分类管理对民办教育影响的研究

摘 要：新《民办教育促进法》及配套政策文件的出台构成了我国民办教育的基本政策体系，确定了分类管理是今后我国民办教育改革和发展的基本方向。从新法新政策来看，分类管理对所有民办教育包含义务教育和非义务教育的学历教育集团而言均有一定的影响。分类管理将加快推进民办学校做出“营利性”或“非营利性”选择;政府将加强对民办学校的监督与管理;义务教育禁止办“营利性”学校，将制约民办教育集团外延式扩张;民办高等教育将由“单一”类型转变成“双元”类型;民办学校将获得更多扶持政策，不同类型学校都能够健康发展。

关键词：分类管理;民办教育;影响;研究

中图分类号：G521      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）26-0098-03

2016 年11 月，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》的修改（以下简称为新《民办教育促进法》）;同年12 月，国家相关部门陆续颁布了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》（中办发[2016]78 号）、《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发[2016]81 号）、《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》（教发[2016]19 号）、《关于〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》（教发[2016]20 号）;2018年08月，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称送审稿）以司法部的名义颁布。国家出台这些系列政策文件构成了我国民办教育的基本政策体系，确定了分类管理是今后我国民办教育改革和发展的基本方向[1]。截至2019年6月19日，全国31个省、直辖市、自治区除了福建、新疆两个省、自治区之外，其他省级政府都根据各省民办教育发展的实际情况相继出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》等政策，落实、推进民办教育分类管理落地。

从新法新政策来看，分类管理对所有民办教育都会带来一定的潜在影响，但对不同民办学校具体带来哪些影响和变化及影响和变化程度如何，不同的研究者就会有不同的结论，整体来看，学界尚未达成共识。从现有的研究基础来看，分类管理对民办教育的影响代表性的观点有两种：一是分类管理给新时代民办学校发展带来了新的发展机遇，将会促进民办教育健康快速发展。周海涛（2016）认为，分类管理是突破长期制约民办教育发展制度瓶颈的根本措施，能够从根本上破除配套政策落地的障碍，保障民办教育健康发展[2]。王建（2018）认为，分类管理意味着“支持和规范社会力量办学”，以差别化扶持促进民办教育，规范管理重塑民办教育，民办教育进入制度重建和自身再造关键期[3]。王烽（2018）认为，分类管理是落实民办教育优惠政策的基本依据，完善民办教育基本制度的必要前提，拓展民办教育发展空间的迫切需要和营造公平竞争环境的重要保障。二是短期内实施分类管理难以显现促进民办教育发展的价值[4]。吴华（2016）认为，分类管理对于吸引民间资金举办“非营利性”民办学校作用不大，选择“营利性”民办学校导致的成本和风险增加因素，将会大大抵消预期的经济利益;政府加大对民办教育的投入对改善民办教育发展环境作用不大[5]。阎凤桥（2016）认为，若促进分类管理的后续配套实施细则不完善或政策执行不到位的话，短期内民办教育不会出现显著和直接的变化[6]。

本研究认为，分类管理对所有的民办教育都会有一定的影响，总体来看，分类管理将促进各级各类民办教育获得更好更快的发展。具体影响主要体现在以下几个方面：一是将加快推进民办学校做出“营利性”或“非营利性”选择;二是政府将加强对民办学校的监督与管理;三是义务教育禁止办“营利性”学校，将制约民办教育集团外延式扩张;四是促进民办高等教育从“单一”类型向“双元”类型转变;五是民办学校将获得更多扶持政策，不同类型学校都能够健康发展。因此，研究分类管理对民办学校的影响具有重要的实践意义和理论意义，旨在为民办学校合理选择“营利性”或“非营利性”提供理论依据，为政府相关部门制定推进民办教育分类管理的政策提供決策参考。

一、明确分类管理是民办教育发展的基本方向，加快推进民办学校做出“营利性”或“非营利性”选择

对民办教育实施分类管理是国家政策体系的顶层设计和战略决策，是民办教育领域一项重大的制度创新。根据新法新政策规定，国家鼓励和支持“非营利性”民办学校的宏观导向是明确的。在各省规定的过渡时间内，现存的民办学校必须尽快做出“营利性”或“非营利性”的法人类型选择。新《民办教育促进法》实施前的存量民办学校必须根据学校的发展目标、办学定位及是否可以承受的税负成本等自愿理性做出“营利性”或“非营利性”选择，确保民办学校能够在不同发展道路上都能够健康发展。但义务阶段的民办学校必须登记为“非营利性”民办学校，这是由义务教育的性质所决定的。2017年9月1日新《民办教育促进法》实施以后，新设立的民办学校必须根据新法规定登记为“营利性”或“非营利性”民办学校。

从现有各省级政府出台的政策来看，每个省对现有民办学校必须做出“营利性”或“非营利性”法人类型选择的过渡期限不一样，原则上，在过渡期内，各级各类民办学校必须完成“营利性”或“非营利性”分类登记。比如，黑龙江省规定，2022年9月1日前，2016年11月7日前设立的民办学校必须完成分类登记。但是有些省份出台的文件没有明确的过渡期，这样将不利于推进民办教育分类管理的落实，例如，天津市、甘肃省、辽宁省、广东省、青海省等。

二、加强对民办学校的管理与监督，切实发挥法治的规范和保障作用

国家将健全完善对民办学校的监督管理机制，加强对民办学校的监督与规范管理，这是民办教育分类管理顺利实施和正常运行的重要制度保障。民办教育健康发展，必须依法、依规进行规范管理，规范管理也是一种促进。

（一）加强党对民办学校的领导，完善党组织参与民办学校的决策和监督机制

在民办学校中加强党的建设，将充分发挥民办学校党组织的政治核心作用，能够确保民办学校能够坚持社会主义办学方向和全面贯彻党的教育方针，有利于引导民办学校师生树立正确的世界观、人生观、价值观。《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》（中办发[2016]78 号）规定“党组织参与民办学校的决策和监督机制”，以不同类型民办学校发展实际出发，推进党组织书记依据法律及学校章程进入各级各类民办学校理（董）事会、决策层和管理层，参与讨论研究民办学校发展方向、发展规划、重大改革等，真正做到加强党组织参与民办学校决策，切实发挥党组织对民办学校的监督、管理。

（二）尽快完善设立民办学校监事机构，健全完善民办学校内部治理结构

《送审稿》对民办学校法人治理结构和内部运营机制做出新的规定，优化了民办学校的理（董）事会的人员构成和议事原则。对“非营利性”“营利性”民办学校理（董）事会人员构成及监事会的人员组成及工作做了明确规定，如，规定近亲属不得兼任、担任监督机构成员或者监事，规定民办学校监督机构成员应包括党的基层组织代表和教职工代表。鼓励“非营利性”民办学校理（董）事会或者其他形式决策机构中包括社会公众代表，民办学校的党组织书记、一般教职工代表应依法和学校章程进入理（董）事会，民办学校根据需要设立独立理事或者董事，这就增强了民办学校决策机构组成人员的多元性、开放性和公共性，能够推进民办学校进一步完善治理结构。这为依法对民办学校的办学行为进行监督和管理提供了制度保障和法律依据[7]。

（三）建立民办学校信息公开制度，加强对民办学校的监督

《送审稿》规定，地方各级人民政府应当建立民办教育工作联席会议制度，健全联合执法机制，健全日常监管机制。教育、人力资源社会保障、市场监督管理等部门应根据职责会同有关部门建立民办学校年度检查和年度报告制度。政府及相关部门对民办学校进行执法监督的情况和处罚、处理结果应当予以记录，由执法、监督人员签字后归档，并依法依规公开执法监督结果。

民办学校资产中国有资产的监督、管理按照国家有关规定执行。政府将依法对民办学校收费行为、财务收支等加强监督与管理，建立民办学校信息公示和信用档案制度，完善财务会计、内部控制、审计监督、风险风范、失信惩戒等各方面的制度，强化教育督导，扩大社会参与和监督，强化行业自律，促进不同性质和类型的民办学校规范发展。

三、义务教育禁止办“营利性”学校，将制约民办教育集团外延式扩张

从新法新政策来看，分类管理对所有民办学校包含义务教育和非义务教育的学历教育集团而言均有一定的影响。《送审稿》明确规定对义务教育阶段的民办学校只能够选择“非营利性”的，这是由义务教育的性质决定的。在这里需要正确理解“非营利性”和“高收费”的区别。义务教育阶段的民办学校在类型上选择“非营利性”，但这并不意味着义务教育阶段的民办学校不能够高收费，义务教育阶段的民办学校根据学校发展的需要，其学费经过政府部门批准是可以“高收费”的，但所有费用要全部用于学校发展，这也是民办学校提供优质教育的需要和保证。

分类管理对那些想上市走资本运作道路的民办教育集团影响比较大。民办教育集团，如果想上市走资本运作道路的话，就必须把义务教育阶段的民办学校转设为“非营利性”学校，并且单独独立出去。尤其是对那些将学校性质注册为“非营利性”民办学校，想要在享受政府优惠办学政策基础上按照“营利性”模式运行的民办学校的道路封住了。

四、民办高等教育由“单一”类型转变成“双元”类型

新《民办教育促进法》颁布之前，民办高校的定位都是“非营利性”高校，民办高校只有这一种类型。这样的运行体制是民办高校举办者或投资者最想要保持的一种理想状态，民办高校不仅能够享受国家的各种优惠政策，依法取得“合理回报”，而且又能够拥有绝对的决策权、管理权。新《民办教育促进法》实施之后，民办高校如果选择“非营利性”高校，享受政府的各项优惠政策就必须放弃“合理回报”;如果选择“营利性”高校，民办高校举办者会担心学校的“管理权、决策权”等受到制约，担心学校不能够享受政府优惠政策，并且还需要补交相关费用。同时，由于民办学校“营利性”发展模式的良好的社会环境尚未形成，民办学校举办者担心选择“营利性”学校不利于学校的长远发展，毕竟社会对教育是公益性的看法根深蒂固，一时难以改变。新《民办教育促进法》及配套政策规定，民办高校可以自由选择“营利性”高校，并且对“营利性”民办高校的运行机制做了详细规定，这为“营利性”民办高校提供法律依据和制度保障。在过渡时间内，分类管理将推动民办高校必须做出“非营利性”或“营利性”选择。可以预见，随着分类管理制度的完善和社会环境的改变，将来一定会出现一批真正“营利性”的优质民办高校，民办高等教育的类型由“单一”类型向“双元”类型转变[8]。除此，分类管理还将对民办教育上市集团和民办独立学院均有一定的影响。

目前，民办教育集团上市后主要选择并购的方式实现规模扩张，如果民办高校想要并入高等教育集團，民办高校首先必须选择“营利性”登记之后才能够进行并购整合，这就意味着民办教育集团规模扩张的模式将受到挫折，也给民办教育上市公司带来很大的制约。其次，对民办高等教育的独立学院来说针对性更强，这将加快推进独立学院脱钩改制，加快推进独立学院的整合及转设进程。

五、民办学校将获得更多扶持政策，不同类型学校都能够健康发展

对民办教育实施分类管理，就是为了更好推进对民办教育“差异化”扶持政策的落地。总体上，国家鼓励、引导、支持民办学校选择“非营利性”的政策导向是非常明确的。《送审稿》进一步完善了对“营利性”和“非营利性”民办学校的“差异化”扶持政策，对两类学校依法采取不同的扶持政策和监管措施进行管理，突破了长期制约我国民办教育发展的制度困局和政策瓶颈。

（一）民辦学校“经营性”地位得到法律认可和保护，有利于民办学校提供更加优质的教育服务

从民办教育发展现状来看，客观上存在民办学校举办者把民办教育当做“营利性”产业来经营的事实，这也是民办学校举办者的现实诉求，但由于社会认知观念和法律制度的影响，民办学校举办者想做而又不能够光明正大的做“营利性”。分类管理实施之后，在法律层面真正为那些愿意选择“营利性”发展道路的民办学校提供了法律依据和制度保障，选择“营利性”的民办学校可以得到国家法律的认可和保护。因此，民办学校可以根据学校办学定位、办学特色自主选择“营利性”或“非营利性”学校，无论民办学校选择哪种类型的学校都是受国家法律保护和认可的，这样选择“营利性”的学校可以合法的追求最大利益，可以有更多资金全面改善学校的办学条件，进一步为学生提供更加优质的服务，提高教职工的福利待遇。

（二）民办学校与同级别同类型的公办学校享有同等的招生权，民办学校的招生自主权将得到落实

《送审稿》规定，实施学期教育与学历教育的民办学校与同级别同类型的公办学校享有同等的招生权，且县级以上政府部门不能够实行区域封锁、设置招生障碍，要为本地区以外的民办学校招生提供平等待遇、便利条件，这就为民办学校真正落实招生自主权提供了法律依据。民办学校在教育部门核定的办学规模内，根据需要发展需要自主确定招生标准、范围和方式，与公办学校同时期招生。义务教育阶段有寄宿条件的民办学校，夸区域招生的比例和数量在当地教育行政部门备案之后可以跨区域招生，有利于民办学校招收更加优质的生源。

（三）促进教师在公办学校和民办学校之间合理流动，提高民办教育的获得感和幸福感

《送审稿》规定，教育行政部门要完善教师管理制度，为教师在公办学校和民办学校之间合理流动提供制度保障，这是重要的制度创新，破解了民办学校师资队伍水平不高的发展瓶颈，有利于提高民办学校的师资队伍水平和教学质量。同时，还规定民办学校及教职工在科学研究项目及课题申报等方面享受与公办学校同等的权利，在立项后与公办学校享受一样的经费资助。《送审稿》规定，民办学校要依法保障教职工的待遇，要为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金，鼓励民办学校建立职业年金制度，建立专项资金激励教师积极性，这对提高教职工待遇提供了法律依据和制度保障，能够更加有效调动教职工的积极性、主动性。

（四）民办学校将拥有更多融资渠道，扩大办学资金来源

国家鼓励和吸引社会资金进入教育领域举办民办学校或投入民办学校的项目建设。“非营利性”民办学校可以利用基础教育设施以外的财产作为抵押办理贷款，还可以利用社会捐赠资金和办学结余设立学校发展基金。“营利性”民办学校可以利用学校取得的土地等财产，依法抵押融资办学。民办学校举办者可以依法募集资金举办“营利性”民办学校，即可以依法发行股票、债券以及设立公益性基金等方式进行募资，这对民办学校来说可以拓宽资金来源渠道，有利于提高民办教育的整体办学水平。

从各省出台的新政策来看，民办学校可以采用固定资产抵押、信用贷款，利用BT（建设—移交）、BOT（建设—经营—移交）、企业债券、项目收益债、中期票据等方式进行融资，融资担保机构为民办学校提供融资担保服务，鼓励组建教育咨询担保公司为民办学校提供贷款担保服务等方式进行融资[7]。

参考文献：

[1]  王一涛，石猛，王磊.《民办教育促进法修正案》对我国民办高等教育基本格局的影响[J].浙江树人大学学报，2017，（2）：11-17.

[2]  周海涛.有序推进民办学校分类管理改革[J].教育经济评论，2016，（2）：13-16.

[3]  王建.分类管理对民办教育意味着什么[N].光明日报，2018-05-08（13）.

[4]  王烽.营利性与非营利性民办学校分类管理的几个重大问题[J].教育经济评论，2016，（1）：7-12.

[5]  吴华.重新审视民办学校分类管理的理由[J].教育经济评论，2016，（1）：4-7.

[6]  阎凤桥.我国民办教育格局会因修法而得到怎样的改变？[J].教育经济评论，2016，（6）：3-4.

[7]  杨刚要.民办教育分类管理的现实困境及推进策略[J].浙江树人大学学报，2018，（6）：23-27.

Research on the Impact of Classification Management on Private Education

YANG Gang-yao

（Institute of Private Education，Yellow River Institute of Science and Technology，Zhengzhou 450063，China）

Abstract：The introduction of the new private education promotion law and supporting policy documents constitute the basic policy system of private education in our country，and the classification management is the basic direction for the reform and development of the national education in the future.According to the new law and new policy，the classification management has a certain influence on all the educational groups of private education including compulsory education and non-essential education.Classification management will accelerate the promotion of private schools to make“for-profit”or“non-profit”choices;the Government will strengthen the supervision and management of private schools;compulsory education will prohibit the establishment of“for-profit” schools，which will restrict the extension of private education groups;private higher education will change from“single”type to“dual” type;and private schools will receive more support policies and different types of schools will be able to develop healthily.

Key words：classified management;private education;influence;research.