空港型自贸区发展须法治护航

燕福民

【摘要】建设空港型自贸区对于深入推动内陆自贸区发展具有重要意义。因此，要以实现自贸区国际航空枢纽第五航权为目标，优化国际航空运输条约的谈判机制，并制定航线初期经营的优惠政策，探索开放机场地面服务，建立包括仲裁、调解等多元的航空争端解决机制。

【关键词】自贸区 法治保障 争端解决 【中图分类号】D99 【文献标识码】A

目前，我国设立了11个自贸区，其中河南、湖北、重庆、四川、陕西均位于内陆。促进内陆自贸区发展，可充分利用航空优势，发展“空港经济”，打造空港型自贸区。

完善第五航权国际条约谈判预案机制建设

利用第五航权促进临空经济发展是我国内陆自贸区深化改革创新的重要内容。第五航权是指承运人前往获得准许的国家，并将从第三国载运的客货卸到该国，或者从该国载运客货前往第三国的权利。但由于当前的国际航空运输是在双边条约网络中运转，而第五航权的充分行使还需要获得起始国、目的国之外的第三国的同意。因此，即使我国与目的国通过航空运输协定达成了第五航权交换，却因我国与第三国之间的双边协定中没有开放第五航权，那么我国航空承运人对第五航权仍然无法行使或其行使会受到限制。

鉴于国际航空运输协定的对外谈判系中央事权，因而，我国应建立“中央—自贸区航权谈判优先级沟通机制”。要结合内陆自贸区发展实际，加强研判，规划航线，明确目标，草拟文本，积极谈判，维护国家利益。特别是在条约的更新或缔结的谈判中，应尽可能地去除或者降低行使第五航线的限制条件，确定核心的谈判目标，强化内陆自贸区国际机场的枢纽地位。具体而言，对于起降于内陆自贸区的国际客货运航线，应包括但不限于：一是允许外国航空公司通过其与第三国航空公司代码共享，并允许在反垄断法的监管下进行深度的联盟合作。二是允许航空公司的多家指定，让更多的国际航空公司参与到航线竞争之中，将该航线并入到各航空公司的网络之中，使得内陆自贸区机场成为网络枢纽点。三是开放的航线表，让航空公司根据市场情况自行调整航线，分配运营资源。四是取消航空运力、班次、运价的行政管制，利用竞争机制为货物托运人与旅客提供更为低廉的运输成本。

促进航空市场便利化的政策措施

服务于内陆自贸区发展的国际机场应对标国际航空枢纽港的做法，优化运转机制，吸引外国航空公司将其作为运营基地。一要探索开放机场地面服务。在国际运输中，部分机场为获得更多收益，不允许航空公司对地面服务自行处理，强制航空公司购买机场或指定供应商的地面服务，这在一定程度上增加了航空公司的经营成本。现代国际航空运输自由化协定的一个重要内容是地面服务于辅助服务，允许航空公司自我处理，且开放地面服务成为国际航空枢纽港吸引航空公司的措施之一。二要制定航线初期经营的优惠政策。结合实际，打破壁垒，制定补贴优惠、税费减免优惠、机场起降费优惠、导航费用优惠、通关便利等措施。三要鼓励航空公司延伸经营范围。现代大型航空公司的业务大致可分为运输业务与非运输业务。国际航空经济实践表明，非运输服务的收益构成航空公司的一大利润来源。因此，内陆自贸区提供相关便利措施对航空公司的基地化运作有着较大吸引力。四要鼓励设立多国航空公司。从事国际运输的航空公司往往被视为国家的象征，而“一带一路”沿线国家的航空公司在竞争力方面与我国的大型航空公司存在一定差距，因此，各国将其本国航空利益作为是否对等开放第五航权重要的权衡因素之一。在国际航空发展史上，各国为处理航权开放后航空利益分配不均的问题，发展出多个国家或其企业共同设立某一航空公司的机制。故而，我国可借鉴此种模式，与部分沿线国家设立多国共有的航空公司，共享航权开放收益，以促进内陆自贸区与国际市场的对接。

为促进我国自贸区的建设，我国已将部分权力下放至自贸区，该种授权的范围将根据后续的发展进一步调整。因此，在内陆自贸区发展推进的过程中，我国可将“海南模式”成功经验适度推广，将特定起降于内陆自贸区的航线的市场准入与航权行使进行单边开放，促进内陆自贸区建设。

建立多元争端解决机制

国际航空运输法律争端具有内容专业性、制度独特性、争端类型化的特点。一方面，国际航空运输产业具有相对封闭的特征，相关法律争端往往涉及大量行业惯例，其专业性难以为一般法律人士所熟悉。另一方面，国际航空运输争端可被分为“航空商业人—消费者”“航空商业人—航空商业人”两大类，两种法律关系具有明显的区别。因此，应针对不同争端，发挥其解决机制的优势，设立多元化的纠纷化解机制，为内陆自贸区营商环境提供法治保障。

设立航空仲裁机构。航空公司之间、机场与航空公司、航空器制造商、航空辅助服务提供者与接受者之间的纠纷，对争议解决的专业性、内容保密性、效率性具有较高要求，传统的司法解决机制无法对此充分满足。因此，为保障航空产业链的健康发展，可在内陆自贸区内设立针对此类争端解决的航空仲裁机制。该仲裁机构可与国际航空运输协会、国际民用航空组织、各国航空协会，以及其他政府间、非政府间的国际与国内行业组织合作，以国际组织的法律地位在我国内陆自贸区设立航空仲裁机构。该航空仲裁机构可借鉴成熟国际仲裁机构的程序规则、首席仲裁员的确定规则、仲裁庭的人员组成与组庭规则等运转机制、提供符合航空产业特征的高效争端解决机制。

建立航空法院。对于国际航空客货运输而言，鉴于航空运输合同系格式合同，出于对“消费者”利益的保护，各国均不允许双方事先就争端解决协议选择仲裁或者法院。大量的“航空商业人—消费者”之间的争端一般通过司法途径解决。但同时，作为国际航空运输纠纷的主要法律根据，1999年《蒙特利尔公约》的法律机制与一般的民事运输法律机制有着较大的不同，具有一定的行业自体性特征。此外，多数航空公司并不愿意因司法文书的公开而将相关案情公开，特别是不愿意使相关败诉判决成为后续案件的“参考案例”。因此，此类争端由通晓国际航空法的专门法院予以裁判更为恰当，我国可在内陆自贸区内设立专门的航空法院，归口审理与航空有关的案件。

设立航空分歧调解机构。在国际航空枢纽港建设的初始阶段，過多的司法与仲裁纠纷并不利于内陆自贸区良好营商环境的建设，可设立以行业专家组成的航空分歧调解机构。一方面，由于司法机构的文书具有公开性，对航空商业经营者不利的判决或者裁定具有一定的“示范”效应，这使得航空经营人客观上更希望通过非正式的、具有保密性的调解方式对特定案件进行妥善处理。另一方面，对于航空经营人之间的法律争端，即使是具有保密性的仲裁方式，其“定纷止争”的准司法功能也在一定程度上会损害仲裁申请人与被申请人在商业上的合作关系。在某些情况下，败诉方在案件解决后会降低甚至终端与申诉方的合作，这并不利于内陆自贸区的发展。因此，设立航空分歧调解机构不仅可以通过“冷却期”来降低分歧的加剧，并试图消除分歧，而且调解在法律性质具有不构成拘束力裁判，其并不妨碍相关当事方对其法律权利的行使与责任承担。

（作者为西南政法大学博士研究生，西北政法大学讲师）

【注：本文系陕西社会科学基金项目“陕西通用航空产业发展法律对策研究”（项目编号：2014F04）阶段性成果】

【参考文献】

①王瀚：《21世纪国际航空私法的新发展（下）——关于1999年<蒙特利尔公约>航空责任运输立法的评论与分析》，《北京理工大学学报（社会科学版）》，2011年第5期。

②周亚光：《美国航空运输协定的模式演进及我国的借鉴》，《法商研究》，2017年第4期。

③罗超、平旭：《论航空仲裁机制在中国的发展》，《南京航空航天大学学报（社会科学版）》，2015年第4期。