认罪认罚从宽视域下值班律师制度的完善

陆 旭，徐 睿

（1. 天津市人民检察院，天津 300350；2. 苏州大学 王健法学院 ，江苏 苏州 215100）

近年来，随着刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点实践，值班律师制度也逐步走进司法领域，作为一项新兴制度，对于促进司法活动公正、提高诉讼效率和保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益发挥着积极作用。修改后《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）适时对改革试点中值班律师制度的成熟经验加以确认，在基本法层面正式构建了值班律师制度，因此，对该制度进行实践考察和学理探讨便具有极大必要性，也将对该制度今后系统构建和不断完善有所裨益。

一、我国值班律师制度的起源与发展

（一）我国值班律师制度的创设过程

“值班律师制度起源于英国，指由政府提供财政支持，在警察局或法院值班的律师[1]，”随后该制度被我国在内的世界多个国家吸收借鉴。笔者认为，我国值班律师制度从无到有的发展可以分为以下几个阶段：第一，试点探索期。我国值班律师制度肇始于2006年商务部、司法部与联合国开发计划署合作在河南省修武县进行的值班律师试点。随后，杭州、厦门、重庆等地区也先后成为试点地区。2008年3月，河南省将试点成果扩展到20个市县。第二，实践推广阶段。2014年8月，最高法、最高检、公安部和司法部联合出台的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点的工作办法》中，第一次提出了建立值班律师制度，并全面启动向公安机关和法院等场所派驻值班律师。2016年10月，最高法出台《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，将建立值班律师制度作为推动司法改革的重要举措。同年11月，最高法、最高检、公安部、国安部、司法部（以下简称“两高三部”）联合出台《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》），具体规定了值班律师制度适用的情形及方式。第三，基本确立阶段。2017年8月，“两高三部”发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称《值班律师意见》），进一步明确了值班律师的职责定位、履职保障、工作模式和管理机制，这是我国第一部较为系统、完整地规定值班律师制度的规范性文件，标志着我国值班律师制度基本确立。第四，正式确立阶段。2018年10月26日，修改后的《刑事诉讼法》明确规定了值班律师制度，标志着值班律师工作进入了全面发展、完善的新阶段。

（二）我国值班律师制度建立的特点

第一，制度设计体现了中国特色。一方面，值班律师制度虽然是一种舶来品，但是其在我国设立具有深厚的社会根源。随着民主法治进程的推进，公民法治意识不断提高，通过法律维护自身利益的诉求不断增加，但是社会民众贫瘠的法律知识与我国刑事辩护率只有30%的现实是需要解决的当务之急，因此通过值班律师制度为有需要的犯罪嫌疑人、被告人提供帮助便是一个较好的解决办法。另一方面，我国职业律师相比西方发达国家远远不够、律师行业的整体发展水平也有待提高，我国虽然确立了法律援助制度，但是援助范围有限、数量有限、质量不高的局面短期内还难以解决，因此，值班律师制度目前也仅仅定位于“法律帮助”，值班律师担当着“紧急援助者”的角色，其目的在于首先解决我国刑事案件辩护率低、犯罪嫌疑人、被告人在关键诉讼环节无专业律师帮助的问题，这完全是基于我国司法现状进行的制度设计，充分反映了我国国情，体现了中国特色。

第二，制度推行依靠司法机关保障。首先，值班律师提供法律帮助的前提是获得司法行政机构的指派。值班律师介入刑事案件的前提与传统的法律援助律师一样，都需要来自于法律援助机构的指派，其履行职责也同样需要法院和监管场所等提供服务和保障。其次，值班律师有效开展工作需要司法机关的配合。如需要司法机关提供诉讼过程中的案件、提供派驻场所和必要的工作条件，是否允许值班律师阅卷会见等。再次，值班律师的工作效果与司法机关执法办案规范性直接相关。如司法机关在办案期间是否及时准确告知犯罪嫌疑人、被告人有申请值班律师的权利，并释明法律帮助的目的与范围；又如办案的司法机关是否尊重值班律师的诉讼权利，是否有效听取值班律师意见等，都将直接影响值班律师法律帮助的效果和作用发挥。

第三，制度发展取决于司法改革的内生动力。司法改革是我国司法实践的最重要主题之一，值班律师制度便在此宏观背景下应运而生。首先，值班律师制度是“以审判为中心”的诉讼制度改革的必然产物，“以审判为中心”最终落脚于庭审实质化，要求强化控辩对抗，而对于犯罪嫌疑人、被告人一方来说，其无论在法律知识掌握还是对证据材料了解等方面上都处于弱势地位，因此，为有效构建控辩两造之间的平衡关系，便亟需由职业律师提供法律帮助的制度设计，值班律师制度便成为解决此类困境的重要举措。其次，近年来我国刑事司法一直面临着案多人少的压力，随着刑法处罚范围的不断扩张以及庭审实质化的附带效果，这种人案矛盾进一步加剧，构建和创新繁简分流的诉讼机制、不断提高诉讼效率成为当前司法改革的当务之急，认罪认罚从宽是经过试点实践后能够较好解决这一问题的制度，其不仅为探索值班律师制度提供了充分的实践土壤，也成为值班律师制度最终确立的直接动因。再次，防范和纠正冤假错案是近年来司法实践的重要内容，也将是今后贯穿于司法办案的重要价值理念，其要求犯罪嫌疑人、被告人不能被迫自证其罪，而值班律师的介入可以有效规范司法活动，防止出现刑讯逼供、暴力取证等严重危害司法权威的现象，特别是在认罪认罚案件中通过值班律师的在场见证保证认罪认罚的自愿性。[2]最后，司法改革的重要价值是以人为本，贯彻落实人权保障的司法理念，因此，包含值班律师制度在内的一系列以保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权益为价值取向和主要内容的司法制度获得了发展的正当性依据和内生动力。当然，通过上述分析也可以看到，我国值班律师制度应在司法改革的宏观背景下来考察和设计。

（三）我国值班律师制度的定位

作为一项新兴制度，其立法初衷与法律定位极其重要，关系到该制度今后的发展方向和功能发挥，可以说，值班律师制度在我国开辟了律师介入刑事案件的第三种渠道，即除了经诉讼当事人委托和法律援助机构指派外，可以以值班律师名义参与到刑事诉讼中去。但是对于值班律师的定位，目前还没有明确权威的结论，“学术界存在着特殊法律援助律师、准辩护人及辩护人等不同观点。”[3]从司法实践来看，由于值班律师所具有的“官方性”“公益性”特点，一般倾向于其属于一种特殊的法律援助律师，解决了犯罪嫌疑人、被告人对应急性、高效率、初步性法律帮助的需求，其特殊性在于：不是当事人委托或法律援助机构指定，采用的是长期坐班制；针对的不是单一当事人；承接案件的数量、类型均不确定；也没有固定的时间、模式限制。从某种程度上讲，该制度也是吸收了域外的司法经验，“如在加拿大的司法实践中，警察对被逮捕或者被拘留的犯罪嫌疑人必须详细告知其具有获得律师帮助的权利（又称Brydges权利），此项权利包括三方面内容，即：一是聘请律师提供法律帮助的权利；二是在经济状况较差的情况下，其可以无偿申请政府提供免费的法律援助；三是无论其经济状况如何，都可以暂时性地获得值班律师的法律帮助。”[4]211

就我国刑事诉讼法规定来看，值班律师制度与法律援助制度之间存在诸多不同，在内涵和实务操作上存在显著区别：第一，工作模式不同。值班律师是通过向法院、看守所等机关派驻并提供法律帮助方式进行工作，而法律援助律师是应法律援助机构指派担任犯罪嫌疑人、被告人的辩护人从而参与诉讼。第二，适用范围不同。在我国刑事诉讼法中，法律援助机构仅仅针对具有可能被判处无期徒刑、死刑或者属于未成年人等几种情形的犯罪嫌疑人、被告人指派辩护律师进行法律援助，而值班律师制度前期虽然只适用于适用速裁程序和认罪认罚的案件，但其对可能判处的刑罚轻重和犯罪嫌疑人、被告人年龄等自然状况没有任何限制。需要注意的是，修改后的《刑事诉讼法》已经进一步将值班律师可以提供法律帮助的范围扩大到所有的刑事案件。[5]第三，法律职责不同。目前法律上对值班律师职责的规定主要包括现场见证和法律帮助两个方面，前者是指在签订认罪认罚具结书时，值班律师在场见证，保证犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性、真实性；后者是指值班律师以专业知识为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。由此可见，值班律师与传统法律援助律师相比职责较少，相关法律并没有赋予其相同的能够提供所有辩护服务的职权。第四，享有的诉讼权利不同。既然值班律师未被作为辩护律师加以规定，其当然不享有法律规定的辩护人的全部诉讼权利，其阅卷权、会见权、调查取证权以及出席法庭进行辩护等权利均受到严格限制，从某种意义上讲，这也是当前严重制约值班律师制度持续发展的根本原因。

二、我国值班律师制度的运行困境

经过两年的试点探索，认罪认罚从宽的“制度红利”已经显现，而能否获得律师的实质帮助是影响该制度运行的重要因素。但事实上，我国公民的法律知识匮乏——犯罪嫌疑人、被告人也不例外——在刑事诉讼中往往需要律师提供法律帮助；我国尚未实行证据开示制度，导致控辩双方信息极不对称，自行辩护无法有效开展；法律援助的种类和范围十分局限，多数法律援助律师庭审辩护流于形式，法律援助的质量效果有待提高，这些现实问题将严重制约认罪认罚从宽制度的开展。而值班律师是搭建在检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间有效沟通的桥梁，积极促进了双方的有效协商，通过提供法律帮助保证了犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的真实性和自愿性，通过对签署具结书司法活动进行见证又保证了认罪认罚的合法性，切实提高了认罪认罚案件的数量和质量。

但是值班律师制度作为一项新的诉讼制度在我国司法实践中还存在一些明显的不足，究其原因，既有法律规定上的缺失，也有制度设计方面的缺陷；既有来自于实践操作上的困扰，也有行政管理上的滞后与失范，主要存在以下几方面的问题：

第一，值班律师法定权限不清，导致其在司法实践中作用发挥不够充分。我国值班律师职责权限存在一个细微变化的过程：2017年8月，《值班律师意见》首次比较系统地规定了值班律师的职责，其中除了修改后《刑事诉讼法》第三十六条规定的职权外，还规定了值班律师可以代理申诉、控告。①《值班律师意见》第二条规定的值班律师的职权包括：“（一）解答法律咨询。（二）引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助，转交申请材料。（三）在认罪认罚从宽制度改革试点中，为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场。（四）对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告。（五）承办法律援助机构交办的其他任务。”参见顾永忠：《追根溯源:再论值班律师的应然定位》，载《法学杂志》2018年第9期，第21页。而《刑事诉讼法（修正草案）》二审稿则将值班律师提供“辩护”修改为提供“法律帮助”，并删去“代理申诉、控告”的内容。最终，《刑事诉讼法》便仅规定了值班律师可以提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等几项法律帮助活动，并没有赋予其享有阅卷权等辩护人的法定权利。这导致在司法实践中，值班律师所谓的“法律帮助”呈现出形式大于实质、法律帮助功能弱于见证功能等尴尬情况。如，值班律师很少阅卷，对案件事实、证据情况知之甚少，大部分值班律师仅仅将自己的职责和工作内容定位于见证讯问过程是否合法、认罪认罚是否自愿，而不对事实认定、法律适用、证据采信等与定罪量刑有关的实质内容提供帮助。司法实践中，部分值班律师只是在被追诉人签署认罪认罚具结书时到场见证签署过程，对被追诉人的“法律帮助”落实为配合办案机关“完成法律程序”。[6]又如，值班律师会见非常有限，未能深入了解犯罪嫌疑人、被告人的真实想法和心理预期，因此较少参与也较难胜任与办案检察官的量刑协商。

第二，针对值班律师的管理机制不健全，客观上制约该制度的长足发展。一是资金不到位，补贴比较低，导致值班律师缺乏积极性。二是值班律师工作比较受一些年轻律师青睐，但是很多值班律师专业不对口，不擅长刑事业务，缺乏刑事辩护经验或者职业年限较短，不能较好发挥专业优势。三是值班律师人数有限，属于流水作业性质，对同一犯罪嫌疑人、被告人来说，每次提供法律帮助的值班律师可能不同，不必然具有同一性和持续性，因此，在司法实践中，单纯为犯罪嫌疑人、被告人进行答疑解惑成为多数值班律师通常的选择，其中也存在着上述制度设计造成的无奈。

第三，值班律师与委托律师、法律援助律师相对分离、衔接不畅，能够行使的诉讼权利受限。律师目前介入认罪认罚案件诉讼程序主要通过受委托代理、法律援助机构指派和担当值班律师三种途径，而值班律师是对前两种情况的补充，也就是说只有不具备前两种情形时值班律师才可能介入案件提供法律帮助，显然值班律师的地位要弱于前两者，即便提供法律帮助也不一定能够当然接受委托成为辩护人，而其能否与犯罪嫌疑人、被告人形成法定的委托关系，不仅是制约值班律师积极性的关键，也是影响其行使诉讼权利受阻的主要原因，如未形成委托关系的值班律师往往无法入所会见。

三、我国值班律师制度构建思路与完善路径

我国值班律师制度还处于初步建立与进一步探索完善阶段，针对司法实践中出现的上述困境，应着力从以下几个方面来完善：

（一）巩固认罪认罚从宽试点成果，保持值班律师队伍相对稳定

认罪认罚从宽制度试点两年以来，多数试点城市在检察机关、法院和看守所设置了值班律师工作站或派驻值班律师，但是修改后的《刑事诉讼法》第三十六条规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。”有人据此质疑是否可以在检察机关派驻值班律师并提出否定意见。笔者认为，该意见不可取，理由如下：一是否定观点忽视了试点以来98.4%的认罪认罚案件是检察机关建议适用的客观事实，“检察机关的主体作用日益明显”[7]，同时当前检察机关的不捕率逐年上升，在检察机关派驻值班律师将显著促进认罪认罚从宽制度的适用。二是上述观点是对法律规定的误读。《刑事诉讼法》只是沿用了“两高三部”《试点办法》的表述，条文中的“等场所”能够包含检察机关，并不妨碍各地检察机关根据实际工作需要联合法律援助机构在本单位派驻或者设立值班律师。[8]因此，在认罪认罚从宽制度在全国推行的背景下，应当进一步巩固值班律师的试点成果，加大力度向检察院、法院和看守所派驻值班律师，提供高效、便捷的法律帮助。

当然，明确上述问题并不是仅仅为了解决检察机关设置值班律师工作站的问题，而是为了明确保障值班律师更好地履行职责的责任主体，即公检法等办案机关均承担着全面保障值班律师依法履行职责的责任与义务。如上述机关应当在办案中依法严格履行告知义务，保障犯罪嫌疑人、被告人充分知晓其具有获得值班律师帮助的权利，特别是在认罪认罚案件中应当保障其获得律师的实质帮助，力所能及地为值班律师阅卷、会见提供便利，吸纳值班律师参与到量刑协商中，充分听取值班律师意见，对于值班律师提出的调取新的证据、排除非法证据等要求要予以调查核实、进行答复。

（二）深化值班律师运行制度设计，整合认罪认罚案件律师介入机制

首先，要逐步扩大值班律师的诉讼权利。笔者认为，应赋予值班律师以下几方面权利：一是阅卷的权利，律师只有进行阅卷才能准确了解案件事实和证据，才能够及时、专业地为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。二是会见的权利，司法实践中值班律师会见比较难、也比较少，甚至只是在签订认罪认罚具结书时值班律师与犯罪嫌疑人才第一次见面，此种情形下值班律师便完全演变为程序的见证人角色。三是参与量刑协商的权利，在认罪认罚案件中应当允许犯罪嫌疑人、被告人与检察机关进行量刑协商，引入协商程序并通过制度设计来保障值班律师充分参与、提供专业的法律帮助。[9]

其次，探索完善值班律师转任指定辩护人机制，实现值班律师辩护人化。值班律师在当前的制度框架下只是为犯罪嫌疑人、辩护人提供法律帮助，其处于辅助人地位，对于其能否独立进行辩护，学术界和实务界尚未明确，在域外司法实践中也存在不同情况。“如在英国，值班律师制度区分为法院值班律师计划和警署值班律师计划，值班律师的主要职责就是提供法律咨询和法律协助，而不包括出庭辩护服务，尤其是在刑事法院。”[10]但在加拿大则分为两种情况：“在被告人认罪的情况下，值班律师便会继续代理被告人，对其定罪量刑及罚金数额向法庭提出意见；在被告人不认罪的情况下，值班律师则无权代理被告人参加法庭审判，需要由其他律师参与审判活动为被告人进行辩护。”[11]对此，笔者认为，在我国对于没有委托辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人，值班律师征得法律援助机构许可确认后，可以转任为法律援助律师，可以具体开展提供法律咨询、参与签署具结书、协商确认量刑建议、查阅卷宗、会见、出席法庭等工作，提供全程法律帮助，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。转任后的值班律师便具有了完全的辩护律师的各项权能，突出体现在行使出席法庭进行独立辩护的权利上。值班律师一旦转任为辩护律师，便具有了独立于被告人的辩护地位，在庭审中不仅可以证明认罪认罚具结书的自愿性、真实性，在被告人翻供、提出新的证据或不同意已进行的程序时，还可以为其进行罪轻或者无罪辩护，维护被告人的合法权益。[12]

最后，完善值班律师的工作衔接机制，实现法律帮助的持续性。一是要加强不同值班律师之间的衔接配合。实行值班律师法律帮助工作记录制度，针对犯罪嫌疑人、被告人意见、案件的事实、证据、认罪协商等情况制作记录，以便于后续提供法律帮助的值班律师迅速且有效参与到诉讼中，保持工作的连续性，保障程序的有序进行。二是要加强值班律师与指定辩护律师及委托辩护律师之间的衔接配合，发挥值班律师较早接触案件、了解案情的优势，通过建立值班律师工作记录制度、向派出机构定期汇报制度、从符合条件的值班律师中优先选拔指派法律援助律师制度以及法律援助律师听取值班律师意见等制度，实现两种律师援助制度的有效衔接，形成提供法律帮助的有效合力。

（三）逐步构建“强制辩护型”辩护模式，落实刑事案件辩护律师全覆盖

为全面提升认罪认罚程序中律师有效辩护效果，保证其能够全方位地提供法律服务，今后可以建立认罪认罚的重罪案件强制辩护制度，挑选优秀值班律师全程提供法律帮助，将律师从消极的“程序见证人”逐步转型为积极的“实体参与人”，还应探索值班律师预约制度，提高工作效率，探索相对固定的法律帮助人制度，为建立委托辩护关系创造制度条件。特别是，从2017年10月起，最高人民法院、司法部联合发布文件要求在全国试点地区进行刑事辩护全覆盖。2018年11月底再次发文要求扩大试点范围，在全国较发达地区实现刑事辩护全覆盖，该项措施将进一步保障认罪认罚案件中律师的实质介入与法律帮助。笔者认为，目前刑事辩护全覆盖仅指在审判程序，今后应逐步扩展到审前程序，即侦查阶段和审查起诉阶段[13]，特别是在审查起诉中如果通过值班律师的帮助获得不起诉将要比案件进入到审判阶段更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的利益。

（四）加强对值班律师的规范管理与履职保障

一是将为认罪认罚的犯罪嫌疑人提供法律帮助纳入法律援助工作中，为值班律师开展工作提供法律保障，进一步明确值班律师的法律定位、工作职责与内容[14]，增拨经费投入或者通过政府购买法律援助服务工作机制，解决经费保障问题，在值班律师制度发展进入较高水平之后，可以探索实行由受帮助的犯罪嫌疑人、被告人分担部分费用的制度，由各省级司法行政机关结合当地经济发展水平、居民收入状况、办案补贴标准等因素确定分担法律援助费用的条件、程序、标准等。[15]二是要进一步提高值班律师的准入条件，包括执业年限、刑辩经历、职业道德等方面，保障值班律师提供专业的法律帮助。如明确规定首次担任值班律师必须具备三年以上独立的刑辩经验，并经专业水平评定合格，考虑到地方之间的不均衡，具体标准可以授权省级司法行政主管部门制定。三是司法行政部门要加强对值班律师的监督管理，制定规章制度，完善监督、奖惩和责任追究机制，司法行政部门要将做好值班律师相关工作纳入目标责任和工作绩效考核体系，同时加强针对性业务培训，提高值班律师执业技能，保证值班律师制度在正确轨道上良性发展。