宪法与基本法的内在关联

陈弘毅

习近平主席2017年在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中，对今后更好在香港落实“一国两制”提出了几点意见，其中一点是“始终依照宪法和基本法办事”。他指出，“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源”。

从法理学的角度来看，1997年7月1日香港回归祖国的时候，作为香港法律制度的终极法理基础的“根本规范”有所改变或转移。原来港英殖民地时代香港法律制度中以英国的不成文宪法为基础的根本规范，由一个以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）為基础的根本规范取而代之。因此，《宪法》整体上是适用于香港特别行政区的，而《宪法》中某一项条文是否直接在香港实施或执行，则视乎该条文和《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的关系，包括该条文是否与《基本法》的条文有所矛盾，因而，不直接在香港实施。虽然《宪法》的条文原则上是适用于全国范围的，但由于根据《宪法》第31条，特别行政区可以实行与全国其他地区不同的制度，因此，在香港实行的制度由《基本法》作出特别规定，《宪法》中关于在全国实行的制度的条文并不全部在香港实施。举例说明，《宪法》第三章有关于全国人大及其常委会和国务院的构成与法律地位的条文，很明显是香港特别行政区法律的重要构成部分，因为《基本法》有不少条文提及这些国家机构对于香港特别行政区行使权力的情况。另外，关于地方人大与各级法院和检察院的条文则不在香港实施，因为虽然根据《基本法》第12条，香港特别行政区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，但特别行政区的行政、立法和司法机关的设计是有别于中国其他省市的。

值得注意的是，虽然《宪法》部分条文并不在香港直接实施，但这不表示这些条文在香港并无法律效力或香港居民无须理会这些条文。因此，在《基本法》所确立的“一国两制”的宪制框架下，“两制”的前提是“一国”，香港市民须尊重在中国内地实行的社会主义制度及承认其合法性，港人不应从事破坏中国内地的社会主义制度的活动，也不应进行危害祖国安全的行为。正因如此，《基本法》第23条要求香港特别行政区立法禁止叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府等危害国家安全的行为。

习近平主席指出，“要加强香港社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育”。在香港，关于基本法的宣传教育已经推行多年，但关于《宪法》是否是《基本法》教育的重要构成部分，在香港似乎未有足够的讨论和认识。笔者认为，关于《基本法》的教育和关于《宪法》的教育是密不可分的，如果对《宪法》没有足够的认识和了解，便很难充分认识和了解《基本法》。这不单是因为《基本法》是根据《宪法》第31条制定的，更是因为《基本法》并不是一份可以独立于《宪法》而存在和不证自明的法律文件，《基本法》是衍生于和从属于《宪法》的法律文件。因此，可以说《宪法》是“母法”，《基本法》是“子法”。

脱离了《宪法》，不少《基本法》条文都是难以充分明白的。例如，《基本法》中除了有“香港特别行政区居民”的用语和概念外，更有“中国公民”的用语和概念，而关于“中国公民”身份的《中华人民共和国国籍法》，是根据《基本法》第18条列入《基本法》附件三而适用于香港的重要全国性法律之一。那么，谁是“中国公民”，谁享有中国国籍，则必须从《宪法》的层面和《中华人民共和国国籍法》的层面予以了解。因此，在香港推行公民教育和《基本法》教育，其中一个重要元素，必须是关于“中国公民”这个概念的教育，公民是一个国家的成员，要了解什么是公民，便要了解什么是国家。要了解什么是国家，则必须了解这个国家的宪法，因为一部宪法便是一个国家的根本大法，宪法所叙述的故事（如《宪法》的序言所叙述的故事），便是这个国家及其国民的历史、文化和当前的境况的一个缩影。

《宪法》有一个十分详尽的序言，《基本法》里也有一个序言，这两份序言所叙述的便是中华人民共和国和香港特别行政区的故事。在香港推行公民教育和《基本法》教育，必须十分重视这两份序言，以及如何解读这两份序言。

（作者为香港大学法学院教授，全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会委员）