自由贸易港人员自由流动管理的制度创新研究

董彦龙

[摘 要] 党的十九大报告提出建设自由贸易港，这是国家深化改革，扩大开放的有力之举。货物、资金、人员的自由流动是自由贸易港的特征，结合中国的经济与贸易特色，自由贸易港应该是一个“城港”，而不仅仅是“货港”。人员的自由流动是自贸港建设的基础，人才集聚是产业发展的动力。自由贸易港应集聚全球的高端人才，在多方合作与产业参与中，通过外溢效用，带动各类要素的转型升级，提升产业竞争力。借鉴国际经验，针对人员自由流动面对的政策有待放开、社会环境还需适应国际化趋势、需要提升人才集聚的核心吸引力等问题，建议逐步推进，稳步放开;一线放开，二线管住;提升公共与社会服务水平;互联网与信息应用的国际化;培育国际优势产业。

[关键词] 自由贸易港;人员自由流动;制度创新

[中图分类号] F744[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）02-0103-03

Abstract： The report of the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China proposed to build free trade ports， which was a powerful measure for the country to deepen reform and expand opening up. Free movement of goods， funds and personnel is the characteristic of free trade ports. Considering China's economic and trade characteristics， free trade ports should be a "city port" rather than just a "cargo port". Free movement of personnel is the foundation of the construction of free trade ports， and talent gathering is the driving force of industrial development. Free trade ports should gather high-end talents from all over the world. In the process of multi-party cooperation and industrial participation， they should promote the transformation and upgrading of various elements and enhance industrial competitiveness through spillover effects. Referring to international experience， in view of the problems of policy for talent flow to be opened， social environment to be adapted to the international trend， and the need to enhance the core attractiveness of talent gathering， it is suggested that we should take a gradual promotion and steadyopenness measure with the firstline be liberalized and the secondline be under control. We shouldalso improve the level of public and social services， facilitate advanced application of Internet and information， and cultivate dominant industries in the international market.

Key words： free trade port， personnel free movement， system innovation

一、自由貿易港

1547年，位于地中海沿岸港口城市热那亚的利沃诺港（Livoron Free Port）正式命名为自由港，这是世界上第一个自由贸易区，从事单一的转口贸易。之后的几百年，全球累计设立了3000多个自由贸易港（区）。自由贸易港（区）在国际贸易与全球化中发挥了重要的作用，依托枢纽与集散功能，促进了商品、资金、人才在全球范围内的流动，带动了区域产业与经济的发展。

自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。这是中央政治局常委、国务院副总理汪洋在署名文章《推动形成全面开放新格局》中对自由贸易港的权威定义。2018年4月，国家主席习近平在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。依照国家层面的定义与政策解读，自由贸易港的特征主要包括两个方面，一是“境内关外”，二是货物、资金、人员的自由流动。此外，自由贸易港应是“城港”，而不单纯是一个“货港”。

二、自由贸易港的人员流动

依照国家的部署，海南岛的自由贸易港建设的目标是新时代全面深化改革开放的新标杆，在供给侧结构性改革的带动下，建设中国特色自由贸易港。这就要求海南在国际贸易、外汇管理、财税金融、港口航运、人才支撑、城市化发展、国有企业等方面加快机制体制改革，推进信息技术产业和数字经济、物联网、大数据、人工智能等深度融合到实体经济中，这些都是当前需要规划与设计的工作。即便放在经济基础较好的“长三角”、“珠三角”地区，自由贸易港建设亦然需要国际化的机制体制改革。

人员的自由流动是自由贸易港建设的一项重要内容和必备特征。自由贸易港不同于自贸区，自贸区以货物为主，而自由贸易港是一个城港，港内有常住居民、有相关产业，其自由流动的要素不仅包括“货物”，还包括“资金”与“人员”。

人员的自由流动，同货物、资金的自由流动一起，构成了自由贸易港的基本原则。人员的自由流动具有基础性的特征，人员是具有主观能动性的主体，只有人员实现了自由流动，资金和货物的自由流动才有扎实的基础。人员的自由流动和相关政策涉及就业、居住、教育、卫生、社会保障等众多方面，面临诸多复杂的细节问题。

例如，欧盟各国之间的人员自由流动，同商品、服务和资本的自由流动一起，构成了欧洲经济一体化的基本内容。在欧盟成立之初，共同体条约为人员的自由流动做了大量的立法工作与制度创新，十分注重人员自由流动的基础地位及其与其它自由流动要素的关联，并在发展中形成了鲜明的立法特征与实践特点。

三、国际经验的借鉴

香港作为亚洲乃至全球范围内知名的自由港，人口和劳动力的自由流动具有典型的国际性特征。香港地区的人员自由流动特征具体表现在三个方面。

一是香港的出入境政策自由。入境事务处负责管理出入境工作，对商务访客、旅游游客和本地居民提供方便的服务，签证政策十分宽松，支持很多国家的免签证短期停留。二是国际化人才流动便利。香港拥有大量的国际化人力资源，集聚了大批国际化人才。跨国企业为国际化人才的集聚提供了载体，人才的集聚促进了跨国企业进驻香港。香港特区政府便利的人才政策，为跨国企业与国际人才的集聚提供了基础保障。三是劳动力资源配置的流动性高。香港发达的市场经济体制，保障了人力资源在行业、企业之间的自由流动，人力资源市场的供需关系引导着资源配置。例如，企业用工时雇佣本地和内地员工没有限制，内地企业在香港成立，可以依照入境规则聘用内地人才驻香港工作。

新加坡在2007年审议通过《外国工人雇佣法案》修订稿，并将法案更名为《外国人力雇佣法案》。新法案明确立法权限，提高处罚并新增违法行为，提高就业检察部门的执行能力，进一步扩大可引进中国工人的行业。

新加坡的雇主企业只要按照国家相关部门的规定缴纳劳工税，就能较为自由地引进外国劳工。新加坡的工作签证种类很多，无论是从事高端研发、管理工作的“金领”阶层，还是低端蓝领工人，都可以根据自身学历、技能水平获取不同的签证。依照《外国人力雇佣法案》，新加坡进一步放宽对引进中国工人的行业限制，如海事业、制造业和服务业分别为75%、20%和5%。2017年的数据显示，新加坡劳动力中非新加坡人占47%左右。

四、人员自由流动面对的问题

中国特色的自由贸易港，应该不仅仅只停留在贸易制度改革的层面上，借助自由贸易港建设的契机，以人才引领带动科技创新，寻找产业升级路径，打造经济增长的新驱动才是最终的目标。从这个角度而言，人才的自由流动是一项关键因素，自由贸易港不仅仅要集聚国内的高端产业人才，更应该集聚全球的高端人才，在多方合作与产业参与中，通过外溢效用，带动各类要素的转型升级，提升产业竞争力。不过现阶段，体制机制还存在一些需要解决的问题。

（一）人员流动政策有待放开

签证与口岸政策需要进一步放开，这是人员自由流动的法律保障与基础。以海南为例，在海南获批国际旅游岛之后，逐步地放开了签证与口岸政策。2018年国家移民管理局通报，经国务院批准，自5月1日起，在海南省实施59国人员入境旅游免签政策，进一步支持海南全面深化改革开放。虽然政策在不断地放开，但是以自由贸易港为建设目标，政策的全面性、国际性与力度还需进一步加强，且不仅仅局限在国际旅游的层面，这是人员自由流动的前提，也是现阶段存在的显著问题之一。

（二）社会环境还需适应国际化趋势

国际化的社会与生活环境是人员自由流动的重要保障。社会与生活环境既包含了衣食住行、医疗卫生、文化教育、公共服务等硬件因素，也涵盖了人文精神、文化融合、国民素养等软实力。而这其中有很多方面需要在现行体制机制基础上进行大刀阔斧的改革。例如，我国的区域经济与社会发展具有不平衡性的问题，户籍制度在区域化的社会经济中发挥着重要的作用，维系着居民的社会公共服务，但这在一定程度上阻碍了人员的区域性流动。从国际化的视角来看，这些在我国经济社会中发挥着重要作用的根本性制度，都将面临着阻碍世界范围内人员自由流动的问题。

（三）需要提升人才集聚的核心吸引力

国际化人才的集聚需要有优势产业的依托，自由贸易港建设的初期，国际贸易、国际金融相关的人才集聚是重点，随着自贸港的建设与升级，围绕在跨国公司与高端加工制造的人才将需求旺盛，之后可能会需要全球结算、互联网创新、全球资源链整合等方面的高端人才集聚。人才与产业之间的关系是相互促进的关系，优秀的人才群体有助于推动产业升级，产业升级的红利也会成为人才集聚的核心动力。显然在初步阶段，相比于香港、新加坡等地，人才集聚的核心动力还是一个需要考虑的问题。

五、理论建议与对策

（一）逐步推进，稳步放开

我国自由贸易港的建设需要跟当前的国情与发展阶段相结合，既要体现自由贸易港的功能，又要探索中国特色。人员自由流动的制度创新与实践操作，应该在国家立法的大基础上，逐步推进，稳步放开。在充分考虑各方面风险与影响的前提下，分阶段、按计划地研究实施自贸港内的人员自由流动。国际性人员的自由流动与国内居民管理制度的统一融合是关键和特色。

（二）一线放开，二线管住

参照自由贸易实验区的原则，一线放开，二线管住。一线指的是国境线，二线是与非自由区的连接线。一方面是国外人员进入自贸港要放得开，充分体现自由原则，但是国外人员想要通过自贸港进入国内其他地区，就要管得住，遵照现行管理制度;另一方面，也要研究内地居民进入自贸港放得开，想要通过自贸港中转去国外，还要管得住。

（三）提升公共与社会服务水平

自贸港内的公共与社会服务水平要不断提升，并且要朝着国际化的方向有针对性地提升。政府可以通过制定相关政策，释放政策红利，本地培养提升与外部引进共建相结合。例如，海南现阶段在全球范围内邀请各大高校到海南设立分机构，通过外部引进，提升海南的教育质量，补足短板，吸引人才，为自贸港与高端产业发展打好基础。

（四）互联网与信息应用的国际化

互联网与信息化是未来的大趋势，人员的自由流动必将带来信息的自由流动。我国现阶段使用国外的互联网还不方便，有很多的限制，这势必会影响人员的自由流动与停居。自贸港可以尝试在实名认证、电子身份核驗的基础上，提升国际互联网的开放水平，降低防火墙高度，逐步放开国际互联网资讯，允许使用境外的应用。

（五）培育国际优势产业

我国拥有良好的经济基础、强大的生产能力、丰富的人力资源，自贸港作为中国与世界沟通的契合点，如何整合全球资源，优势互补，培育一些具有中国特色的国际优势产业是促进人才自由流动与集聚的根本动力。在“一带一路”国家战略的背景下，资源整合将为国际高端人才提供机遇机会，促进人才与区域产业的融合，发挥协同效用。

[参考文献]

[1]商务部国际贸易经济合作研究院课题组、邢厚媛.中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究[J].科学发展，2014（9）.

[2]纪元香.关于我国探索建设中国特色社会主义自由贸易港的思考[J].水运管理，2018（3）.

[3]刘世元.欧盟关于人员自由流动的立法特点及其启示[J].国际经贸探索，2006（11）.

[责任编辑：王凤娟]