上调，通过明确区域科层权威机关的责任，促使其统管并积极参与区域内各地方主体的土壤污染的修复治理工作，实现区域内土壤污染修复治理在各地政府间的协力进行。（2）管辖机构层级上调：管辖机构层级的上调，主要是土壤污染修复治理中环境保护机构的上调。自2016年9月《关于省以下环保机构检测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》颁发以来，省以下环保机构进行重大改革。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担。现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级。市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量。环保机构通过事、权、责的上调，发挥环保机构的协调作用，实现土壤污染修复治理的统筹运作。

（二）地方政府的实践探索

1.签订协作联动契约

《土壤污染防治行动计划》针对部分地方污染态势，建立全国6个土壤污染综合防治先行区，通过先行区进行重点治理积累示范性经验，以点带面，最终实现全国范围内土壤污染防治计划。2017年6月，广东省环境保护厅与韶关市先行区签署《共建土壤污染综合防治先行区协议》。明确在土壤污染详查和土壤信息管理系统建设、土壤重金属污染源头管控、农用地土壤分类管理、建设用地土壤风险管控、典型区域土壤污染综合防治、土壤环境监测监管能力、土壤污染综合防治创新平台等7个方面协作共建，探索土壤污染防治技术集成及应用、防治体系建设等先行示范经验。

2.构建跨区域性协调机构

全国各地省级以下环保机构改革目前正在京津冀及周边地区试点中。2017年5月，中共中央审核通过《跨地区环保机构试点方案》，京津冀及周边地区探索建设跨地区环保机构试点，实现“统一规划、统一标准、统一环评、统一检测、统一执法”的区域环境治理新格局。跨地区环保机构是指在现有中央环保机构与各省环保机构之间，增加一层跨越各省级行政单元的环保机构。尽管该机构目前仍处于部分试点地区的理论探索阶段，具体权限仍未明晰，但此种跨地区性的环保机构在法定授权范围内享有审批、环评、审查、检查、执行以及实施环保项目等权力。

三、土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制存在的主要问题

（一）各地方政府间协作体系处于初级阶段，各项制度法规欠完善

我国土壤污染修复治理的驱动力主要源于自上而下式的政策、政令，相关法规、制度的制定是促进地区间协作机制形成的主要依据。目前我国各地区间所形成的协作体系处于初级阶段，层级较低。

其一，我国地区间的协作机制局限于中央的上下级科层间的外部协调格局，有关同级间自主协调的协作关系规定仍处于空白状态，而中央行动计划与地方行动方案的功能定位是有区别的，中央关注的是全国的土壤污染防治的定位和统筹，通过界定各方职权的方式构建统筹体系，实现整个区域治理收益；但地方制定方案更有效指导具体的实践，关注本地区实际，探索多元的协作方式，而地方政府平级间的自主协作机制是必不可少的。但目前各地出台的土壤污染防治行动方案主要是中央行动计划的内容细化和具体化，整体思路上与中央“土十条”的“科层式协调”格局如出一辙，注重辖区内上下级机关或部门的垂直、外部协同，少有同级间协作关系的横向自主协调。这种依靠单一的协作方式，面临以下问题：一是由于管辖机关层级设置过高导致的科层间信息不对称；二是上下级机关利益格局差异（上级机关因责任承担考量而重污染问题的解决，下级机关因绩效考核考量而重发展经济。）导致上级机关获取真实、有价值信息成本增加；三是跨区域公共事务统一由高层级机关、部门调控，存在政府事务繁多、精力有限而无法有效解决复杂的底层治理问题；四是统筹工作均由上级政府协同、强制管理，某种程度上忽视了地方政府的主动性和积极性。

其二，现行立法规定简略，多以原则性规定为主，缺乏可操作性。我国2019年1月1日正式实行《中华人民共和国土壤污染防治法》，但并未涉及协作机制的立法，中央行动计划中提出“国家统筹、省负总责、市县落实为原则”，“探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制”属框架性的规定。因缺乏协作机制的启动、开展、监督等的配套规定，执行中任意性大，无法为土壤污染防治协作工作的开展提供有效的的制度保障。

（二）地方政府间竞争的无序性导致资源配置不合理

地方政府间协作的同时，伴随着相互的竞争。“碎片化”分割治理模式成为区域环境治理面临的重要瓶颈，也是现代公共事务治理中的普遍性问题。[8]长期以来，中央和地方上级政府掌握资金、项目、地方官员政治升迁和政治荣誉等稀缺资源。中央对这些资源的分配依据地方治理绩效的产出进行安排，以促进、鼓励资源的高效利用。这种分配方式尽管有利于资源利用的经济利益最大化，但造成分配不均，即更高效利用效率的地方政府将获得更多资源，并不断积累优势，而其他有同样需求的地方政府，由于利用效率低，获得更少资源，从而导致部分地方政府陷入因获取治理资源难而治理成效低下的恶性循环。地方政府为获取更多的利益资源实现本土治理优势，采取地方性保护措施或有违市场公平竞争的优惠政策，减少稀缺资源、技术等外流。尽管国家已在区域性政策上进行统一，并在法律法规上出台相应的治理指标、技术指标以规范修复治理行为和构建公平的土壤修复市场，但因我国土壤修复治理起步晚，土壤修复治理市场远未成熟，政府对当前土壤修复治理工作的开展及孕育土壤修复市场将起到主导作用，政府干预土壤修复市场的现象常有发生。当前中央特设土壤修复治理专项资金，在土壤修复治理被纳入政绩考核的背景下，许多地方不惜花大力气申领资金以投资兴建雷同的修复治理设施，引进相同或相近的企业类型，提升自身独立治理能力，减少对外依赖性，并限制这些治理资源的外流，以获得政绩考核上的竞争优势。造成众多的重复建设，资源不能被有效地配置到最需要的地方，导致当前土壤污染治理资源的紧缺状况更趋严重。

（三）地方政府协作机制权限、职责不明确，缺乏权威性

我国现行法律除了对国防、外交等少数专属中央的权限作出明确规定，其他的中央与地方政府间的职权划分的规定较为宽泛。导致权力下放和运作缺乏监督，中央政府随意干预地方事务，地方政府无法履行自己的职权，通过“越权”行为或“变通”让中央政令难以实现，导致“一放就乱、一乱就收、一收就死、死了又放、放了又乱、收了又乱”。[9]150-151

四、完善土壤污染修复治理中地方政府联动协作机制的路径思考

（一）构建“多元共治”体系，完善地方政府联动协作配套机制

1.构建地方政府“多元共治” 体系

“多元共治”，是指通过各种方式充分发挥各方自主协调作用，激励社会各界多元主体，参与环境治理的工作，实现环境的整体性治理。土壤污染的修复治理需要多元主体的参与。土壤、土地属于稀缺性基础资源属性，土地供给问题与利益冲突仅依靠政府单方政令式的协调管理，难于调和冲突和满足各利益主体的需求。由各社会主体间相互分享、互动和共同参与更能促进土壤污染修复治理的创新高效开展。构建多元性“政府间协作联动”机制，既要注重行政主体关系上的协作，也需要加强政府间在引导行政主体与非行政主体协作关系上形成合力；既要加强上下级政府政令式的协调，也激励各利益主体间的自主协调。

（1）行政主体关系上的协作

一是开展非政令式的协作方式。通过“伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、工会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略、提供物品和服务”。[10]2-3如广东省政府与韶关市政府签订省市两级政府协作联动契约，共同开展韶关先行区的建设。二是开展同级行政主体关系上的自主协调方式。地方政府可以借鉴水污染、大气污染的自主协调防治方式，签订政府间的环境协作协议促使土壤污染治理。如2014年《粤港澳区域大气污染联防联治协作协议书》、2015年《中山珠海两市跨界区域防洪及河涌水污染综合整治协作协议》。契约的自主、平等性，体现多元主体利益和自主协调需求。地方政府可以借鉴大气、水污染防治领域的经验，不限于主体的行政级别，拓宽协议的签订主体，以契约约束形式，建立混合式的多方主体间的土壤污染修复治理联动协作模式。

（2）行政主体与非行政主体关系上的协作

由环境问题引发的维权事件均是民众向政府直接发声，甚至演变为民众同政府的紧张对立，给地方政府带来了前所未有的治理危机。[11]通过行政主体与非行政主体关系上的协作，可以加强土壤污染修复治理中的公众参与。“公众参与是环境管理的一种非正式行为，其可以把正式组织的环境管理和非正式组织的环境管理统一起来。”公众参与是对正式环境管理的一种重要补充。随着社会的发展，公众参与逐渐被视为合法、合理行政的重要内容，并在行政决策、管理、实施及救济中适用。地方政府应合理培育、优化公众参与的渠道，形成土壤污染修复治理的社会合力。一是加强项目规划、建设过程中的公众参与。明确土壤环评报告、土壤污染检测情况主动向社会公开，同时注重时效性，充分保障公众决策的环境知情权，以确保决策立项的科学性。二是在土壤环境管理、实施修复过程中，加强公众监督，热线电话、邮箱、公共网络平台或客户端等投诉举报渠道，鼓励媒体监督，组建各种环保团体或个人公益性环保活动，从环境信息的收集、环境技术的研究推广到环保工作宣传教育、知识普及及其他环境保护实践中公众在土壤污染修复治理中的参与程度。三是畅通救济路径维护民众权益。地方政府不仅要为市场和社会提供参与空间，也要对区域环境治理进行过程管理和结果控制。[12]

2.完善地方政府协作的配套机制

土壤污染的修复治理是一项系统性工程，亟待建立相关配套制度。一是细化运行制度。土壤污染源头控制上统一排污许可制度和市场交易制度，打破地方保护主义；在土壤环境利用方面，完善土壤保护规划制度、土壤环境影响评价制度，实现各区域地块功能的科学定位，促进地方间土壤治理资源的优势互补和综合利用；在土壤污染监测方面，完善相关动态监测互动机制和档案信息共享制度、公开制度，形成地方政府间及公众参与的联合监测监控体系；在土壤污染修复治理中确立土壤环境治理标准制度、评价制度，不同的污染地块依其功能定位、风险管控目标实行分类管理；在土壤污染防治措施方面，明确土壤污染法律责任制度，明晰责任主体和责任范围。二是形成“制度的协调机制”。“制度的协调机制，是有严密的组织形势，通过集体谈判缔结条约，具有法律强制性的效力”。[13]确立政府间缔结协议或与有关团体联盟协议的效力制度，使签订协议的主体间在治理目标、执法行动、信息交流、评估考核和技术传输利用等协同治理的开展。

（二）发挥市场主体的自主性，完善生态利益补偿激励机制

市场在资源配置中起着关键作用。在区域土壤污染环境治理中，通过构建区域间的交易机制，发挥市场主体的自主协调作用，建立区域的利益分享机制和利益补偿激励机制，让市场在高效配置资源的过程中兼顾公平原则，有效阻却政府的地方保护和政府间的恶性竞争行为。

1.发挥市场主体自主性

一是明晰污染源的资源产权。明晰资源产权是合理定价的前提，“目的在于合理征收排放费和发放可交易的排放许可证，通过经济手段在上下游、上下风向之间、三不管地带内部建立合理的环境资源产权收益分配机制”，让“企业之间自行根据自身的排污情况灵活进行排污权交易，实现排污权的市场流转和余缺调剂，排污总量可以维持在一个合理水平之内”[14]；二是建立自由交易的修复市场。对土壤污染的修复，构建区域的修复市场主体准入制度，让符合要求的土壤修复企业实现跨区域的自主经营。促进土壤污染修复市场的发育完善，政府间应联动出台相关激励政策。如：制定约束机制、确保市场合理竞争，提供准确的信息，完善的产权制度等。市场协调也需要跨区域地方政府间的总量控制，在污染物检测、年度排放审核、总量分配信息交流、总量核算、违法行为协查等方面建立协调机制，突破现有体制障碍，发挥政府调控这一有形之手的作用，让市场主体自主协调，以达到土壤污染修复治理的整体目标。

2.完善生态利益补偿激励机制

利益是刺激地方政府协作的原动力，在土壤污染修复治理中体现在区域土壤环境的生态利益补偿机制。在既有的水、大气等土壤污染源头上的利益补偿机制基础上，土壤环境的生态利益补偿需要结合当前土壤污染修复的重点、难点扩大补偿的范围，并创新补偿的方式。目前耕地污染较为突出的农药、塑料滥用难题，在补偿范围方面，可结合安全环保生产理念，为土壤污染防治作出应有的配合与帮助。在补偿方式方面，除金钱奖励外，可允许和鼓励采用技术类型化的补偿方式，促进企业、公众、区域政府间联合的新型环保模式技术的利用，让技术落后的区域吸收先进治理理念和提高其修复治理技术水平和效益。在补偿资金方面，“土十条”明确，土壤修复治理领域专项基金的建置，可从中设立专项的土壤污染修复治理的生态补偿基金，并允许“地方政府间的横向补偿”，减轻中央财政压力。通过政府与企业协作开发（如PPP模式）等方式引入社会资本；探究环境污染责任险制度，即对高危企业实行强制责任保险，分化土壤污染治理风险。

（三）厘清地方政府的权责关系，建立协作管理的责任分担和奖惩机制

土壤污染修复治理中地方政府协作联动，并非简单资源共享和责任共担；应划分权责，分担治理风险责任。

1.厘清地方政府的权责关系

一是明确政府作为土壤污染修复治理主体的职能。“土十条”（第三十二条）明确地方政府主体责任，指出“地方各级人民政府是实施本行动计划的主体，要于2016年底前分别制定并公布土壤污染防治工作方案，确定重点任务和工作目标。加强组织领导，完善政策措施，加大资金投入，创新投融资模式，强化监督管理，抓好工作落实。”地方政府需明确其在土壤污染修复治理中承担着政策制定者、引导者、投入者、执行者、监督者的职责，对于无法确定的具体污染行为的责任者或责任者无从承担时，地方政府应承担“兜底”的修复责任。二是明晰中央与地方政府在土壤污染治理职能中的权责关系。中央政府职对地方事务的管辖往往通过“立法控制、行政控制和财政控制”来间接实现。中央政府通过全国范围的环境政策规划、立法来制定标准，引导地方治理的重点方向，为治理的整体目标服务；而地方则负责制定和执行本地区内的具体污染防治实施方案；同时，由于不同的治理形势中央需适时调整对地方的拘束效果。但鉴于法律、政策的稳定性，更直接的手段是通过人事编制、升迁控制、监督检查机制等行政控制和税收、财政补助等财政控制来实现。立法控制、行政控制和财政控制各手段松紧程度把握是调整中央与地方关系的关键。在当前土壤环境治理行政控制收紧态势下，可从立法控制上适当放宽地方治理权限。结合土壤污染的典型区域性特征及结合中央与地方政府在职能分工特点上，在土壤污染修复治理具体标准的制定上，在国家标准制定时注意适当的弹性，允许地方政府在国家有关标准未作明确规定的项目，制定地方性修复治理具体标准。

2.探索协作管理的责任分担和奖惩机制

地方政府协作联动中，协作成员在协作行动中的责任分担，应满足整体性治理理念对于责任承担上的共同但有区别的要求。共同之处是各成员在达成、执行治理目标上都负有共同的责任和义务；区别之处在于是基于治理需要进行合理分工和责任分担。但需指出的是这种分工是基于共同治理目标的实现而进行的分工，而且这种分工是需确立各机构职能在不同层次或协调功能上的参与地位，形成一个体系性的协调机构体系，且这个协调机构体系不能对现有政府层级体系形成冲突。建议结合近年来地方为促进跨区域经济事务协作而成立的省际联席会议制度的有益探索，将省际联席会议制度的作用扩展至土壤污染的修复治理方面。为实现土壤污染防治联动协作的长效性，在联席会议下设立有关土壤污染防治的环境专责小组；同时结合土壤污染防治过程的需要，设立信息沟通、纠纷解决、联合规划、专家咨询、监督保障和突发应急等相应的功能机构，各功能机构内可结合实际功能的开展由具体政府职能部门或其他参与者构成，以形成以问题解决、功能需求为导向的多层次的系统协调机构体系，让各职能部门或其他参与者参与到的协调机构系统中。