国有企业混合所有制改革须加强引导

柴智磊 陈锴

摘 要：混合所有制改革对国有企业发展和完善具有重要意义。然而，在混合所有制改革中，一方面国有企业出现新的国有资产流失的风险，而且股权多元化情况下的股权争斗问题不利于企业经营的稳定运行;另一方面，国有企业的传统弊端依然困扰着国有企业的发展。因此，对国有企业混合所有制改革必须加强监督和引导。

关键词：国有企业;混合所有制;改革

中图分类号：F273      文献标志码：A      文章編号：1673-291X（2019）26-0007-03

党的十八届三中全会提出，所谓混合所有制经济是由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济体[1]。一般广义上来说，包含两个或两个以上的资本形式就可以称之为混合所有制经济。而狭义的观点则认为，混合所有制经济必须包含公有和非公有两种经济成分。

2018年，党的十九大进一步提出深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业[2]。混合所有制经济蓬勃发展，不仅是我国经济理论逐渐走向成熟完善的一种体现，更是改革开放四十年来的实践经验总结。国有企业推行混合所有制改革，关键在于恰当处理好政府和市场的关系，实质就是在社会主义市场经济条件下，通过重构国有企业的产权结构，将不同所有制性质的资本主体联合在一起，实现主体多元化，并按照市场规则来激励微观主体各参与方，充分发挥各参与方不同所有制的特点，取长补短，促进整个经济系统内外部的资源配置优化，并提升其运行效率，最终实现国有资本价值提升。所以，国有企业推进混合所有制改革有重大意义。

一、国有企业混合所有制改革出现的问题

一直以来，由于缺乏严格的引导，在改革过程中又诱发了新的问题，这些问题不仅拖慢改革的步伐，同样也给市场制造了新的不稳定因素。这些随改革而来的弊病不仅存在于过去，也出现于当前。国有企业混合所有制改革势在必行，我们应该鼓励支持，但如果缺乏必要的引导，危害已是众目昭彰，造成的后果甚至不亚于国家所有制中存在的问题。

（一）国有资产流失的风险

对于国有资产流失的危险，我们任何时候都要警惕。在以往的改革过程中，由于缺乏全面有效的自身利益保护措施，无论是国有企业的品牌、资源，还是创造能力等，往往都会成为觊觎国有资产利益者的重要目标。国有资产白白流失现象屡禁不止，如在改革过程中，通过资产评估环节大做文章，对需要改制的国企进行一个模糊的作价评估，有些甚至根本跳过评估环节，结果导致大量国有资产遭他人窃取;以业务洽谈、招商引资、考察学习等各种所谓的正常活动名义大量消耗国有资产，或者假借“项目经费”的噱头把大量国有资产装进私人腰包;甚至出现官商勾结、恶意串通、谎报账目等各种不齿行为，借改制幌子各得好处等。

2011—2014年间陕西煤田地质集团有限公司副总经理崔忠省利用职权之便，违规将本单位拥有的探矿权转让给该单位全体职工持股的“永隆能源”，致使国有资产流失达6亿元[3];2010年，黑龙江省伊春市辖区内翠宏山铁矿在未进行资产评估的情况下便进行改制，之后又以3亿元价格贱卖[4];再如武汉冠生园弄虚作假，打着改制的幌子，执行过程中却是单纯的买卖操作，造成国有资产重大损失[5]，诸如此类的事件并不少见。2017年3月21日，国务院第五次廉政工作会议上，李克强总理强调，国有资产不是任人宰割的“唐僧肉”，要不断加强监管。这里我们必须清晰地认识到，并不是将混合所有制改革完全同于私有化，但“混改”的确存在着私有化的潜在威胁，如果不加强引导，那改革的结局可能会事与愿违。

（二）国有企业旧病依然存在

国有企业混合所有制改革，取得了一定成效，但一些传统矛盾和问题诸如政企不分、机构臃肿、权责不明、遇事相互推诿等现象，仍阻碍了国有企业的发展壮大，甚至威胁其自身生存。在国有企业中推行混合所有制改革旨在克服和消除这些弊病，但是由于当前改革缺乏严格的监督和及时引导，导致在改革的过程中出现了“新瓶装旧酒”的现象，改革流于形式，对于那些真正阻碍企业生存发展的弊病仍未触及根本。2013年5月22日，据《21世纪经济报道》称，铁道部在部门精简、编制改革中，除了原铁道部中的公安局，其他职能部门改换名称后全数保留，不仅如此，铁路局还增设了物资管理部等一批新的部门。对于这种改革，不但承袭原铁道部所有职能，编制上部门还不减反增。这明显是打着改革的幌子，“换汤不换药”，虽然经过了改革，但机构臃肿的问题仍然存在。

另外，解决国有企业的亏损问题一直以来都是混合所有制改革努力的方向，但是当前面临的问题却是改革后企业经营状况依然不够乐观。在河南省2014年公布的8家国有企业改革试点当中，有10家上市公司。从大有能源、平煤股份和郑煤机来说，上半年净利润分别同比下降了88.35%、80%和53.71%，仅银鸽投资在投资利润上就亏损高达1.47亿。而同样参与此次试点的平煤神马集团旗下的三家公司，除了新大新材，平煤股份和神马股份两家可谓是业绩惨淡。此外，河南投资集团旗下的安彩高科的亏损问题、同力水泥所处的水泥行业产能过剩问题依然存在。而作为河南省内改革试点唯一的钢铁企业——安钢集团，上半年同样业绩平平，勉强实现净利润0.47亿元[6]。

由此可见，部分国有企业尽管经历了混改，但混改的实际效果却差强人意。改名容易改制难，混合所有制改革并不是追求形式上的“某某厂”变成“某某有限责任公司”或“某某股份有限公司”，而是需要实实在在的改变，忍痛割除原有的弊病。例如，从当前已经完成改制的国有企业来看，有的企业看似尽管已经完成混合所有制改革要求，设立了董事会、吸纳私有股份等一整套措施，但实际运行还是与之前并无两样，职工倦怠、相互推诿、机构臃肿等问题依旧突出，“走过场”“磨洋工”的现象并不少见，不得不承认这种改革差强人意。

二、国有企业改革问题出现的原因

（一）关于国有企业“混改”目的认识不足

混合所有制改革不是目的，不是说有多少家企业以最快的速度完成改革就算政策落实的最到位。改革是一种手段，一种助推国有企业发展壮大的手段，一种如何更好的利用同等的资源去创造更多的经济财富并造福于人民的经济手段。但当前仍有部分管理者对于混合所有制改革认识不足，片面追求改革的规模，导致出现了“为了混改而混改”的现象。

例如，广东省计划到2017年混合所有制企业户数比重超过60%;而浙江省提出，到2017年，国企混合所有制占比达75%;重庆市则规划用5年左右时间让80%以上竞争类国企实现混合所有制;在提升资产证券化方面，南京市力求到2015年底经营性资产证券化率突破50%，广东省则提出5年内达到60%[7]。

这些地区无一不为混合所有制改革定下了目标和方向，一方面，这有利于激发人们的信心和斗志，但另一方面，以硬性的指标来衡量混合所有制改革的深度和广度，很容易在“混改”的过程中出现因为缺乏合理引导而导致“步子迈的过大”。另外，这些指标化的行政命令可能还会促使地方官员更多的侧重于那些能够容易被考核的指标，如改革的速度和数量，而像改革的深度和后果则很少予以重视。所以，这也不难想象会出现我们上面说提到的，国有企业的根本性弊病被忽视。

（二）政府部门过分干预国有企业改革

对于国有企业混合所有制改革的要求方面，政企分开在改革之初便是目标之一，但时至今日并未达到理想效果。另外出于对国有资产保值增值、壮大国有经济的考虑，国有企业在改制之前便已经糅合了浓厚的行政色彩，所以无论是在改革过程还是改革之后，政府部门依然想尽办法，如以国有股权代表身份的方式对国有企业实施行政干预。例如，2013年政府部门大力推动国产奶粉的兼并重组，把政府过分干预市场的舆论推向了高潮，这与当年山西煤炭重组以及钢铁行业的重组事件相类似，都是由于国企改革的过程中政企不分。因此发挥市场对资源配置的决定性作用，在国有企业混合所有制改革过程中更要把握好政府和市场的关系，尊重市场的主体地位。

长久以来，为了巩固国有经济的主导地位，国有企业糅杂了相当程度的行政色彩。最常见的，国有企业进行公司制改革时，继续采用国有股占绝多数的做法，并且部分程度地保留了政府对企业的支配地位的做法。在对一些部门直属的国有企业进行改组后，直接变成了国有控股公司，其行政职能一时间根本无法彻底剥离，而且由于其主要负责人在改组之后还是大多由政府机关领导兼任，很容易沦为行政性“翻牌公司”。

除此之外，甚至有些地方政府或行政部门通过国有股谋取经济利益。如在某些地区或行业存在重大影响的国有股，如果这些国有股的市场业绩较好，那么证卷市场就会成为他们的“提款机”，而这些款最初都来自于股民的口袋。于是，在地方政府和有关部门的“管理不力”的“选择性无视”下，国有股一股独大的现象顺应而生。

（三）私有企业过于关注股权争夺

从根本上来看，国有企业在混合所有制改革过程中必然要吸纳私有制经济，从而导致股权上发生变化，很多人都对这个问题缺乏重视，只是一味地鼓吹混合所有制的积极作用，甚至提出控制国家经济命脉的国家垄断行业也要进行混改。但是我们要知道，私有制企业无论什么时候都存在着其自身固有弊端，都有着消磨，吞噬国有资产的野心，这是由它自身性质所决定的。例如，2014年的景谷林业的大股东景谷森达与二股东中泰担保和另外一位私人股东之间的股权争夺对公司的正常经营产生了严重影响，甚至导致某些业务处于停产状态，最终导致景谷林业变成了ST景谷[8]。国有企业可以在改革时通过吸纳非国有资本来壮大自己，同样，非国有企业也可以通过入股具有良好前景的国有资本，再利用控股权扩大私人资本的支配范围，这也是国有资产不断流失的原因之一。即使这些私人资本处于一种非控股权的状态，它们也会因为自身私有制的经济属性影响公司偏离社会主义方向，为社会主义市场经济的发展埋下隐患。

三、混合所有制改革亟待加强引导和监督

（一）要坚决防止国有资产流失

国有企业混合所有制改革，应重点把控国有资产的监管，预防和整治国有资产流失以及由此引发的社会性问题，如国有经济主导作用削弱、社会两极分化严重等。同时要善于从以往国有企业改革历史中汲取经验和教训，对于小部分人以改革名义套取国有资产，谋取私人利益的违法行为必须坚决打击。

如何有效防止国有资产再度流失，第一，要从國有经济的总体布局出发，按部就班、稳扎稳打，真正做到逐渐增强国有企业的经济活力、控制力和影响力，建构和深化国有企业改革整体蓝图。第二，要吸取历史上“走过场”或“一阵风”的教训，制定严格统一的宏观政策标准，使各单位各企业能够做到“有据可依”，企业再结合自身特点，细化、出台和具体的改革方案，最后上报国有资产监管部门严格审批。第三，产权管理和操作程序规范化、统一化、透明化，建立健全国有资产运营体系，各部门定期递交工作报告，各单位各部门之间进行业绩评估评比，实施相关的奖罚措施以及国有资产流失责任追究制等制度，对于需要吸纳私有股的情况，必须公开作价评估，保证整体操作规范化，整体流程透明化。

（二）整体有序地推进改革

推进改革，一方面要保证混合所有制经济发展的整体速度，另一方面又要严格把控国有企业混合所有制改革的质量，就要整体有序地推进混合所有制经济改革，避免在时机尚未成熟时一哄而上，注重改革过程中各个相关要素之间的关联性和耦合性。

首先，在条件尚未成熟时，应加强顶层设计，进行试点示范，积累经验，再由点及面，全方位、立体化推进。此外，混合所有制改革也不仅仅是资本或者股权的混合，同时也是企业文化、制度和治理模式的混合。由于国有企业与非国有企业之前的生存环境和发展环境大不相同，所以在改革的过程中还要将企业文化置于突出性位置，注意加强物质文化和制度文化的融合，同时推进不同企业制度的协调重组。更重要的是，推进混合所有制经济发展，还需具备相配套的外部条件。例如，规范市场体制的建设、税务金融制度的完善和监管体系的健全等，都与国有企业混合所有制改革密切相关。

（三）进一步加大改革的深度

国有企业混合所有制改革不能“一刀切”，而要根据具体的企业类型、经营状态出台不同的方针政策。第一，要建立更加多元化的股权结构，对于从事一般行业的国有企业，特别是地方上的国有企业，放弃国有绝对控制权，给予民营资本足够的发言权和控制力，以保障民间资本的合法权益，激发民间资本的参与热情。第二，对于一些非竞争性领域或必须由国有控股的的企业，在保证国有控股的前提下，可以吸纳其他国有法人入股，形成联合持股的竞争形势，这样可以在企业成功转型的同时有效解决国有企业中的职工倦怠，效率低下问题。第三，对于一些规模较大的国有企业或者是以投资控股为经营模式的国有企业，可以进行分化，从其子公司或者说是下属企业小规模分领域的进行混改，尤其是对那些已经具备品牌优势、资源优势或社会经济效益良好的下属企业先进行混改，先把它们做强做大，然后再对总公司进行整合优化。第四，对于部分经营效益差，行业势态下滑的企业，应积极链接社会资源，引进民间资本进行优化重组，拓宽业务范围，提升核心竞争力，助其摆脱当前亏损状态。

（四）保障民营企业基本权益

国有企业改革的重点工作之一就是解决政企不分的现象，或者说是改善国有企业凭借行政权力挤压民营经济的生存空间现象。为了实现这一目标，使民营企业也握有相应的最终控制力，必须制定现代企业管理制度，如使民营企业在董事会中拥有一定的决策权，保证实现民主决策、利益共享。其次，加快推进垄断性行业的改革，降低民营资本进入门槛，扫除隐形障碍，明确和规范民营经济进入部分垄断性领域的实施细则，使民营企业也拥有相对或绝对的控股权。最后，以上所有的措施都要建立在一套完善的司法体系基础之上，所以司法部门应出台与现代企业制度相匹配的司法体系，以便投资人“有法可依”，从而维护自己应享有的合法权益。

（五）设计合理的股权架构，防止股权纷争

推动混合所有制经济的发展必须理念变革先行，破除以往公私优劣之分的思想障碍和评价体系，使得各种所有制经济以及各种生产要素能够在公平、公正，公开的市场环境中自由竞争，各显神通。

设计合理的股权架构是防止政企不分和股权纷争的关键，首先应明晰各入股法人的责任、权利与利益，无论是公有股还是私有股，都应明确自身的界限范围;其次是突出公司的實际控制权，存在一核心股东。虽然说要保证各类资本之间公平竞争，但在一个企业内部，如果没有一个多数股，就没有一个绝对的话语权，过于分散或平均的股权不利于实际经营中的决策以及后续的融资，那么企业也将没有准确的发展方向;第三是要保证各股东之间优势互补，防止“有病乱投医”，不加选择地进入产能过剩行业，为改革而改革，而是要选择能够与自身相互帮衬，互补共赢，有利于自身发展的私有资本。最后，股权架构一定要书面化、标准化仅靠口头表示难以具备真实性、可靠性，而书面化的股权分配方案则具备真正的法律效应，同时还可以在必要时成为民营经济维护自身合法权益的重要保障。

参考文献：

[1]  高品.国有控股混合所有制企业党组织发挥政治核心作用的新要求[N].光明日报，2016-02-22.

[2]  习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[3]  新华网：http：//news.sohu.com/20140808/n403257816.shtml.

[4]  中国投资资讯网：https：//www.ocn.com.cn/free/201009/gangtie061058.htm.

[5]  佚名.武汉冠生园改制事件再发酵[N].中华工商时报，2016-04-26.

[6]  凤凰网：http：//hn.ifeng.com/jingji/zhongyuanjingji/detail，2014-10-17/2019-8-1.

[7]  童有好.发展混合所有制经济应注意的五大问题[J].中州学刊，2014，（7）.

[8]  周玲.景谷森达“血拼”中泰担保景谷林业三天两度易主[N].东方早报，2009-03-13.