惩教结合：智利劳动监察干预政策调整及经验启示

黄国琴

（北京师范大学珠海分校，广东 珠海 519085）

一、导言

劳动监察与工会、劳动法院被并称为劳动执法体系的三大支柱[1]。近年来，曾作为劳动监察传统同盟者的工会，正面临着会员人数急剧下降、集体谈判日渐式微的颓势，劳动监察日益成为推动劳动标准执行、维护劳动力市场公平竞争的关键性国家干预力量。然而，即使是在发达国家中，劳动监察机构也面临着部门财政预算削减及劳动监察员匮乏，以及因劳动雇佣关系复杂多元化而变得越来越难以监管的现实困境。因此，劳动监察的运行效能提升问题备受国际劳工组织及各国政府的重视。近年来，国外学者对劳动监察运行效果影响因素的研究视角，从增加更多资源投入与劳动监察员的思维窠臼，转向比较分析劳动监察不同监管干预政策对雇主守法行为影响的研究。

国际劳工组织及相关学者按照各国劳动监察管理体制及监管干预政策特点不同，将劳动监察制度类型化为两种范式：（1）以美国为代表的盎格鲁—美国模式（Anglo-American model，亦称Anglo-Saxon model）；（2）以法国为代表的拉丁模式（Latin model，亦称 Franco-Latin model）[2]。盎格鲁—美国模式的劳动监察管理体制具有执法管辖权划分专业化、碎片化的制度特点。以该模式代表性国家——美国为例，劳动监察管辖权通常被分散于几个政府机构，每个机构只负责执行劳动法体系中部分法律规定①。同时，该模式采用的执法干预政策具有惩罚导向特点，将劳动违法原因归结为雇主对利益最大化的理性选择，因此主要依靠惩罚手段（如罚款、起诉、施加刑事或行政处罚）提高违法成本的威慑力，以及命令—控制式执法体制推动雇主对法律的遵守。拉丁模式劳动监察起源于法国，后被西班牙和意大利采纳并传播到拉丁美洲各国。拉丁模式劳动监察管理体制执法管辖权具有综合性的制度特点，劳动监察管辖权归由一个政府机构统一负责所有劳动法律的执行。拉丁模式将劳动违法原因更多归结为雇主的无知、生产率低下及贫困的结果，并认为惩罚性制裁措施实际上会导致问题的恶化而非改善。因此，推动雇主守法主要驱动力不能依靠惩罚导向执法措施的威慑。尽管该模式也并不放弃对惩罚导向干预措施的使用，而是在对雇主实施制裁之前，劳动监察员通过传播合规性管理实践、提供劳动法律法规培训等途径，来教育雇主如何正确实施劳动法律法规。因此，与盎格鲁—美国模式相比，拉丁模式劳动监察过程更强调对教育导向型干预政策的运用。以上两种劳动监察监管范式各具优缺点，各国多年的政策实践表明，单纯地依靠任何一种监管范式都不能很好地解决劳动监察执法困境问题。

在经济社会转型背景下，中国劳动监察不仅存在着与大多数国家一样的行政资源与执法人员匮乏的共性问题，还面临着监察执法从“被动监察和以城镇为主”向“主动预防和统筹城乡”转变带来的监管任务扩大化的个性问题。因此，从劳动监察干预政策的研究视角开展深入的国别研究，总结分析他国劳动监察干预政策实施的经验教训，对健全我国劳动监察制度具有重要的理论和现实意义。选择智利为个案研究对象，主要基于以下几点考虑：（1）背景因素。智利同中国一样都属发展中国家，并且都是在上个世纪90年代才开始建立适应市场经济体制的劳动监察制度。（2）法治因素。智利是南美洲诸国中尤为注重法治建设的国家，并以其高质量治理水平而著称。在2009年世界银行发布的《全球治理指数》中，智利是南美洲国家中最支持法治的国家，其监管质量和腐败控制指数在全球排名前十位。（3）管理体制因素。智利与中国采用着类似的劳动监察管理体制②。智利劳动部是负责该国所有劳动法律的唯一行政机构，其监管职能范围几乎涵盖了本国所有的劳动法律，包括集体谈判、劳动合同、就业歧视、工资工时、劳动安全及职业健康等法律规定。（4）智利劳动监察管理体制上虽采用拉丁模式的综合型管理体制，但在劳动监察干预政策选择策略上，近年来开始从惩罚导向转向“惩教结合”。智利的案例证明了在劳动执法领域中，惩罚导向的劳动执法干预措施适用范围存在不足之处，如果缺乏其他柔性执法干预措施的有益补充，甚至可能事与愿违。

二、智利劳动执法体制下劳动监察的职能定位

（一）智利劳动监察的发展历程及现状

早在1907年，智利即设立了具有现代意义的劳动监察机构雏形——劳工办公室（Labor Office），1924年该机构改为国家劳动部（National Labor Directorate）。在基督教民主联盟执政期间，根据1967年颁布的劳动监察组织法，原国家劳动部又改称劳动部（Labor Directorate）。在1973年军事政变之前，智利是一个存在强势工会并强调劳动保护的国家，劳动部在保护劳工权利方面发挥着积极作用，但皮诺切特军事政变后情形发生了变化。1973年陆军总司令皮诺切特建立了军事独裁政权，并进行新自由主义经济体制改革。在取缔工会的同时对劳动权利进行压制，劳动监察活动曾一度停滞，劳动监察员被削减至最少时仅有80人。直到1991年，中间偏左的民主党派政府上台后才重新恢复劳动监察制度。新政府不仅修改了独裁政府期间的劳动法，重新恢复了正当解雇条款、最低工资法，以及对雇主停工的限制，也积极推动国际核心劳动标准在本国的执行。1999年智利签署了国际劳工组织第87号公约(劳工结社自由权)和第98号公约(集体谈判权)，2000年还批准了国际劳工组织关于禁用童工的第182号公约。在恢复劳动监察机构正常运作的同时，也增加了对劳动监察的行政资源投入。1993年度开展的劳动监察活动数量从1990年的26868次上升为53973次，相较于独裁政府时期增加了一倍多[3]。在此期间，劳动监察机构规模得以快速扩充，劳动监察员人数增加到2000人。根据智利劳动部2009年的官方统计数据，智利的劳动监察员与雇员比为5.36∶10000，在拉丁美洲国家中劳动监察员人均比例排名第五③。

（二）智利劳动执法体制的制度设计及职能分工特点

智利劳动执法体制包括两套执法体系，即劳动监察机构与专门的劳动法院。1924年智利建立了劳动法院，设立初衷是“用法律的优势弥补经济上的劣势”。在2005年，为提高劳动争议案件处理效率，智利实施了劳动司法改革，劳动法院由原20家增加到84家，新招了近500名行政人员协助法官办案，并聘请了137名法律援助律师为经济困难劳动者免费代理劳动诉讼案件，劳动争议案件的审理期限也缩短至90天。作为智利劳动执法体系中两个重要的公共机构，劳动监察机构与劳动法院在推动劳动法执行中发挥着不同职责与功能。

智利劳动法院除了对一般劳动诉讼案件的司法审判权外，还保留对某些特定劳动违法行为裁定的专属管辖权，并享有对劳动部劳动监察行为合法性的审查权。具体而言：（1）对几类劳动法律相关的索赔要求的司法审判权。包括欠薪、劳动合同争议、不公平解雇案件和不公平劳动惯例等违法行为涉及的民事赔偿问题。其中，劳动监察机构对于不当解雇及欠薪案件的投诉也有权介入进行调解，但劳动者要寻求额外民事赔偿只能通过劳动法院的诉讼。（2）对部分劳动违法行为裁定的专属管辖权。这些须由法院裁定的劳动违法案件包括“反工会行为”“工会不忠行为”以及对雇员基本权利的侵权行为。智利所称的“反工会行为”及“工会不忠行为”一般被统称为“不当劳动行为”。具体包括歧视工会会员身份的雇员、不提供集体谈判所需的信息以及干涉工会内部事务及其他行动。雇员基本权利包括生命权、人身权、私人通信权、荣誉、良心和宗教信仰与言论自由、签订就业合同的自由和免受性骚扰的权利。劳动法院对不当劳动行为及雇员基本权利案件认定有专属管辖权。劳动监察部门无权对不当劳动行为进行裁决，但他们有权对此类投诉案件展开调查，如果确实存在违法行为，劳动监察机构须向法院提起诉讼。但对于侵犯基本权利案件，劳动监察机构在调查过程中发现确有其事的，在提起诉讼前必须先行进行调解。（2）对劳动部劳动监察活动合法性的司法审查权。如果雇主认为劳动部的劳动监察事项超出了法定职权范围，或侵犯了其根据智利《宪法》第19条赋予的宪法权利时，可以通过普通上诉程序提请对劳动部的劳动监察活动进行司法审查。因此，智利劳动诉讼案件的初审权由劳动法院行使，对劳动法院的判决不服的可通过上诉法院直至向最高法院提起上诉。

（三）智利劳动监察的职能设置

劳动监察的职权范围包括：劳动监督检查权与行政处罚权；对部分劳动争议调解、仲裁权；对部分劳动违法案件调查及起诉权以及对劳动法律的行政解释权。具体而言：（1）对工作场所的检查权及行政处罚权。一是无论是否有举报投诉，都有权随时进入工作场所进行实地巡查。二是有权对雇主依法必须保存的相关劳动用工资料档案进行查阅。任何阻碍劳动监察员执行公务的行为，或者是对劳动监察员造成身体伤害或财物损失的行为，雇主都须承担个人责任。在对工作场所的检查过程中，劳动监察员还可以寻求警察的执法援助。一旦发现雇主存在劳动违法行为，有权对雇主进行处罚，包括罚款、下令停工，对存在威胁到雇员生命健康的情形有权下令关闭工作场所。（2）对部分劳动争议的调解仲裁权。智利劳动部在全国各地都设有调解办公室，劳动监察机构有权召集当事人并根据当事人提交的证明文件对劳资间某些劳动争议案件进行调解。劳动监察员对劳动争议案件的调解分为自愿性调解和强制调解两种。自愿性调解主要适用于劳动合同不当解雇案件。这种自愿性仅是指当事人在调解听证会上并不一定要达成一致性意见，但被传唤者必须出席调解听证会，任何一方被传唤者无正当理由拒绝出席，或未按规定递交要求的证明材料，劳动监察员都有权对此进行罚款。强制性调解仅适用于小额欠薪案件。对于小于或等于10个月的最低月薪总额的小额欠薪案件，必须先经过劳动监察机构的调解听证程序④。此外，与法国一样，智利的劳动部也可以对劳资集体谈判争议案件进行仲裁，如果工会宣布罢工，工会或雇主可以要求劳动部介入调解冲突，在仲裁程序结束之前，工会不得发动罢工。（3）对不当劳动行为及侵犯雇员基本权利的调查及处罚权。劳动监察无权对不当劳动行为进行裁决，但他们有权对有关不当劳动行为的投诉进行调查，如果调查结果显示的确存在不当劳动行为的违法行为，劳动监察机构可以代表受害者向劳动法院提起诉讼。劳动监察部门对雇主的不当劳动行为可以进行制裁，制裁手段包括罚款和点名羞辱两种措施。劳动部对雇主的不当劳动行为必须记录在案，并在劳动部官网上通告。（4）对劳动法律的行政解释权。劳动部部长有权对劳动法的法律含义及其适用范围作出行政解释，从而方便劳动监察员在全国各地统一标准执行法律。对劳动法律的行政解释通过劳动部部长签发的意见或报告来实现，对适用于该法的被监管对象具有普遍约束力，如果违反则可能面临被处罚的风险。此外，劳动监察员对雇主违法行为调查结果的事实裁定可以作为证据在法庭上使用，除非另有证据证明该调查结果有错，否则其内容被推定为真实。这一职能在劳动法院作为法定的劳动争议案件最终裁决者的案件中尤其有用。

三、惩罚导向：智利劳动监察干预政策的特点

与其他拉丁美洲国家劳动监察普遍采用的教育导向型干预政策不同，智利劳动监察无论是监管理念选择上还是劳动监察执法过程中，都具有很强的惩罚导向的监管特点。2001年5月，智利劳动部在制定的劳动监察内部规章——《88号通知》（Circular 88）中明确了对劳动监察员的工作要求：“劳动监察员不应对雇主如何遵守劳动法提供援助”，“作为一个原则性问题，劳动监察必须不带有任何试图以解决具体个案特殊性问题具有强烈调解仲裁倾向的守法援助特征。守法援助不能获得对法律的广泛遵守，它将不遵守法律的原因假定为对法律规范的无知，而忽略了其他更为可能的导致不守法的原因，例如为降低经济成本。”[4]智利劳动部在劳动监察干预政策选择上以惩罚导向的监管理念，在其监管实践过程中主要表现为以下两个方面：

1.在劳动监察执法过程中对行政强制措施的依赖以及罚款手段的普遍适用。劳动监察被当作是一种阻止劳动违法行为的公权干预措施，劳动监察程序的启动既可是因接到雇员举报投诉，也可以是劳动监察机构主动开展。劳动监察员可以在任何时候巡查工作场所及查阅雇主依法必须保存的相关劳动用工文档，如书面劳动合同、出勤记录、工资支付存根，以及是否依法建立和制定了劳动安全卫生管理部门及相关管理制度等。任何阻挠劳动监察员履行职责的个人都可以被处以罚款。对于雇主的一般性劳动违法行为，按其违法情节严重程度，劳动监察员可以对其处以罚款、停工的行政处罚，如发现工作场所存在直接危及雇员生命安全和身体健康的劳动违法问题，还有权下令关闭工作场所。智利劳动部对违反雇佣法、社会保障法、职业安全卫生法、劳动关系法等法律制度的罚款标准都作了详细的规定，罚款金额通常根据企业规模及是否累犯确定（见表1）。

表1 智利对部分劳动违法行为的罚款金额概况（单位：美元，数据截至2012年）

对劳动违法行为的详细罚款制度，再加之综合型劳动监察管理体制赋予劳动监察机构对整个劳动法的广泛执法管辖权，让劳动监察员拥有灵活的自由裁量权。即使因劳动法院对某些劳动违法行为享有排他性管辖权，劳动监察对雇主某些特定劳动违法无权裁定，但仍可利用对劳动违法的调查权及自由裁量权对雇主其他违法行为进行罚款的曲线执法策略推动法律的执行。

2.在劳动争议调解过程中“以罚促调”的调解策略。智利劳动监察机构不仅在劳动监察过程中强调对处罚手段的使用，在劳动争议调解过程中也同样如此。如前所述，智利劳动监察机构对某些劳动争议案件有调解权，在全国各地都设立了专门的调解办公室，并配有专职劳动监察员负责调解工作。以智利最大的调解办公室——圣地亚哥市调解办公室为例，该机构共有15名专职调解工作的劳动监察员，通常每件案件的调解听证会时间为55分钟，人均每天要处理8件调解案件。在调解过程中，劳动监察员根据双方提交的证明材料，如发现雇主存在劳动违法时，为促成雇主与雇员达成调解协议，会采用“以罚促调”的调解策略。例如，劳动监察机构对劳动合同不当解雇争议案件的调解中，尽管劳动合同解雇属于劳动法院的专属管辖范围，但劳动监察员在调解过程中可以因雇主未能提供适当的证明文件，或发现其他无关本案的其他违法行为而对雇主处以罚款。罚款会增加雇主的解雇成本，并迫使雇主达成和解。这一实践做法也获得劳动部的政治支持，认为“有效的公共行政需要自由裁量权和灵活性来解决特定案件”。智利劳动部2008年12月颁发的125号通知，正式确认了劳动监察员在劳动合同解除争议案件调解过程中的罚款权。因此，即使劳动监察员不能对劳动合同解除案件进行事实裁决，但劳动监察员对违法问题威胁处以罚款以促成调解协议的达成并不是非法的。这种对所有劳动违法行为进行罚款的调解策略，在一定程度上有助于提高劳动监察员对个别劳动合同解雇争议案件的调解成功率，对节省劳动者维权时间成本和诉讼成本具有积极意义。

四、惩教结合：智利劳动监察干预政策的调整方向

惩罚导向的劳动监察执法策略虽然多数时候可以发挥迫使雇主遵守国家劳动法律规定的威慑作用，但并非总是有效，尤其是那些财大气粗的雇主，罚款金额对其影响不大，因此宁愿缴纳罚款也不纠正违法行为。而那些拥有政治资源的强势雇主，则可以通过向劳动法院提起对劳动监察执法合法性的司法审查与劳动监察机构进行对抗，这时惩罚性手段也就失灵了。尽管智利劳动监察干预政策仍然是以惩罚导向为主要制度特点，但近年来劳动部已经开始试验性地使用其他的柔性执法干预政策来弥补惩罚导向型干预政策的不足，不再仅仅依赖于制裁与惩罚性执法措施来迫使雇主遵守国家的劳动法。

这些柔性执法改革措施主要有以下几种形式：（1）整改指令（writs of instruction）。对雇主的劳动违法行为，不再一经发现即给予处罚，而是给雇主15天时间进行整改，不依法整改才发出罚款。这些整改指令对他们有一种准教育性意义，因为雇主可以通过在15天内纠正违法行为来避免罚款。（2）守法援助项目。该项改革措施始于2004年，由劳动部中一个专门的机构负责管理，其政策目的旨在引导雇主建立一种劳资共同参与、系统性解决工作场所劳动违法问题的机制。对于频繁发生劳动违法行为的雇主，劳动监察机构根据以往主动监察或受理违法举报投诉等途径掌握的劳动违法记录，对其违法问题进行系统性的诊断分析后举行劳动监察员、雇主与工会的三方会谈，针对违法问题找出有助于持续守法的对策措施。守法援助项目并不适用于所有的雇主，仅适用于工会化的企业，工会化的企业在智利占比大约为16%。之所以仅适用于工会化企业，劳动部认为工会参与的守法援助项目才具有可操作性，因为有工会的支持为后盾，雇员才有胆监督雇主是否遵守劳动法律，如果雇主没有采取改善措施，工会可以向劳动监察机构举报投诉进行干预。守法援助项目被作为一种不同于传统的命令-控制式劳动执法方式的“劳—资—政”合作治理的监管方式，旨在增强工会在法律执行中的监督职能，提高工作场所中劳资自治能力。（3）“以培训替代罚款”（training-for-fines）项目。该项目适用于两种情形：一是雇员人数在9人以下的小微企业雇主。雇主在劳动监察员作出罚款处罚后30天内参加守法培训课程并纠正违法行为，可以代替劳动监察员作出的罚款决定，但一年只能使用一次免除罚款的机会。其次，该项目还适用于雇员人数在10人至25人的中等规模企业雇主，但只适用于因违反职业健康和安全法规的情况。除了参加守法培训课程外，还必须制定自愿遵守法律的计划，以代替罚款。国际劳工组织等机构认为，“以罚款换培训”计划在智利是一项成功的计划。它包含了拉丁模式劳动监察制度传统的辅助遵从性方面的制度特征。此外，近年来智利劳动部还更充分有效地利用对劳动法律的行政解释权，将其调整为一项更具有教育导向特征的监管战略，更为强调其促进劳动守法效果的教育工具职能的发挥。该制度改革试验始于2010年智利大地震期间雇主大规模解雇雇员事件。劳动部对劳动合同解除终止的法律规定作了进一步的补充解释：虽然不可抗力是智利解除终止劳动合同的法定条件之一，但由于智利是地震多发国家，因此，地震一般不能被用来证明因不可抗力而解除或终止劳动合同的理由。虽然这一行政解释并没有法律强制约束力，但在该国总统的政治支持下，通过新闻界和政府部门的广泛宣传，在几周时间内，原本要实施的9000多项劳动合同解雇计划，最终有2600项雇主自愿取消了解雇。

五、结语与启示

在劳动标准的执行中，如果执法机构资源有限且制裁权力薄弱，雇主很快就会发现不遵守法律对其更为有利可图，不遵守劳动法律的违法行为可能变得猖獗。以制裁、罚款等高昂违法成本的形式进行的惩罚，对那些试图不遵守劳动法律获取利润的雇主能起到一定威慑作用，有助于阻止藐视法律的违法行为。但以惩罚为导向的命令—控制式劳动监察执法模式，当执法机构对被执法对象高度依赖惩罚性手段时，也会滋生一种抵制文化，而对法律制度抵制会导致违法行为的产生。促进雇主遵守劳动法律不仅仅是依赖惩罚手段的威慑作用，惩教结合干预政策的综合使用，加强劳动监察守法服务职能，可能与强化惩罚措施同样重要。

注释：

①美国劳工部工资与工时司主要负责《公平劳动标准法》的执行；而职业安全与卫生局负责监管职业安全和职业健康相关法律规定；雇员福利保障局负责养老金、医疗保险及其他附加福利法律制度；联邦仲裁与调解局则承担集体谈判提供服务；平等雇佣机会委员会负责就业歧视问题；公民与移民事务局负责管理移民劳工政策。

②虽然我国劳动监察分为劳动保障监察和专门劳动监察两大体系分而治之，由职业安全监察、矿山安全监察和职业卫生监察构成的专门劳动监察部分，现由安全生产监督管理部门统一负责，而在专门劳动监察以外的劳动保障监察却承担着我国绝大部分的劳动法与社会保障法律、法规遵守情况的监察任务，目前由劳动保障行政部门全面承担。

③同期拉丁美洲部分国家的劳动监察员与万名雇员比分别为：危地马拉为7.53；乌拉圭为5.79；巴拿马为5.6；多米尼亚共和国为5.54；阿根廷为3.05；巴西为2.45。

④智利最低月工资标准根据劳动者年龄进行差别化处理并按年调整。2012年，18-65岁的全日制劳动者最低月工资标准为193000比索（386美元），18岁以下及65岁以上劳动者最低月工资标准为144079比索（288美元）。而非全日制劳动者的最低工资额参照全日制劳动者最低月工资标准，与工作时数成正比。例如，每周工作30小时的雇员的最低工资是上述工资的三分之二，因全日制的标准周工时为45小时。