城市群环境治理中的区域协同立法

王玉明

（广东行政学院 行政学教学部， 广东 广州 510050）

城市群府际环境治理合作是一种制度化的合作，需要构建一套制度化的合作规则来推动。法律治理是现代政府治理最为重要的一种方式，城市群环境治理只有通过区域法治才能建立起长效机制。对于法律治理而言，立法是一切法律治理的前提基础。[1]区域协同立法是城市群环境治理合作的基石，是引领和约束政府合作的关键，直接决定区域环境执法的实施效果。我国尚未建立起区域环境保护的法律体系，没有相应的区域环境法，要促进城市群环境治理合作，首先要实现区域立法合作，通过区域协同立法途径，消弥区域环境治理中的法制缺位和法制冲突。城市群环境治理的区域协同立法是指成员方政府为了保护区域生态环境，联合制定、修改或废止环境领域的法律规范性文件，为城市群环境治理合作提供统一的行为规则和一致性法制保障。

一、跨行政区协同立法的实践探索

从国家层面来看，我国针对跨行政区环境治理的规定，主要散见于《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规中。如《环境保护法》规定国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。《水污染防治法》规定防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划和治理，强调共同对跨行政区江河的水质监测和纠纷处理。《大气污染防治法》设立专章对重点区域大气污染联合防治进行规定，提出建立重点区域大气污染联防联控机制，开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。从国家层面的立法来看，这些法律法规主要是对跨行政区环境治理的指导思想、基本原则的规定，对具体问题尚无明确可操作性的规范，对跨行政区协同立法没有明确条款。[2]总体上讲，这些法律法规为跨行政区环境合作提供了依据，对区域环境的协同治理给出了方向性的指引，提供法律的支持。[3]而跨行政区协同立法是在地方层面进行的大胆探索，近几年来，地方政府间在区域协同立法方面进行了有益探索，发挥了立法的引领和保障作用，推动了跨行政区的环境治理合作。

（一）行政立法合作

2006年7月，辽宁、吉林、黑龙江三省政府法制办就东北三省区域立法协作进行交流和探讨，制定签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，向区域立法协作迈出了重要一步。按照框架协议，东北三省政府立法合作针对不同的事项分为三种方式：一是紧密型协作，三省成立联合工作组进行立法协作，主要是针对政府关注、群众关心的热点、难点、重点立法项目；二是半紧密型协作，采取的由一省牵头组织起草，其他两省予以配合的立法协作方式，主要是针对共性的立法项目；三是分散型协作，采取的各省独自立法，结果三省共享的立法协作方式，主要是针对三省有共识的其他项目，在具体的工作方式上，日常沟通采取互发通报的形式进行。每年年底三省政府法制办召开主任联席会议，对立法协作项目进行研究确定，对立法协作的重大事项予以协调。[4]2009年12月，为了加强环渤海区域政府法制工作的合作，由北京市政府法制办发起，北京、天津、辽宁、河北、山东五地政府共同签署《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，初步建立环渤海区域政府法制工作协作机制，促进了区域内政府立法和行政执法等方面的交流与协作。2014年4月，河北省政府向京、津两市政府发出《关于加强京津冀协同立法的几点建议》，三地政府探索在行政立法信息沟通、联合开展重大行政立法项目协作、相互交流借鉴立法技术等方面加强协调对接。2015年8月三地召开京津冀政府立法协作会议，政府法制工作部门对《京津冀政府法制工作区域合作协议(征求意见稿)》进行研究，确定在大气污染防治、水污染防治、交通、物流、防疫、公共安全等六大领域加强政府立法区域协作。[4]

（二）人大协同立法

以我国京津冀、长三角城市群为代表，地方人大在环境立法工作上取得了较大进展，人大协同立法初步形成了制度性成果。2014年4月河北省人大常委会向京津两地人大常委会提出关于加强京津冀城市群协同立法的建议，得到京津两地的积极响应。京津冀三地人大法制工作机构通过交流、讨论和研究，2015年3月通过了《关于加强京津冀协同立法工作协同若干意见》，讨论通过了《京津冀人大法制工作机构联系办法》，这为三地奠定了区域协同立法的制度基础。该《意见》要求三地在制定事关区域协同发展等重要地方性法规时，主动向其他两地人大征求意见，其他两地积极回应并提出意见建议。2016年1月河北省人大在制定《河北省大气污染防治条例》过程中充分征求了京津两地人大的意见，该条例第五章“重点区域联合防治”通篇是对大气污染京津冀协同防治问题的规定。[5]天津市在制定《天津市水污染防治条例》《天津市大气污染防治条例》《天津市关于农作物秸秆综合利用和露天禁烧的决定》等法规时，都通过相互征求意见的方式进行立法协作。其中京冀两地人大对《天津市水污染防治条例》提出了五十三条修改和完善意见。[6]另外，京津冀三地人大在地下水管理、水土保持、国土保护与治理等重点立法项目上也进行了协调合作。2017年2月京津冀人大立法工作联席会研究讨论并通过《京津冀人大立法项目协同办法》，该《办法》从宗旨、适用范围、协同原则、协同内容、协同项目、协同方式等方面作了规定。初步搭建起协同立法基本制度框架。[7]同时，京津冀三地人大建立了立法工作联席会议制度，通过联席会议讨论研究协同立法机制，交流年度立法工作计划和重要法规的立法工作；讨论研究区域协同发展有关立法的专门问题。长三角城市群也在环境协同立法上进行了初步探索，2014年5月，由上海市发起召开沪江浙皖法制工作机制联席会议，共同探讨区域立法工作协同的机制、模式、原则、重要领域等问题。2018年6月，沪江浙皖人大召开座谈会，会议提出加强在发展规划、生态环境、市场秩序、产业发展、公共服务等领域的立法合作。会议讨论了长三角如何加强立法规划、年度立法计划和具体立法项目工作上的协同，共同探讨长三角区域内示范性的立法文本，制定大气污染防治的示范条例，以示范性的立法文本为基础，考虑到个性化差异的不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。[8]目前，这些协同立法的探索，为区域一体化发展和区域环境法治提供了制度支持。但地方政府间的立法合作是在一种相对松散、彼此约束力不强的条件下进行的，其实际效能不仅需要依赖政府间较强的信任关系和真诚合作的精神，而且还需要在协作模式、协作机制层面予以创新，使协同运作规范更加制度化。[9]

二、城市群区域环境协同立法面临的困境

（一）跨行政区环境治理的法律不完善

我国宪法、地方组织法、立法法对区域合作或府际合作的规定还是空白，更没有规定通过区域立法或者其他方式来规范区域合作或府际合作。虽然修订后的《环境保护法》和《水污染防治法》《大气污染防治法》对区域联防联控做出了规定，但规定过于原则化，操作性不强，对跨区域污染治理的权力行使、责任分担等没有明确规定，因此，跨行政区污染治理合作缺乏法制基础，导致区域环境污染治理的程序性法律规范缺失，区域联防联控的具体工作遭遇阻碍。[10]只有对淮河流域和太湖流域的污染治理，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖流域管理条例》，但其性质属于行政法规，缺乏应有的权威性，难以被很好地执行和遵守。[11]从地方层面看，对跨行政区环境治理的立法规定来看，由于缺少了上位法的支撑，难以对跨行政区域环境治理的体制机制进行明确的法律规定。例如，《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》中，对跨行政区域河流交接断面水质保护和珠三角大气污染水治理作了相关规定，但这些法规对设区市政府间横向合作、流域生态补偿的进行规定，对跨界环境纠纷或环境事件的协调，强调上级政府机关在跨域事务的角色，对于横向府际合作问题少有涉及，没有处理方式方法的具体规定。

（二）区域环境立法的合法性不足

在我国区域环境治理中，地方政府共同参与的区域立法是现有立法领域的一种制度创新，但法律依据存在不足。区域协同立法在宪法、地方组织法、立法法中没有明确规定，因而城市群区域环境立法的合法性不足。尽管《环境保护法》和《水污染防治法》《大气污染防治法》对区域环境合作做出了相关法律规定，但对于地方立法机关如何开展立法协作没有涉及，使得区域环境立法在现有法规体系中找不到相应的法律依据，面临合法性不足的尴尬境地。[12]地方立法的主体需由法律作出明确规定，有了立法权限，才能从事立法活动，否则，将导致无效的立法。[13]从法律渊源方面看，城市群区域协同立法不同于地方政府单独制定的地方性法规和地方规章，具有较为特殊的性质。根据我国宪法和相关法律的规定，地方立法规范只能在自己的辖区之内发挥作用，对其他的行政区则没有效力。立法权是一种国家权力，需要宪法、地方组织法的一般性授权，或者法律规范的专门性授权。[14]另外，《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》和《京津冀人大立法项目协同办法》属于区域性地方法规，主要是对协同立法工作的指导性规范，并不具有一般法律规范的逻辑结构。当它与地方性法规、国务院部门规章以及地方规章之间发生冲突时，该如何解决就成了问题。

（三）现有环境立法之间缺乏协调

我国区域治理中法律规则的冲突主要表现为法律实体的冲突、法律程序的冲突及法律执行的冲突；从总体上则体现为纵向的法律冲突和横向的法律冲突。[15]238从国家层面看，水资源、水环境、大气环境的相关法律包括《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等十多部，它们之间存在协调不足、部门利益冲突的问题。例如，环境主管部门与水利主管部门在水环境管理职责上存在一些交叉问题，其对污染状况的发布、标准等也存在差异，导致水环境保护和污染防治工作协调性差，管理有效性不足。[16]水利主管部门、环境保护部门、流域管理机构以及地方政府之间在排污总量的确定、颁发排污许可证的管理等方面都存在一定的冲突和矛盾。[17]从地方层面看，城市群地区特别是跨省城市群的环境立法主体多元复杂，存在地方性法规、地方行政规章和规范性文件多种形式。不同地方政府的发展水平不同，立法理念、立法权限、立法技术的差异，以及立法中缺乏必要的协调沟通，特别是地方利益驱动，这就造成了各地方的环境立法在形式上存在差异，在内容上存在矛盾和冲突。

1.立法主体不明确

城市群区域内政府间对同一环境项目的立法主体不一致，有的由人大制定地方性法规，有的由政府制定规章。以京津冀三地清洁生产管理的法律文件为例，《北京市清洁生产管理办法》由北京市发展和改革委员会、财政局、环保局联合发布，属于省级地方规范性文件，《河北省加快推进清洁生产的实施意见》由河北省政府办公厅发布，也属于省级地方规范性文件，而《天津市清洁生产促进条例》由天津市人大常委会发布，属于省级地方性法规。由于立法主体不同，立法效力层级也不同，位阶也难以确定。在长三角城市群，关于机动车排气污染防治的立法，江苏省与浙江省是以地方性法规的形式，由省人大常委会颁布通过，而安徽省是以政府规章的形式由政府常务会议通过。另外，根据我国《立法法》的规定，全国人大及其常委会授权国务院及省级人大及其常委会作为区域立法合作的主体。作为区域立法合作重要参与主体的市级人大及其常委会是否可以作为被授权主体，《立法法》并未作出规定。目前城市群协同立法主要在省级层面展开，《立法法》修订后，赋予设区市地方立法权，设区市可以围绕环境保护等事项制定地方法规，立法主体实现了大幅扩围。那么，省级政府与设区市政府能否开展协同立法?由此带来的位阶、效力等问题如何确定？与地方性法规、地方政府规章关系如何，若发生冲突怎样解决？

2.立法内容不统一

在立法内容上，不同地方对同一环境事项的规制内容存在较大差异，甚至矛盾与冲突。在长三角城市群，对区域大气污染防治协作的规定，上海市的规定较为全面，而江苏省与安徽省则规定的较为笼统。在区域大气污染防治的责任条款方面，《上海市大气污染防治条例》对于政府责任的情形进行列举了四种情形，《江苏省大气污染防治条例》则列举了八种情形，《安徽省大气污染防治条例》列举了政府责任的九种情形，加上兜底条款，总共是十项内容。[18]在京津冀城市群，三地在污染物排放总量控制的指标、种类、标准和方式等方面都存在差异，企业准入标准、生活垃圾治理标准、机动车辆排放标准和油品标准上也不一致。《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》均规定可以制定严于国家标准的地方标准，而《北京市大气污染防治条例》则未作规定。《天津市水污染防治条例》专门设置了“区域水污染防治协作”一章，而北京市、河北省的水污染防治条例未见此规定。河北省明确规定参加强制性清洁生产审核企业名单确定的具体程序，而京津两地只是笼统规定由清洁生产主管部门以及环保部门依法确定，没有涉及具体的程序。[19]由于对同一环境事项立法内容存在较大差异，这在客观上阻碍了城市群环境合作治理工作的开展，影响了统一的区域防治体系的建立。

3.违法责任差异大

现有立法对于相同的环境违法事项，规定的法律责任差距明显，处罚标准的不同，导致执法上的冲突。在长三角城市群，各省市在大气污染的处罚标准方面，上海市规定“最高不超过50万元”罚款，江苏省与安徽省则将处罚的最高额提高到100万元。浙江和上海两地规定对于违反排放许可证规定处罚的下限是1万元，而江苏和安徽的下限则分别是10万元和20万元；对违规排放主要大气污染物罚款的上限，浙江和上海是10万元，而江苏和安徽规定的上限是100万元。[20]在京津冀城市群，对超标排放大气污染物，三地的大气污染防治条例中对于同一事项、同一违法行为的处罚标准不一，天津市处10万元以上100万元以下罚款，北京市处5万元以上50万元以下罚款，河北省处10万元以上30万元以下罚款。[4]在珠三角城市群，《珠海市环境保护条例》规定，在市政府划定的高污染燃料禁燃区内生产或者燃用煤（含以煤为主要原料的煤制品）、重油等国家或者省确定的其他高污染燃料的，由环境保护主管部门责令限期改正，并处2万元以上10万元以下的罚款，而《广州市大气污染防治规定》规定，使用煤、木材、煤油、柴油、重油等污染大气环境的燃料的，由环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用污染大气环境燃料的设施。由于对同一违法行为的规定不同的法律责任，增大了环境监管的难度，在一定程度上诱致污染企业在区域内转移。

4.协调机制不健全

我国在区域环境协同立法方面尚未形成完善的协调机制。在区域环境立法上存在步调不一致，协同立法的动力不足的问题。区域协同立法缺乏统一制定机构，目前是通过地方政府间联席会议、座谈会的方式进行区域立法，但联席会议、座谈会形式并不是制度化与规范化的组织机构，现有的联席会议制度规定不具体，诸如究竞由哪些人员参与联席会议未明确指出，缺乏对于联席会议工作机制的具体规定。也没有明确具体的参与部门，这可能会造成各地方实施上的差异性，同时影响联席会议机制效力的发挥。[21]座谈会所达成的共识并没有形成规范性文件，因此对于与会各方并不具有强制约束力。政府间签订的立法协议也存在内容不完善和约束力不强的问题。

三、城市群区域环境协同立法的模式选择

城市群环境治理的协同立法应采取哪种模式，学术界存在不同观点。叶必丰教授在分析长三角环境保护法制一体化时提出三种途径：一是通过国家立法机关自上而下制定环境保护相关法律法规，彻底实现环境立法的统一；二是在长三角设置统一立法机构，通过联系区域内各地方立法机构，共同制定长三角环境法律规范；三是采用软性的地方法制协调途径。[22]233姚尚建教授认为，区域内相互承认的法律有两种：一种是制定的单一性区域性法律；一种是区域性法律的统一。[23]131李牧将区域立法模式概括为区域专门立法、区域协作立法、区域上级主导立法三种模式。[24]从实践案例来看，主要采用分立式协同立法模式。如东北三省政府法制办公室签订的《东北三省政府立法协作框架协议》规定协作立法采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作三种形式。《京津冀人大立法项目协同办法》规定，立法项目协同起草可以采取三种方式：一方起草，其他两方密切配合；联合起草、协同修改；三方商定基本原则，分别起草。基于理论和实践基础，本文认为，我国城市群区域环境协同立法存在以下几种模式。每种模式都有自己的特点和实施的条件。

（一）中央授权立法模式

中央授权模式是由全国人大及其常委会采用特别授权的方式，直接赋予区域治理机构——城市群环境治理联合会的区域立法权，由区域治理机构制定“区域共同规章”。这种模式是在不改变现行立法体制的前提下，由区域治理机构开展立法工作。城市群环境治理联合会是为了共同解决区域环境问题而建立的府际议事协调机构。这种区域性的议事协调机构由全国人大及常务委员会授权，获得协作立法的权力。城市群环境治理联合会由成员方政府选派人员组成，联合会的主席在区域内地方政府的行政首长中推选产生，省域内城市群环境治理联合会的主席由省会城市的市长担任，设立联合办公室做为常设机构负责日常事务。区域共同规章的法律效力只适用于城市群区域内。区域共同规章是城市群各地方政府共同意志的体现，在效力上，应将区域共同规章的位阶置于地方规章之上，即当区域共同规章与地方规章发生冲突时，以区域共同规章为准，并且地方规章要按照区域共同规章的规定去修改和完善。[14]中央授权立法虽在形式上不明确高于一般性地方立法的效力，但可从授权立法的性质和特别法优于一般法的位阶冲突规则推导出其效力，与其他地方性立法同级，也应优先适用，即等级相同，效力优先，从实质上高于一般性地方立法的效力。[25]

（二）区域专门立法模式

区域专门立法是指在城市群内成立专门的立法机关负责城市群内立法事宜的一种模式。[26]城市群设立专门的协同立法机构——区域立法委员会，由城市群各成员方政府的人大常委会负责人组成，享有立法权，成为城市群的立法主体，由其制定适合城市群区域环境治理的地方规范性法律文件。国家机构的设置由受宪法框架和法律体系的制约，因此建立专门立法机构需要相关法律依据。这种模式需要对现行的立法体制进行适当调整，涉及《宪法》《地方组织法》《立法法》的修改，通过修法赋予该专门机构的立法权限。这种模式实际上突破了现行的政府体制和立法体制，设立区域专门立法机构将引起国家行政区划分的变更。使城市群成为一个相对独立的行政区域——区域政府，这需要在宪法中对这种区域立法机构进行界定。因此，“在《地方组织法》中明确区域政府的性质，明确区域治理协同立法机构的地位。因此，在《地方组织法》中明确区域政府的性质，明确区域治理协同并在《立法法》中赋予其区域立法专门机构的协同立法权，效力界于中央立法与一般性地方立法之间。”[27]从法律效力的等级上看，当协同立法与其他一般性地方立法规则发生冲突时，以协同立法确立的法律文本为准。这种模式改革力度大，现实中还难以实施。

（三）区域合作立法模式

区域合作立法是指在现行政府体制和立法体制下，区域内横向政府通过协作的方式，制定统一的法规或规章，为区域治理提供统一的法制保障。在该模式下，立法主体实质上仍是城市群成员方的人大或政府，在区域内具有立法权的若干地方政府进行环境立法时所做的横向立法协调，这种立法协调不必一定由区域内政府共同组成一个统一的立法机构，其更多的是依赖区域内地方政府间在环境治理立法环节上的沟通与合作。[28]这是一种灵活性、适应性的地方立法协作模式，是解决城市群区域立法冲突较为有效的途径。

1.上级指导立法

这种方式是由城市群成员方政府或相关部门共同参与，国务院或环境主管部门提供立法指导的协同立法方式。这主要是跨省域城市群采取的方式，就省域范围内城市群而言，其立法主体即为省级人大及其常委会和人民政府，统一立法相对容易。由于跨省城市群各成员方政府的经济发展水平、产业结构、地理区位及领导政绩观的差异，参与环境治理的动力、目标等存在差异，所以区域环境立法需要国务院或环境主管部门的介入，协调各省级政府间利益关系，指导制定环境治理的相关法规或规章。国务院或环境主管部门在区域环境立法中的作用是：一是可以起到召集和牵头作用。二是协调成员方政府在环境合作中的利益冲突，促使达成合作共识。三是监督各成员方政府执行区域协同立法中的规定。[29]国务院或环境主管部门的介入，可以增强区域环境协同立法的公平性、科学性、权威性，提高协同立法的质量和效率。

2.区域自主立法

这种方式是城市群成员方成立常设的区域立法协调机构，通过对共同立法项目进行沟通、会商、协调，就区域环境立法规划、立法精神、立法规则、法律责任、文本结构等达成共识或者缔结立法协议，联合起草法律文本或分头起草法律文本，实现立法协作。目前，这种方式广泛应用于实践。1）签订立法合作协议，分头起草。这是指城市群地方立法主体签订立法合作协议，然后分头进入立法程序，各自立法，也就是由各地法制工作部门各自负责组织起草，然后统一对各自起草的法律文本的内容进行协调和审议，形成区域内统一的立法草案，最后由各自人大审议通过。这种方式通过签订立法协议指导并督促各自的立法主体将相关议定内容转化为各自的地方性法规或规章，其实质是一种协议立法。区域协议立法包括地方立法机关之间的协议立法和地方行政机关之间的协议立法。前者是城市群区域内的地方人大及其常务委员会根据立法协议制定地方性法规。后者是区域内的地方政府根据立法协议制定地方规章。这种立法模式使区域立法更加灵活，各区域可以根据各自实际情况有针对性的进行区域立法，更能发挥地方立法的积极性、主动性。[30]2）设置立法协调机构，共同起草。这是由城市群共同成立一个立法协调机构——立法协调委员会或联合立法工作小组，负责区域立法协调工作。该机构由人大法工委、政府法制办负责同志组成，辅以相关工作人员，并吸收学者、专家参加。这种立法协调机构不具有立法审议权，它只是为区域环境立法合作提供组织支持，由协调机构确立立法原则、规则和统一标准，主要是在立法规划、立法调研、文本起草、信息交流、协调冲突等方面发挥组织协调作用。由协调机构召开会议讨论环境立法项目，共同起草法律文本，共同论证，待草案成熟后，分别提交各自立法机关审议通过，最后各自公布。立法项目起草工作也可委托给第三方机构完成。[9]这种区域合作立法的方式打破了相对封闭的立法运行体系，使立法观念相互影响，各自利益相互兼顾，区域立法运行更开放、更科学，实施起来动用的行政资源较少，简单易行。可以促进区域法制统一。[4]

四、城市群区域环境协同立法的促进机制

目前，我国城市群区域协同立法的机制没有真正建立起来，直接影响到协同立法的进展和效果。区域立法不同于中央立法和单纯的地方立法，所以区域立法必须通过协调机制来理顺各地方主体之间的关系，协调区域立法合作，保证可持续的合作模式。[30]因此，建立制度化、规范化的协同立法促进机制是城市群区域协同立法顺利进行的基础条件和保障。区域立法几乎每个环节都需要借助相应的协调促进机制。从提出法案、审议法案、表决和通过法案都需要立法协调，需要建立和完善立法组织机制、立法会商机制、立法草案论证制度、相互征求意见制度、备案与审查制度、立法解释机制、修法与清理机制等制度安排。在城市群环境协同立法实践中，需要突出以下主要制度安排。

（一）完善协同立法的组织机构

实践中，联合立法工作小组、负责人联席会议是区域协同立法可以采取的组织机构，其中联席会议是政府合作中最常见的一种协调方式，联席会议不是正式的协同立法机构，不会涉及组织法意义上的依据问题。[31]

1.完善协同立法联席会议

城市群立法联席会议由成员方政府的人大常委会、政府及环境主管部门的相关负责人组成。在区域环境立法的准备、论证、起草、修改、审议等各个阶段都可以通过联席会议的方式来实施。如区域立法合作中任何一方都可以提出议案，提交联席会议讨论，联席会议通过的法律议案，交由联席会议办公室或联合立法工作小组起草法律文本。草案完成后，提交联席会议审议，合作各方通过联席会议充分讨论、修改草案，最终表决通过法律案。城市群协同立法联席会议的主要功能是讨论区域环境协同立法的重大问题，如讨论研究区域环境治理法案和协同立法机制文件；讨论制定重要立法规划和年度立法工作计划；协调协同立法中的专门问题；修改或审议立法草案。[32]32-33为了对联席会议进行规范，借鉴泛珠三角区域合作的做法，城市群成员方政府共同制定的《城市群环境协同立法联席会议章程》，明确首长联系会议的的设置、职权、功能、责任和工作机制，如其中规定联席会议的性质、各成员的权利和义务、年会制度、会议纪要制度和经费保障等。[33]

2.设立联合立法工作小组

借鉴美国的经验，设置类似于美国统一州法全国委员会和建议性州立法委员会的机构来负责城市群区域立法的协调。从各成员方政府的人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室、生态环境主管部门抽调相关工作人员组成联合立法工作小组，同时可以吸纳环保领域、法学领域的专家学者参与。联合立法工作小组的基本职能是协调区域立法或从事与区域立法协调有关的工作。立法工作小组通过对各地规章的收集、整理，建立区域立法信息资料库，对各地规章进行全面清理，提出废止或修改的建议；起草示范性的法律文本，作为区域内制定规章的参考；审查各地规章草案；提出修改建议。[34]

（二）完善协同立法的府际协议

区域协同立法的突出特征是协议式立法或契约式立法。区域协同立法是通过府际协议的方式对区域立法达成合意，这种区域府际协议作已成为最为广泛的政府合作工具。府际协议是开展区域立法协作和协调区域法制统一的有效方式。城市群区域环境立法协议是成员方政府之间平等协商的结果，是同一个区域内各个地方政府机关或者人大的共同意志的体现。[2]政府间利用立法协议来协调立法，既不影响地方立法权的独立行使，又能够促进区域立法的协调统一。府际立法协议推动区域协同立法体现在三个方面：一是通过协议的方式确立协同立法的基本框架，如东三省签订的《东北三省政府立法协作框架协议》，各地政府在协议中达成立法协作的意向，明确协作的方式、内容、主题，为具体的协作行为提供了依据。二是通过协议的方式对立法冲突进行协调，达成处理意见，作为以后处理争议的依据。三是借鉴美国州际协定的经验，利用行政协议进行地方政府联合立法。[34]政府间的立法协议虽然对缔约方政府行为具有一定的约束作用，但它没有法律规范应有的法律效力。我国宪法、地方组织法没有赋予跨行政区管理的职权，也没有专门的“府际协议条款”。因此，完善府际协议首先要赋予其法律效力。

1.立法协议的法制化

所谓法制化是指通过立法方式将政府协议的主体、程序、条件、备案、审查、修改等进行法律化，并明确其效力等级，为政府协议的制定、执行以及法律责任提供法律依据和法律保障。[35]对政府间环境立法协议也是如此，赋予城市群府际环境立法协议的法律效力，最重要的是保证约束签约方政府遵守立法协议中的规定，让立法协议成为城市群政府间协调环境立法工作的有效工具。

2.完善立法协议的主体和内容

目前，实践中府际立法协议签订主体主要是省级政府、省级人大，除了湖北省恩施自治州与湘西自治州政府关于酉水河治理的非正式协议外，国务院批准较大市的政府、设区市政府之间尚没有签订过环境立法协议。修改后的《立法法》赋予了设区市在环境保护方面的立法权，设区市政府和人大也就具备了立法协议的主体资格。严格意义上，城市群成员方政府是设区市政府，而不是省级政府，因此，政府间的立法协议不仅仅局限于省级政府之间，应该扩大到设区市或较大市之间，有必要将设区市纳入政府立法协议的主体范围内，明确设区市政府间签订的立法协议和协同立法制定的法规和规章的法律效力。另外，对政府间环境立法协议的内容进行规范，参考借鉴《东北三省政府立法协作框架协议》《武汉城市圈政府法制合作框架协议》《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，对府际立法协议的指导思想、基本目标、主要内容、违约责任、协议体例等进行规范。

（三）建立协同立法的工作机制

城市群环境协同立法是一项复杂的政府合作，需要建立一套有效的工作机制来推动。这种工作机制主要包括区域立法会商制度、立法起草论证制度、相互征求意见制度、备案与审查制度。

1.立法会商制度

城市群政府间在立法规划制定、立法文本起草、立法难点突破、立法协议签订等各个方面都需要交换意见，沟通磋商，以解决协同立法过程中的具体问题。一是会议会商。由某个或几个成员方政府牵头通过座谈会、联席会议的方式沟通立法情况，研究区域立法中遇到的问题；或者由全体成员方政府召开首长联席会议，对区域环境立法冲突进行会商，做出研究决定或签订联合立法协议。二是互访会商。地方政府之间互派人员，到对方就环境立法中的问题进行沟通，对相互间已经存在或可能存在的规章冲突进行沟通和协商，相互交换解决意见。[34]区域立法会商仍然是一种非制度性的对话与磋商，因此，需要对立法会商的主体、内容、程序等进行规范。

2.立法起草论证制度

立法起草论证是提高立法质量的技术性制度安排。区域立法过程中的许多环节，如规划、起草、修改等都需要论证，而起草论证尤其重要。立法起草论证是影响整个立法质量高低，直接关系到法律文件的科学性、公正性，直接关系到区域立法的实施效果。立法起草论证主要是回答区域立法起草的必要性、可行性、合法性、合理性等基本问题。“区域立法起草论证可以由区域立法协调委员会或立法工作小组来负责”，由城市群内各地方法制机关选派专门从事立法工作或具备法律知识的代表和相关法律专家组成一个工作小组，召开立法例会就立法草案进行专题研讨，这样保证区域立法草案的公正性、专业性，以提高协同立法的针对性、科学性。

3.相互征求意见制度

在城市群环境立法规划、立法起草，以及解释、修改与废止等环节都要在成员方政府间相互征求意见，既有利于区域环境信息公开，互相了解各地立法动态，也有利于区域环境立法的协调。特别是各成员方年度立法计划的制定中，在分头起草法案的情形中，在年度立法计划实施前和立法草案基本成熟提交审议前，需要将计划和草案在所有成员方政府间征求意见，其他地方应该积极提出意见建议，避免其与区域环境立法规划和区域环境立法协议相冲突。具体可以通过书面征求意见和线上征求意见两种方式，主动让其他地方征求修改意见。

4.立法备案与审查制度

在城市群环境立法中，各成员方立法主体的立法除了按照《立法法》规定进行备案外，还要在成员方政府之间进行交叉备案，即向其他成员方的人大进行备案。[9]在城市群众多成员方政府拥有立法权的背景下，交叉备案制度非常必要。任何一方关于对区域公共环境事务的相关立法，均应向城市群其他成员方政府的人大备案，其他成员方对立法文本进行协同性审查，若发现其立法违反上位法，不利于区域绿色发展或有损本地利益时，可以提出修改要求或协同请求。立法审查是立法活动一个非常关键的环节，根据《立法法》的规定，规范性法文件在进入最后表决之前，要经过审议或审查，主要审议其是否符合《立法法》规定的基本原则和技术要求；是否与有关法律法规协调与衔接，就区域立法文本中某些特定的内容提出审查意见和修改建议，然后确定正式的草案文本。

（四）国家层面对区域协同立法的引领

从国家层面对区域发展立法发挥着基础性、引领性作用。全国人大及其常委会、国务院制定相关法律法规引领和推动城市群环境治理的协同立法。在国家层面制定区域协同发展的基本法律规范，城市群成员方政府在基本法律规范指导下对区域公共环境进行合作治理。首先，全国人大通过完善《地方组织法》、《立法法》等有关法律，增加区域立法的有关规定，明确对区域立法地位、目的和功能，为区域协同立法提供法治保障，从国家层面为城市群环境协同立法提供法律依据和效力来源。对区域内横政府合作立法的主体资格、权限范围、法律效力、立法和审批程序等方面做出实体上和程序上的明确规定，为推进区域协同立法开辟道路、扫除制度障碍。其次，“制定专门法律对区域环境立法的主体、客体、方式、程序、保障措施等内容作出细化规定，从而以立法的形式将区域环境立法机制固定下来。”[12]

由全国人大制定《区域协同发展促进法》，为区域协同发展制定统一的具有普遍约束力的法案，对区域合作特别是城市群区域合作提供制度基础，其中设立区域环境合作治理的具体条款。或者直接制定《城市群绿色发展促进法》或《城市群协同发展促进法》等法律法规，为城市群协同发展专项立法和综合立法工作进行探索。基于以上立法，城市群政府间协同制定区域环境治理的地方法规或规章，就城市群公共环境事项协同立法，引领和保障实现城市群绿色协同发展。

国务院可以先行制定行政法规，由于全国人大及其常委会制定法律的周期相对较长，“国务院先对城市群区域环境污染防治方面进行立法，把区域环境一体化的目标、原则、方法、组织和责任以法律的形式固定下来，给区域内主体活动规定一个基本框架和必须遵守的行为规则。”[36]比如制定《城市群生态环境协同保护条例》《重点区域流域环境合作治理条例》《城市群绿色发展促进条例》《城市群区域生态补偿条例》《城市群交通一体化促进条例》《城市群大气污染治理条例》等法规，为城市群环境合作治理和协同立法提供法律依据。另外，为了有效推动和指导城市群区域协同立法，国务院统一制定《加强城市群立法工作协同的若干意见》《城市群立法项目协同办法》等文件，为城市群区域立法工作协同和立法项目协同提供统一的制度和技术保障。