贸易调整援助的功能分析及其合规性论证——以贸易救济制度的多元化为视角

张 建

（首都经济贸易大学 法学院，北京 100070）

一、在贸易救济制度框架内研究贸易调整援助的必要性

贸易救济制度，泛指进口国政府为使本国国内产业免受或补救进口产品的不利影响而采取的限制进口的保护性措施。从狭义上理解，贸易救济措施主要指反倾销、反补贴措施和保障措施。[1]153但从广义上理解，凡是当外国的出口对进口国国内产业造成负面影响时，进口国政府采取的所有旨在减轻或消除负面影响的措施均可被归入贸易救济的范畴之内。[2]12相比之下，在世界范围内，美国的贸易救济法律体系最为完整，其贸易法律工具也最为多样化，不仅包括传统的“两反一保”措施，还包括旨在限制外国产品进口的关税、关税配额、进口数量限制、进口许可证，以及旨在对国内受损产业进行积极援助和救济的贸易调整援助制度，以及为了预防或缓和对外贸易摩擦而展开的国际谈判等一系列举措。[3]12

2018年3月以来，美国以巨大的货物贸易逆差为借口对中国出口商品单边采取加征高额关税的措施，挑起中美双边贸易摩擦，并以此为由在贸易和投资等领域出台系列措施压制中国，中国随即反制，中美贸易摩擦升级为贸易战。在中美互对340亿美元出口产品加征关税后，特朗普政府又对2000亿美元的中国商品的征收10%的进口关税，中美贸易战再次升级。鉴于中美经贸关系是两国关系的“压舱石”和“推进器”，关系两国人民福祉，中方积极与美国展开磋商，试图寻求破解之道。2018年2月至2019年5月，中美两国展开了11轮经贸磋商，但并未取得实质进展。2019年6月，美国政府再次对中国出口产品加征关税并提升关税税率，这无益于稳定两国关系，作为回应，中国也针对美国出口的农产品加征关税，公开发布了《关于中美经贸磋商的中方立场》。在中美贸易战愈演愈烈的背景下，两国的出口企业均不可避免地遭遇重创。“师夷长技以制夷”，滥觞于欧洲、发展于美国的贸易调整援助制度为弥补国际贸易中的受损者提供了法律渠道。我国《对外贸易法》第四十四条为因进口激增而受损的产业寻求贸易调整援助提供了法律授权，商务部曾于2008年致力于起草《贸易调整援助暂行办法》，但该草案并未提上立法议程。2015年，国务院在《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》第十九条中重点提出：在减少政策扭曲、规范产业支持政策的基础上，借鉴有关国家实践经验，研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制，对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助，提升其竞争力，促进产业调整。根据这一指示，上海市商委会、上海自贸区管委会于2017年联合发布《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》，作为在上海自贸试验区法治“先行先试”的背景下结合我国国情而制定的创新型立法，该办法确立的援助对象不仅适用于受到进口冲击的企业，还适用于出口受到阻碍的企业，涵盖范围更为完整。不过，该办法仅适用于上海自贸区内的企业，因此具有局限性。在中美贸易战使国内部分企业遭受损失的情况下，需要着力研究自贸区的实践是否形成了可在全国范围内普遍推广的法治经验，并探讨构建中国贸易调整援助立法的必要性、可行性及具体制度安排。

二、贸易调整援助制度的兴起及其界定

（一）贸易救济法律变革与贸易调整援助的兴起

以《关税与贸易总协定》为核心的WTO多边贸易体系的建立，极大地推动了国际贸易自由化的发展，但同时也使有关国家的国内产业更容易遭遇来自进口商品的竞争损害。首先，贸易自由化意味着商品、服务、劳动力、技术等生产要素的跨国自由流动，这将不可避免地加剧国际市场的竞争。而倾销、补贴等不正当竞争手段的存在，危及进口国贸易市场的公平环境，对有关国内产业造成了严重的损害或损害威胁。其次，大幅度地削减关税和取消数量限制客观上使进口产品数量激增，对国内部分薄弱的本土产业造成过度冲击，威胁经济秩序稳定。再次，在自由贸易的总体趋势下，一些国家仍然奉行贸易保护主义，采取单边贸易措施，积极推动扩大出口、限制进口，这导致国际贸易中的进出口状况不甚平衡，遭遇贸易损害者往往挑起贸易摩擦并升级贸易争端。上述状况的存在，不利于国际贸易良好秩序的持续发展和良性运转，亟待确立相应的救济机制予以调和。

在上述背景下，各国积极制定并完善本国的对外贸易立法，构建符合本国国情的贸易救济法律体系，以服务于国家发展进出口贸易的现实需要。总体来看，贸易救济法的发展，与全球经贸格局的总体趋势相吻合，其制度的建构与执行，具有浓厚的时代印记。相比于各国在第二次世界大战前制定的贸易救济立法，二战后的贸易救济立法彰显出三个重要特征：

其一，在反倾销与反补贴措施之外，确立了保障措施的国内立法。与反倾销及反补贴不同，保障措施主要作为对公平竞争和自由贸易环境下进口国企业遭受贸易损害的应对机制，其实施对维系多边贸易体系的稳定性具有重要意义。

其二，保障措施的实施意味着进口国相关的国内产业可能或已经遭受严重损害，必须迅速调整，以便在短期的保障措施结束后能够重新参与国际竞争中。基于此，作为与保障措施相配套的救济机制，以美欧日韩为代表的国家先后制定了产业调整援助的国内立法。

其三，二战前的贸易救济规则偏重于进口贸易，对出口救济则几乎没有涉及，而在二战后，贸易自由化时常遭遇阻碍，部分国家采取限制进口的措施，对出口国的相关出口企业发展造成了严重阻碍。由此，各国开始将出口救济引入对外贸易立法中，通过立法授权遭受不公平出口限制的出口国采取贸易报复与反制措施。[4]29

（二）贸易调整援助的法律界定

贸易救济是在国际贸易自由化背景下所生成的法律概念，属于经济开放所伴生的补偿机制。具言之，由于贸易自由化是一个渐进的过程，依据国际规则承诺开放其国内市场的国家，在其国内产业受到国际贸易损害时，可以采取暂时背离其承诺的适当措施，对外国产品的进口施加特定的限制，并对遭受损害的国内产业进行救济，由此便形成了不同的贸易救济措施。[5]20狭义的贸易救济特指“两反一保”，即反倾销、反补贴、保障措施。而广义的贸易救济则涵盖各国为了保障国际贸易秩序、维护国际贸易相关方权益的所有行政行为，除了狭义的贸易救济措施外，还包括加重关税、实施进口许可证或配额、限制进口数量、贸易调整援助等。

可见，从广义上理解，贸易调整援助属于贸易救济措施之一，但相比于“两反一保”，贸易调整援助具有独特的功能。对于该制度的功能定位而言，多数学者达成的共识是贸易调整援助是由政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的国内相关产业中的企业和工人提供救助的一种法律制度。[6]简言之，援助只是手段，制度本身应以调整为落脚点，针对的受众是因进口增加而遭受损害的国内企业及劳工，弥补和补偿受损企业的贸易损失只是附带效应但并不是主要目的。不过，2017年《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》将贸易调整援助的受众从遭受进口损害的国内企业扩大到了也包括出口产品在主要目标国家或地区受到贸易摩擦及其他贸易壁垒影响的企业，这便使有权申请援助的主体大为拓展，遭遇进口损害或出口遭遇壁垒的企业均可作为申请人。事实上，这种同时涵盖出口援助与进口援助的做法，更符合当前中美贸易战背景下补偿国内受损企业的现实需求。当一国的产品出口至外国市场时，如果有关外国采取不正当或不合理的进口限制措施，则出口国的贸易利益将受到此种贸易壁垒的不当影响。尤其是，当出口国某一产业产品的销售集中在某国市场的情况下，该国采取的进口限制措施，将会使出口国的国内产业及国内相关企业遭受重创和冲击。[7]46因此，该类不当的进口限制亦构成损害国内贸易秩序的外来贸易损害行为，其行为虽然未跨越国境，但其引致的不利贸易影响却已波及出口国。为了使贸易调整援助切实有效地发挥全面的救济作用，实有必要将出口援助也纳入其中。

（三）美国贸易调整援助制度的示范意义

根据贸易救济所针对的原因行为不同，进口贸易救济措施可以分为针对不公平贸易行为的反倾销与反补贴措施以及针对公平贸易行为的保障措施。国内产业如果由于国际贸易自由化所带来的过度进口竞争（excessive import competition）或扰乱性进口竞争（disruptive import competition）而遭受损害，各国通常设置专门的进口救济制度予以协助，从而使国内产业暂时脱身于（escape temporarily）外国产品的高强度竞争，获得暂时性的救济（temporary relief）。在美国的对外贸易立法中，具备进口救济功能的条款特指美国《1974年贸易法》第201节，简称201条款，也被称为保障措施条款、逃避条款、脱身条款、防卫条款等。作为进口贸易救济制度的重要一环，201条款的适用无外乎通过提升关税或施加数量限制以达到缩减进口的目的。然而，不同于反倾销与反补贴措施，申请人援引201条款的救济不需要证明进口的竞争行为属于不公平行为，只须有合法之目的即可申请。自1988年之后，美国的201条款不但保留了原有的进口救济性质，还强调“产业调整”之功能。[8]52这种转变，使201条款的适用频率大为提升，进出口贸易与国内产业调整深受其影响。换言之，201条款确立的暂时性救济措施，虽然体现为限制进口的方式，但限制进口本身不是目的而是手段，这表明该条款并不是仅仅为了实现贸易保护主义的行为，而是旨在从长远出发促进贸易自由化的真正实现。从理论上分析，尽管贸易自由化能够促进市场开放、增强进口竞争、提升国内产业的经济效率，从而使进口国消费者以较为低廉的价格获得更多元的最佳选择。然而，贸易自由化并非对进口国的任何人均具有立竿见影的积极效果，自由进口将不可避免地使国内产业遭受强大的竞争压力，以致于损害国内部分产业之整体的利益或给个别企业带来痛楚，轻者将影响国内产业的生产方法及产品内容，重者将使部分国内企业濒于破产。鉴此，从边沁所倡导的功利主义视角a罗尔斯指出，的确存在一种社会思考方式，将最合理的正义观理解为功利主义观念，通过恰当的行动达到最大利益并尽可能其合理的目的，尽可能推进群福利的同时最大程度上实现它的所有成员国的欲望的总的欲望体系。约翰.罗尔斯.正义论[M]. 何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，2009：19.出发，为了使贸易自由化的实施在最大程度上增进社会整体经济效率的同时，将其对少数人的损害降至最低，这就要求利用政府力量对社会效益在贸易自由化产生的赢家与输家之间进行分配，协助因此受损的国内产业或国内企业尽快进行适当的调整，实现产业升级和产品更新换代从而适应新的自由化环境。鉴于此，贸易调整援助具有独特的制度功能，美国产业调整援助政策的合理内核逐渐被其他国家的贸易立法所借鉴。

三、贸易调整援助与反倾销的关系

相较于反倾销、反补贴、保障措施等其他的贸易救济措施，贸易调整援助更具灵活性，其在启动要件、救济措施、救济效果方面存在较大的区别。以2017年《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》为例，在认定企业是否具备贸易调整援助的资格要件时，重点从以下角度进行审核：其一，企业中相当比例的工人面临失业风险或者已经失业；其二，企业的生产量或销售额呈现出相当明显的下降趋势；其三，进口同类产品或存在直接竞争关系的进口产品在进口数量上显著增加，导致了国内企业的产销量下降或员工失业。

相比于反倾销，TAA的认定要件重点关注进口增加造成的经济损害，而反倾销则重点关注倾销事实导致的实质损害；前者无论贸易行为本身公平与否，旨在促进国内产业积极调整，后者则专门针对不公平贸易行为，旨在限制外国产品的进入；前者的调查程序相对简单，只需要逐项认定申请企业的产销量、员工失业情况、是否存在同类产品或竞争产品进口增加的事实、进口增加与企业受损是否存在因果关系，而反倾销调查则需要认定倾销幅度、正常价值、实质损害等要素，由于实质损害的认定标准并不明确，因此给调查程序带来了一定的工作难度。客观来看，存在进口增加并不一定存在倾销，存在倾销也并不一定存在进口增加，因此，反倾销措施与贸易调整援助是相互独立的。在既存在倾销也存在进口增加的情况下，反倾销措施与贸易调整援助也并不存在对立排斥的关系，而是可以相互补充、同时适用的。

表1 贸易调整援助与反倾销措施的区别

四、贸易调整援助在WTO《反补贴协定》下的合规性论证

根据WTO《反补贴协定》第一条，补贴是指一成员国政府或任何公共机构向产业或企业提供的财政资助，或对企业收入和价格的支持。据此，补贴的成立需要同时满足三方面要件：主体方面，必须是政府或公共机构提供的补贴；对象方面，补贴的受益者是产业或企业，且他们通过补贴获得了正常商业条件下无法获得的优惠与利益；形式方面，补贴具体表现为财政资助、收入或价格支持。根据前述要求，美国《1962年贸易拓展法》中的税收援助、《1974年贸易法》中的财政援助（贷款、付款担保等）均属于WTO《反补贴协定》第1.1条a款第1项和第2项中的财政资助，鉴于美国国会已经在1986年取消了财政援助和税收援助，因此对其进行讨论已无现实意义。[9]但对于美国迄今仍然保留的技术援助，对其是否构成WTO中的补贴，则存在争论。

根据美国《1974年贸易法》第2343条a款，技术援助主要包括三个主要方面：协助企业准备认证申请；协助企业制定经营调整方案；协助合格企业实施调整方案。[3]在技术援助的过程中，实施主体主要是经济发展局（EDA）和贸易调整援助中心（TAAC）。由TAAC与申请企业共同聘用专家顾问，在分析企业优势的前提下定制个性化的经营调整方案并付诸实施，以刺激企业复苏和发展。在技术费用承担方面，政府负责75%，其余部分由企业负担，但援助资金并不直接向企业提供，而是由EDA发放给TAAC，再由TAAC按比例支付给商业顾问。事实上，尽管技术援助不是直接的财政资助，但可能构成《WTO反补贴协定》第1.1条a款第4项的补贴，即政府向一筹资机构付款、委托或指示私营机构履行政府职能，且其做法与政府通常采用的做法并无实质差别。[10]190需要明确的是，认定TAA属于WTO所规制的补贴措施，只表明此类TAA受WTO约束，但并不表明TAA与WTO法律规则的相容性。那么，应进一步追问的是，采取有关的TAA措施，是否会构成对WTO《反补贴协定》中补贴纪律的违反？对此，有必要进一步考察WTO中采取反补贴措施的各项要件。

根据WTO《反补贴协定》，只有对违规的补贴才可以采取反补贴措施，对于合法的补贴则可以容忍其存在，可见应首先对补贴本身进行具体分类。相比之下，GATT于1947年和1979年制定的旧版《补贴与反补贴守则》采用经济政策标准将补贴分为出口补贴与生产补贴，前者别列为法律禁止的对象，而WTO《反补贴协定》则采取了全新的分类方法，将补贴分为禁止性补贴（无条件禁止的红灯补贴）、可诉补贴（有条件禁止的黄灯补贴）、不可诉补贴（不禁止的绿灯补贴）。所谓禁止性补贴，即与出口实绩或使用进口替代相联系的补贴，具体分为法律上或事实上的出口补贴、进口替代补贴，《反补贴协定》附件一列举了12种可归于出口补贴的具体情况。[11]330在贸易调整援助的申请与实施过程中，负责资格审查的机构在判定申请人是否符合条件时，并不必然为其提供海外拓展方面的援助，而是需要结合企业的具体情况并在听取所聘专家顾问的意见基础上才做出个性化的安排。因此，TAA的援助计划并不以产品出口或使用本国替代产品作为前提条件，不属于禁止性补贴。那么，TAA属于可诉补贴抑或不可诉补贴？对这一问题的判断，首先要对补贴的专项性进行分析。

根据《反补贴协定》第2.1条b款，WTO的反补贴纪律与规则仅约束具有专项性的补贴，不具有专项性的补贴则不受协定约束。所谓专项性，特指补贴仅授予部分特定的企业、产业、地区，因专项性补贴对适用范围以外的企业构成歧视性的不公平待遇，需要国际规制以避免对自由贸易造成消极损害。在TAA认定过程中，负责机构仅审查申请人的产品生产与销售量、员工失业情况、前两者与进口增加之间的因果关系，并不设置额外的特别条件。鉴于TAA普遍适用于所有企业，没有对行业、地域设置限定，因此很难被归入专项性补贴的范畴。总体来看，TAA应被认定为《反补贴协定》第2.1条b款中规定的非专项性补贴，即法律法规或官方文件中只要列明了获得此类补贴资格和补贴数量的客观标准，且此类标准得到严格遵守，即可排除法律上的专项性认定。而在事实专项性层面，尽管最终实际获得TAA援助的企业仅是某些企业而并非全部企业，通过主体资格认证的申请者和获得批准的援助方案在地区和行业占比上也存在差异，但美国的11个贸易调整援助中心在全国范围内都有分布，因此很难认定TAA具有事实上的专项性。从适用对象和实施效果来看，贸易调整援助措施并非直接的财政支持，而是技术援助，方式方法较为缓和，并不会产生过激的效果或引发国家间贸易摩擦。总之，美国立法者关于TAA的制度设计较好地规避了对WTO《反补贴协定》的违反，不存在明显的合规性问题。这也从侧面表明，相比于“两反一保”措施，可将TAA制度定位为对其他国际贸易参与方影响不大的贸易救济措施。而事实上，美国也并没有因为TAA制度的实施而在WTO体系内遭遇反补贴案件，这从侧面反映出TAA制度的可行性。

五、贸易调整援助与保障措施的关系辨析

根据GATT第19条第1款a项与《保障措施协定》第二条，如因不可预见的发展或因关税减让而导致某一产品进口激增，对进口国同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则进口国有权在防止和补救此种损害所必须的限度内，对该产品全部或部分暂时中止或撤销或修改减让，此即WTO贸易救济中的保障措施。相比于反倾销、反补贴，保障措施与贸易调整援助的关系最为紧密，二者同为公平贸易背景下对国内产品遭受的损害提供的救济，且两类措施均采用了“进口增加”“同类或直接竞争产品”等作为认定标准，从而使调查程序中获得的关键信息可以实现联动共享。相较于两反措施，保障措施由于是针对公平贸易情况下的进口商所采取的，尽管措施的直接约束对象是进口商，但毫无疑问直接介入了进出口贸易关系，具有相应的作用效果，因此显然属于对外措施。也正因此，为了避免对公平贸易造成不利影响，因此保障措施的启动条件更为严格，必须符合“不可预见的发展”这一适用前提。在GATT与WTO争端解决的实践中，专家组和上诉机构曾经多次对“不可预见的发展”给出专门的解释意见，较高的证明标准使得保障措施的适用空间较为受限，难以充分满足保护国内产业的需要。[12]相较之下，贸易调整援助更多地立足于国内市场，进口竞争对产业、企业、工人、农民等主体的冲击和损害作为救济的切入点，采取技术手段、再就业培训等多元化的方式促使产业升级调整、激励工人恢复就业，这些措施更多是对内举措，相对柔性和缓，不会引起国家之间贸易摩擦的升级。

六、构建中国贸易调整援助立法的主要考量

（一）贸易调整援助立法的制度体系

在当前全面深化改革开放的新时代下，中国的进出口对外贸易将面临越来越激烈的竞争，不断加速的自由贸易试验区战略也将中国企业推至新的时代境况。截至2019年9月，中国已先后分五批设立了18个自由贸易试验区，力图构筑全面对外开放的新格局。在进出口结构转变和自贸试验区建设的双重背景下，中国企业无疑将面临比加入WTO时更为严峻的进出口竞争，并带来相应的贸易调整成本与社会压力。自由贸易在一定程度上将促进社会福利的重新配置，在部分行业领域，中国生产者不具备充分的竞争优势，那么将遭遇竞争损害。对此，构建起符合中国本土需求的贸易调整援助制度，协助受损者进行调整，能够缓和相关群体对贸易自由化的抵制，弥合贸易自由化与保护主义之间的冲突。因而，中国实有必要适时引入贸易调整援助立法，作为对现有贸易救济措施的合理补充。

如上所述，相比而言，“两反一保”措施旨在为企业提供较为温和的国内环境和市场竞争，其着眼于宏观的贸易救济，贸易调整援助以主体资格认定、援助计划制定、调整方案审批为依托，旨在为协助企业制定并实施量身定制的调整计划从而推动产业升级、促使工人再就业，其受众面定位于国内生产者，相应措施的采取也主要从微观视角予以救济。当然，对内举措与对外措施从出发点上是相通的，二者完全可以共存于贸易救济制度实践中，服务于中国贸易企业的权益保护。与此同时，援助立法的制定必须与其他相关法律及行政法规保持合规性，并充分考虑到多边主义贸易秩序的稳定性。

（二）援助工作的负责机构

贸易调整援助制度的高效运转不仅依赖于立法的支持，还需要必要的运作机构开展具体的工作。以美国为例，美国商务部下设的经济发展局（Economic Development Administration，EDA）专门负责援助资格认定与援助方案的审批。为保证运行效率，商务部在全国各地区设立了11家贸易调整援助中心（Trade Adjustment Assistance Center，TAAC，参见表1）帮助企业向EDA申请援助资格、制定和执行经营调整计划。以此为参照，我国的企业贸易调整援助制度应当主要由商务部贸易救济调查局负责。具言之，我国的商务部贸易救济调查局是在原公平贸易局与原产业损害调查局的基础上合并而成，其在“两反一保”等贸易救济措施的产业损害调查、企业损害认定、进出口贸易异常状况监测及产业竞争力评估方面积累了较为丰富的经验，这对贸易调整援助的展开具有直接的帮助。不过，如果允许受损企业直接向商务部递交申请，不仅会使商务部面临大量的无效申请，而且会耗费大量的人力、物力、财力资源。基于此，我国也可考虑在各地区设立相应的中心，直接与企业接洽，并初步审查申请人是否具备援助资格、相关经营调整计划是否具备可行性，由此便可过滤掉一些无效的援助申请，从而在整体上提升贸易援助工作的效率。事实上，在我国商务部主持制定的2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》中，已经明确将贸易调整援助的申请步骤区分为省级地方商务主管部门的初步审查与商务部的最终批准两个环节，省级商务主管部门在一定程度上充当了地方贸易调整援助中心的角色，这有利于优化援助流程、提升援助效率，使企业尽快步入调整轨道，经过先期筛查避免不适格企业的援助申请长期积压，以防对商务部援助工作的整体展开形成迟滞和拖缓等不利效果。

（三）贸易调整援助的立法授权

在WTO法律框架体系内，并没有明确规制贸易调整援助的相关文件，相关联的制度主要是2005年WTO《香港部长宣言》确立的促贸援助项目，但该制度适用的目标是帮助发展中国家，特别是最不发达国家，增强它们所需的供给能力和与贸易有关的基础设施建设。aWTO框架下的促贸援助包括技术援助、基础设施援助、生产能力援助、调整援助四类，其中调整援助指的是帮助弥补因削减关税、优惠待遇侵蚀或贸易条件恶化等产生的调整成本。王成安.WTO促贸援助与中国方案[EB/OL].中国社会科学网http://m.cssn.cn/jjxx/jjxgdxw/201906/t20190601-4911622.shtml,2019-06-19.简言之，促贸项目是为了使国家有能力实施WTO各协定并从中获益以及扩大它们的贸易，这与针对国内因贸易自由化而遭遇损失的企业、工人、农民的TAA项目并非同一概念。2011年，商务部办公厅颁布《关于加强商务领域法治政府建设工作的通知》（商法字［2011］54号），其中要求商务部公平贸易局、产业调查局、条法司重点探讨并研究出台贸易调整援助等相关制度。

表2 2016至2021年美国各地区贸易调整援助中心受资助额度列表[13]

（四）贸易调整援助的适用对象

贸易调整援助制度的核心功能在于对国际贸易自由化中遭受损失的主体提供援助，以促使其通过开展结构调整、产业升级、生产转移等手段，恢复国际竞争力、实现自我改善。但是，对于这一制度的受助对象，各国立法存在明显的差异：经过长期的立法演进，美国形成了全面涵盖产业、企业、工人、农民、社区的贸易调整援助立法；欧洲的全球化调整援助基金着眼于解决因自由贸易、资本流动、全球金融危机等引致的大规模失业现象，其申请者仅限于失业工人，而非企业或产业；韩国的贸易调整援助制度主要惠及受到国际贸易不利影响的农民、渔民；日本的贸易调整援助制度聚焦于衰退产业及困难行业的政策扶持。就其差异产生的原因而言，这与各国的经济产业结构是密不可分的，即各国的经济发展状况和支柱型产业有别，这决定了贸易调整援助的适用对象各有侧重。

对于我国而言，构建贸易调整援助制度必须首先解决援助对象涵盖哪些主体这一基本问题。相比之下，2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》将因进出口竞争而遭受不利影响的企业与产业作为援助对象，2017年《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》则将援助对象限定于因受国际贸易环境变化影响而造成贸易竞争力下降、员工流失的企业，并没有将产业纳入援助的范畴。可以发现，学理上对于将企业作为援助对象基本形成了共识，而对于产业的援助还有待进一步辩论。产业一词更多出现在经济学意义上，既可用以泛指国民经济中各个具体产业部门，如工业、农业、服务业，又可指代更具体的行业部门，如钢铁业、纺织业、食品业、造船业等。在法律意义上，尤其是在贸易救济视角下，国内产业主要指代国内同类产品或者直接竞争产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品或直接竞争产品全部总产量的主要部分的生产者。[14]90

根据《反倾销协定》第4.1条，国内产业一词指的是同类产品的国内生产者全体，或指总产量构成同类产品国内总产量的一个主要部分的国内生产者。可见，要确定国内产业，须先确定“同类产品”，国内相关产业指的是生产与被调查的进口产品在物理属性及功能上基本一致的进口国本国产品的产业。划分“同类产品”的最基本的要求是：要有基本相同的物理、化学或技术性能，与用途相比较，物理、化学性能是划定产品、范围的决定性标准，标准是概括的，只需要基本的性能一致即可。[15]52

相较之下，企业一词更多是针对于个体而非全体，其不仅包括公司，也包括合伙企业、个人独资企业等经济形态。在构建贸易调整援助立法的过程中，需要以内外一致、无歧视的标准对待国内的各类企业主体，无论内资企业抑或外资企业，在具备法定资格、符合法定要件的情况下均应有权申请援助。此外，鉴于中小企业相比于跨国公司和大企业而言在信息、技术、人才、市场、融资方面存在明显的劣势，且中小企业在应对国际竞争、遭遇国际贸易损害时自我调整能力相对较弱，因此应将中小企业作为贸易调整援助的重点对象。[16]

（五）贸易调整援助的审批要件

如前文所述，贸易调整援助形成的大背景是全球化与自由贸易加剧了输赢两家的利益分层，因此需要政府介入，从贸易受益者手中分取一部分收益用于补偿和协助那些因国际贸易而失业的工人以及因贸易受损而亟待调整的企业。那么，政府应当在何时以及在何种条件下针对何种主体提供援助，就成为必须解决的先决问题，这一问题亦可概括为援助申请人的审批标准问题。[17]部分国家援助立法的运行实践为我们提供了经验与启示，以韩国为例，韩国的贸易调整援助制度确立于2006年，相关立法是为了应对韩国因对外签署自由贸易协定而引发的争论，援助项目的实施与运转被视为韩国自由贸易协定政策的组成部分。韩国立法者颁行贸易调整援助制度的初衷是期望其能够成为救济贸易自由化受害者的有效途径，然而据实证研究显示，这一立法通过后10年之间却只有82个企业成为受益者。如果说，在TAA项目引入初期其利用率低尚可归因于社会公众对这一制度不够了解，那么，在后期这一制度仍然只具有较窄的受众，则在于其严苛的主体资格审查条件与交往复杂的申请程序。[18]可见，如何设定资格审查工作的标准，是关系到制度准入的“门槛”问题，也是立法者必须谨慎论证的问题。

贸易调整援助的审批工作具体区分为申请者的资格认定阶段与援助方案的制定与实施阶段。在明确某类主体属于前述的援助对象后，申请人需要提供证据材料以证实自己在国际贸易中遭遇了损害。换言之，如果查明某一国内产业或国内企业因同类产品的进口增加而遭受损害，即可启动援助程序。关于进口产品对国内产业影响的调查包括对影响产业状况的所有有关经济因素和指标的评估，包括：销售、利润、产量、市场份额、生产力、投资收益或设备利用率实际和潜在的下降；影响国内价格的因素；对现金流动、库存、就业、工资、增长、筹措资金或投资者能力的实际或潜在的消极影响等。事实上，法律条款中很难对损害指标的清单作穷尽性列举，这些因素中的一个或多个未必能够给予决定性的指导。所谓的负面影响，需要达到一定的程度方可认定为损害。在经济运行中，产业受到的影响应该是动态的，因此要以法律规定的要件来界定。

在审查相关企业是否因贸易自由化遭受损害时，可以采取以下标准将损害的认定固化下来：其一，企业中大量或相当一部分工人已经离职、失业或面临离职风险，这是考虑到离职率与企业的经营状况相关联，无论是员工主动请辞抑或被用人单位裁员撤职，如果达到了规模较大的幅度，都属于损害的外在表现；其二，在特定的期间内，企业的利润明显下降，或者企业的生产量、销售额等呈现出严重的下降趋势；其三，进口同类或直接竞争产品或服务的增加“重要地促成了”上述情况的发生，即损害与进口增加直接具备因果关系。只有在认定进口增加、贸易损害、因果关系后，相关机构才可认定申请者的援助资格。

在获批援助资格后，申请人需要结合自身的发展状况制定相应的经营调整计划，该计划获批后，申请人才可获取援助措施的支持。根据2008年《贸易调整援助暂行办法（草案）》，商务部及省级地方商务主管部门在对企业的经营调整计划进行审查时，须重点考量以下方面：其一，援助计划是否经过了充分合理的调查与研究、论证与分析，并且该计划能够实质地促进该企业的经济调整；其二，援助计划是否适当考虑了该企业内工人的利益；其三，援助计划是否表明企业将充分利用自有资源实现该企业的进一步发展。[19]287