法治保障民营经济有效参与混合所有制发展研究

史山山

摘 要：在西方运行良好的法人治理结构在我国总是变形，重要原因还是国有股“一股独大”、其他股东没有发言权。国有企业产权不清晰、所有权代表缺位、承担不必要的社会功能、政府以干部标准考核企業等弊病极有可能带到混合所有制企业中来。因此，严格按法律办事，转变政府观念，运用法治思维和法治方法统领混改是我们此项改革成功的关键。

关键词：法治保障；民营经济；混合所有制；发展

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.125

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》具有极其丰富的内容，其中一个重点就是在继续深化经济体制改革。《决定》提出：积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。从《决定》中不难发现，“混合所有制”一词在我国政治经济发展顶层设计中已经占据了重要地位，混合所有制作为一种所有制的实现形式，在我国深化市场经济改革将发挥举足轻重的作用。

1 混合所有制的正面价值

1.1 混合所有制内含“放权”思维

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。仅仅靠政府主动“截肢”还是不够的，放权先要弄清楚“权”究竟放给谁。如果是在一个国资绝对控制、股权形式单一、垄断占主导的市场下，“放权”实际上还是放给了“隐形”的政府，或放给了垄断集团，其结果必然是竞争弱化，发展质量和效率越来越低。因此，重新探索适合国情的政府与市场关系，放权是发展混合所有制的内在要求。

1.2 改变党和政府管理经济的方式

大力发展混合所有制经济，既是党和政府领导全国人民加快经济发展、建设有中国特色社会主义的重大机遇，又是对自身思想观念和领导水平、领导方式的挑战，需要我们遵循市场配置资源的基本规律，依法规范和促进国有资本、集体资本和非公有资本的产权融合与交易，摒弃发展单一公有制经济的旧思想，促使公有制、非公有制与混合所有制经济平等竞争、共同发展，加快政府管理经济体制的改革，着力培育和增强经济体系的内生能力与自我调整能力，不断增强执政党的执政能力和执政水平，改进和完善党从事经济组织管理的方式，特别要善于提高组织管理和引导民营经济成分为社会主义服务的能力，提高组织管理的科学性。

1.3 提升国有经济活力

国有企业和非国有企业的优势通过混合所有制得到有机结合。国企的优势主要表现在政府资源雄厚、信誉良好、金融政策优惠，拥有土地储备、人才、国际渠道等优质资源方面；民企的优势主要表现在机制灵活、创业创新精神、市场敏锐、执行力强，但也存在管理基础薄弱，治理结构不完善，无法吸引高端人才，很难得到法律保护等弊端。混合所有制可以实现优势互补，产生协同效应。国有企业以少量的国有资本带动了大量的社会资本，极大地扩大了国有资本的支配范围，加强了国有经济的主导作用；另一方面，也给整个行业注入了活力，挽救了行业中许多在国际金融危机冲击下处于困境、濒临破产的私营企业，使私营企业的资产得以保值增值。

2 民营经济参与混合所有制面临的挑战

十八大三中全会对发展混合所有制提出了新的要求，各级各地政府纷纷扛起了混合所有制大旗。我们现在进行的事业具有极大的创新性，改革的经验同样告诉我们任何事物都有两面性，需要冷静的看待可能出现或者已经出现的问题。

2.1 “混合”与“吞并”界限不明

混合所有制只是各种资本的载体，必须对各类资本一视同仁，避免有色眼镜对待民营资本。具体来说对于一些投资发展前景好、风险可控的领域，国有资产在政策的扶持中极易扭曲市场功能，中央发展混合所有制的主要目标是为了实现国民经济结构合理，改革国有企业适应社会经济发展，因此，在政策和业绩考核的双重助推下，难免有些国有企业会打着“混合所有制改革”旗号肆意“吞并”民营经济，挤压民营经济生存空间。何为“混合”，何为“吞并”，在合作双方的视角下有不同的解读。如何将权力关进笼子，斩断伸向民营经济的黑手，是中央和政府亟需关注和应对的重大挑战。

2.2 股权比例和混改领域极难突破

考虑到大型国有企业控制的资产动辄上百上千亿，民营经济即使参与到混合所有制改革中，其所占比例难以起到约束国有股东的效果。同时，在确定混合所有制改革实施主体上，是央企、省属国企层面开展混改，还是在其子公司、孙公司层面开展。最后，混改的领域具体涵盖范围并无统一意见，是否除了少数敏感性行业如新闻出版，还有涉及国家军事机密的军用品生产行业等，其他竞争性行业甚至于自然垄断行业包括供水、供气等自然垄断行业都可以实施混合所有制，引进内外部资本提高经营效率存在很大疑问。其中相应的政策风险、法律风险无法回避，对于具体实施人员的法律保障亦很难实现。

2.3 现代企业制度的精神仍然缺失

现代企业制度要求产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，由于国有企业肩负的历史使命及发展规律，大部分国有企业是国有独资或国家控股的企业，虽然建立起了一整套的规范制度，但是这些制度或者徒有其表，或者名存实亡，主要表现在现代企业制度的精神依然缺失：一是股权结构不合理，国有股一股“独大”，国有股体现的就是政府的意志，实际上市政企不分的表现；二是所有者缺位，导致“内部人控制”现象突出，国有产权的监管不到位，出资人起不到应有作用；三是董事会构成不合理，董事会成员产生、退出、人员比例等方面不科学，董事会运作行政化倾向严重；四是监事会的监督作用无法体现，监事会成为公司不必要的摆设；五是国有企业管理层激励机制欠缺，同时约束机制形同虚设。

2.4 国有资产流失与过度监管隐忧并存

国企改革中最受诟病的就是极易被扣上国有资产流失的帽子，这也是悬在所有国企改革者头上的达摩克里斯之劍。国有企业国有资产的保值增值是国有企业改革中不可触碰的红线。要真正落实市场在资源配置中的决定性的作用，就必须认识到在市场选择下的国企保值增值目标的变化。国有资产流失的核心在于相关信息的不透明，关键在国有企业领导的约束机制不强，难点在于提高国有资产变动流程的规范化。民营资本的进入，对于国有资产流失问题提出了更尖锐的挑战，如何界定国有资产流失会伴随混改始终，一旦混改企业出现经营不善、股权纷争等矛盾，民营资本将面临巨大的政治风险。同时，各地在国有资产流失困扰下普遍采取的监管从严，在另一方面对国有企业发展形成了过度监管的态势，“一管就死，一松就乱”的情况并没有得到根本的解决。在过度监管的情况下，国有企业的重大经营必须得到政府批准或备案，在竞争中很难得到市场的及时反馈，引进民营资本的目的难以实现。

3 完善混合所有制的法治保障

3.1 以法治思维和法治方式统领混合所有制发展

市场经济是法治经济。运用法治思维和法治方式推动经济发展，就是要将经济发展法治化。必须从法律上保证各种类型资本等享受同样的保护，同时要优化企业内部的话语权，以便对各个股东的职权形成一个有效的制约机制。只有做到以法人治理机构来代替行政干预，才能建立真正的法人治理体系，在整体上实现真正意义上的混合所有制经济体制，这需要加快相关立法，增加发展混合所有制必须的法律供给。加大混合所有制发展供给侧改革离不开制度层面的供给提供，目前对于我们这项艰巨的任务法律并无直接的规范，要发挥法律供给的积极促进作用，提升混合所有制改革政策文件的法律层级，使政策和法律得以统一。

3.2 以《公司法》为核心维护中小股东合法权益

混合所有制的设立目的之一就是为了消除治理结构不完善问题，真正落实《公司法》中对于公司治理结构要求，对于保护股东权益一视同仁。在形成混合产权后，不同产权股东间可能就会存在利益冲突，无论是公司以后的发展战略，还是公司目前经营优劣都可能会产生相应分歧。这时就需要用现代企业制度来对企业管理进行规范，在不以侵害中小股东权益为前提下保护国有股东应享有的权利，同时要在公司法授权范围内创新股权的表决机制，适当提升中小股东股权含金量，达到约束国有股东的目的。在重大事项的表决中，必须让中小股东充分发表意见。

混合所有制企业的董事会应当在企业治理中发挥核心作用，董事会的人员任命应脱离行政化考核桎梏，真正做到替股东管理公司的义务，同时在董事会人员比例方面，对于民营资本应该予以尊重，提高民营资本在董事会中的话语权。而且在实施了混合所有制改革后，政府对企业的干预应当是基于出资人的资本权利，目的是为了国有资产保值增值，而不再进行事无巨细的管理审批。

3.3 以多层级的产权交易平台约束交易主体寻租

混合所有制改革应按照中央和省级两个层面的交易平台进行管理。明确第三方中介机构在国有企业挂牌转让中的辅助作用。在交易前，通过专业的会计师事务所、资产评估师事务所对企业资产进行公允的评估，然后在交易平台挂牌，就引进社会资本的条件和要求标准进行说明，征集投资意向，筛选出合格投资者，然后按照惯例进行询价，最后根据公开公平公正的原则确定引进投资的对象和投资金额。同时，要落实政府法律顾问制度在国有企业改革中的作用，对于重大的国有资产挂牌转让事宜，需得到在国资部门备案的律师事务所出具的《法律意见书》，对交易主体资格、交易安排、交易履行程序、交易法律风险等进行法律评估。

3.4 以促进民营经济发展壮大混合所有制经济基础

民营经济的发展直接决定了混合所有制的成败，正是因为中央和政府看到了民营经济发展的前景和蕴含的潜力，才想借助民营经济这条鲶鱼来搅动国有企业原有格局，打破国有企业发展藩篱。从法律层面，国家通过修改法律尊重各类资本，即使目前对于民营资本而言还有一些天花板无法突破，但是展望未来，民营经济与国有经济并行发展大趋势不会改变，民营经济只有发展壮大了，才能更加深入的参与到混合所有制改革当中去，才能提高在混合所有制企业中的话语权，从而实现国有资本和民营资本的共赢。

参考文献

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