政策发展与禁毒社会工作制度构建

从中华人民共和国成立后颁布的禁毒法律、法规、文件中可以总结出我国禁毒政策的三大发展，分别是从以“物”为中心到“物、人并重”的发展、从单一性到系统性的发展、从注重环节到注重过程的发展。禁毒政策的三大发展带来了三大任务，分别是完善以人为本的戒毒制度、完善禁毒环节间逻辑关系制度、完善禁毒过程链接制度。禁毒工作行政化色彩较强，要逐步向社会化共治转型。禁毒社会工作制度的构建可以将上述三种制度的完善串联起来，增加禁毒政策的社会性，其制度构建在宏观层面需要法律政策和相关制度的保障，在微观层面还需要健全和强化禁毒社会工作者的教育、培训、评价和激励机制等。

禁毒政策是指国家围绕毒品的预防、种植、制造、贩卖、吸食、戒除而制定的各种制度并予以实现的手段的总称。不同的国家会根据各自的意识形态、政治立场、社会形势、传统道德、历史惯性等因素制定不同的禁毒政策。从世界范围来看，西方国家的禁毒政策经历了从市民权利导向的自然权利与医疗模式到国家意志导向的道德模式与家长主义，并逐渐演变为兼顾国家秩序和私人权利的公共秩序导向模式。［1］(P54-62)由于受到国家性质、历史环境、治国理念的影响，中华人民共和国成立后的禁毒政策在“国家意志”和“公共秩序”之间摇摆且较为强调“国家意志”，但近年来受到社会转型和市民诉求觉醒的影响，我国的禁毒政策逐渐体现出公共秩序优先的诉求。笔者通过对中华人民共和国成立后颁布的禁毒相关法律法规的梳理，总结出我国禁毒政策呈现出的三大发展，即从以“物”为中心到“物、人并重”的发展、从单一性到系统性的发展、从注重环节到注重过程的发展，并在此基础上提出完善禁毒政策的三大任务，即完善以人为本的戒毒制度、完善禁毒环节间逻辑关系制度、完善禁毒过程链接制度，最后通过禁毒社会工作制度的构建将禁毒政策发展的三大任务串联起来，从而增强禁毒政策的实效。

一、我国禁毒政策的三大发展

中华人民共和国成立以来颁布的与禁毒相关的法律、法规、条例、办法、意见、规划等主要有12个。按照颁布时间顺序分别是《政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》（1950）、《中共中央关于肃清毒品流行的指示》（1952）、《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》（1990）、《强制戒毒办法》（1995）、《中华人民共和国禁毒法》（2008）、《戒毒条例》（2011）、《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》（2013）、《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》（2013）、《关于加强禁毒工作的意见》（2014）、《全国青少年毒品预防教育规划2016-2018》（2015）、《全国社区戒毒社区康复工作规划2016-2020》（2015）、《关于加强禁毒社会工作者队伍建设的意见》（2017）。通过对以上文件的细致梳理和深度解析，可以总结出我国禁毒政策的三大发展。

第一，禁毒政策从以“物”为中心到“物、人并重”的发展。通过对12个文件的仔细分析我们可以发现，以1995年《强制戒毒办法》的颁布为分水岭，我国禁毒政策实现了以“物”为中心到“物、人并重”的发展，人的主体性逐渐凸显。1995年前，禁毒政策主要是围绕“毒品”这一物品来开展工作。具体来看，1950年颁布的《政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》强调对毒品的禁毒宣传、禁种、禁贩制售；1952年颁布的《中共中央关于肃清毒品流行的指示》强调要根绝种植、制造、贩卖毒品，以贩毒线路、庇护对象、出入境要隘为突破口肃清毒贩；1990年《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》强调从法律角度对走私、贩卖、运输、制造、非法种植毒品的行为予以犯罪化并制定了明确的定罪量刑标准。以上制度的构建，表明当时的毒品政策重在打击毒品的种植、制造、贩卖、吸食，其内在逻辑是“毒品”少了，毒品的消费必然会减少，这种逻辑实质体现的是减少供应策略。减少供应策略作为一种毒品控制策略在世界范围内受到了广泛适用，众多国家包括美国、英国、墨西哥、澳大利亚在毒品泛滥初期都采用了这一策略。而1995年出台的《强制戒毒办法》将戒毒工作提到前所未有的高度，该办法将戒毒工作规范化，强调了戒毒的重要性，确定了“强制戒毒”是戒毒措施的专门形式。该文件提出“为了教育和帮助吸食、注射毒品成瘾人员戒毒，保护公民身心健康”，同时提出针对他们要辅之以“心理治疗、法制教育、道德教育”，这也是对吸毒者主体性和吸毒者需求的凸显。对戒毒工作的重视以及对人的主体性的强调意味着我国的禁毒工作开始由以“物”为中心开始向“物、人并重”的发展。在这一阶段，禁毒工作不仅围绕着毒品这一“物”来开展，同时也提出了“戒除人的毒瘾”的重要性。2008年颁布的《禁毒法》首次将社区戒毒、社区康复列为戒毒的新措施，进一步彰显了吸毒者的主体性并增强了政策的社会性和开放性。同时，《禁毒法》中对吸毒者“病人”身份的确立，也标志着我国的戒毒理念从注重惩罚的“道德模式”向将吸毒者归为病人并予以毒瘾治疗的“医疗模式”转变。［2］(P74-92)此外，2011年《戒毒条例》第2条指出“戒毒工作坚持以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助的原则，采取自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等多种措施，建立戒毒治疗、康复指导、救助服务兼备的工作体系”，自此确立了“以人为本”的戒毒工作价值取向。对戒毒环节的重视、对人的主体性的凸显其背后的实质是减少需求策略，减少需求策略的路径主要包括对未吸食毒品群体的预防和已吸食毒品群体的矫正。［3］(P34-37)

需要指出的是，以“毒品”为中心的禁毒政策在烟毒肆虐的中华人民共和国成立初期不仅有效地解决了毒品蔓延问题，而且确立了国家公权力在禁毒工作中的绝对领导地位，从而避免了毒品失控带来的社会秩序的失控。然而其不足在于整个政策体系“见物而不见人”，人的主体性难以体现，缺乏活力，且行政化、机构化色彩浓郁而社会性不足。国家对戒毒制度重要性的认识经历了一个循序渐进、不断加深的过程，在此背景下，对人的主体性的强调就日益凸显出来，因此“物、人并重”就成为禁毒政策新的取向，而“物、人并重”也是将减少需求策略和减少供应策略相结合的产物。

第二，禁毒政策从单一性到系统性的发展。20世纪90年代之前，禁毒政策更多地关注毒品的禁种、禁贩、禁吸。这是由于20世纪80年代当毒品再次席卷中国时，中国主要是作为毒品的过境国和输入国，制毒现象并不十分普遍和严重。具体来看，1950年颁布的《政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》、1952年颁布的《中共中央关于肃清毒品流行的指示》、1990年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》都强调打击毒品的种植、贩卖、吸食，对制毒的打击并不明显，主要是因为此阶段国内制毒主要是烟土等传统毒品的制造且规模不大。因此，在1991年第一次全国禁毒工作会议上,国家禁毒委员会提出了“三禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”的禁毒工作方针。20世纪90年代以后，毒品开始向内陆地区蔓延，全国范围内形成了制毒、过境贩毒和毒品消费并存的局面，特别是一些地方制造“冰毒”等合成毒品的情况突出。在1999年国家禁毒委员会召开全国禁毒会议将禁毒工作方针由“三禁并举”调整为“禁吸、禁贩、禁种、禁制”的“四禁并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”，“禁制”被提到同“三禁”同等重要的位置。2008年《禁毒法》提出“预防为主、综合治理、四禁并举”的禁毒方针，首次将“预防”提到与“四禁”同等重要的位置。此后通过2011年颁布的《戒毒条例》、2013年颁布的《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》和《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》逐渐强化了戒毒和康复的地位。自此我国的禁毒政策已发展为“预防、禁吸、禁贩、禁种、禁制、戒毒、康复”七位一体的新模式。从“三禁并举”到“四禁并举”，再到“预防为主、综合治理、四禁并举”，最后到“七位一体”新模式的形成标志着我国禁毒政策的系统性逐渐完善。

第三，禁毒政策从注重环节到注重过程的发展。禁毒政策在发展初期对毒品种植、贩卖、吸食的打击，包括后来增加的对毒品制造的打击，都是在各个环节的内部进行独立性思考，即采用的是一种片面的、割裂的视角看待禁毒工作，而忽略了不同环节间的联系。毒品作为一种特殊的商品，也满足物质资料再生产的一般过程，即生产、市场和消费过程。毒品的种植和制造属于生产环节，毒品的贩卖属于市场环节，毒品的吸食属于消费环节。然而不同于一般商品，毒品的吸食并不意味着消费过程的结束，禁毒过程还包含着戒毒，笔者称之为抑制消费环节。因此中华人民共和国成立初期的禁毒政策注重了生产、市场、消费三个环节，但却没有对戒毒即毒品的抑制消费予以应有的重视。1995年颁布的《强制戒毒办法》对戒毒的强调补充了禁毒政策的抑制消费环节，而后在《禁毒法》颁布前后逐渐发展起来的预防和康复由于存在交叉内容可统称为“预防”环节。自此，中华人民共和国成立后的禁毒政策呈现出围绕毒品的预防、生产、市场、消费、抑制消费这一完整过程来展开的特点，且这一过程通过抑制消费中的预防和针对未吸食者的预防的结合为首尾连接点形成一个闭环（如图1所示），上述三大发展可以用下图进行演示。

图1 禁毒政策三大发展示意图

二、禁毒政策发展带来的三大任务

我国禁毒政策虽然在几十年的演变中呈现出三大发展，但与政策相配套的制度建设并不完善，导致禁毒政策的完善面临着三大任务。

第一，戒毒制度建设的不完善导致禁毒政策的任务之一是完善以人为本的戒毒制度。禁毒政策发展的“物、人并重”倾向对“以人为本”的戒毒制度建设提出了新的要求。需要指出的是，我国在毒品的禁种、禁制、禁贩、禁吸层面制度建设完善、措施到位，这既源于国家公权力高度介入带来的保障，又得益于我国久远的禁毒历史和成功的禁毒经验。因此，此处仅探讨“以人为中心”的戒毒制度的不完善。诚然，不管是从宏观上的政策制定，还是从微观上多地禁毒工作的实践中，“以人为本”的理念或多或少得以体现，如《禁毒法》增加社区戒毒和社区康复措施，从政策制定角度彰显了“以人为本”。再如上海市启动戒毒人员的“奖励性探视”，成都市强制隔离戒毒所举行“社会开放日”，深圳市将社会工作者引入强制隔离戒毒所，等等，均从实践的角度践行了“以人为本”。然而由于各地实际情况的差异性，诸如此类的“以人为本”的制度建设并未在全国范围内铺开。特别是现行戒毒政策中仍存在制度短板，这一点从强制隔离戒毒制度中可见一斑。《禁毒法》规定我国吸毒者具有三重身份：违法者、病人、受害者。对于病人身份，当前被普遍接受的观念是：他们是生理病人和心理病人。因此通过在制度层面设立医生和心理咨询师来保障他们的需求。然而这种制度设计恰恰忽略了戒毒人员最重要的需求，即他们除了是生理病人和心理病人，还是社会病人，因此他们具有恢复社会功能的需求，这种需求包括社会交往、家庭维系、就业、伦理道德、价值观的重塑等各方面能力的提升。

第二，系统性的制度体系建设的不完善导致禁毒政策的任务之二是完善禁毒环节间逻辑关系制度。在传统的以“减少供给”为主的禁毒政策当中，政策制定者的逻辑在于：控制毒品供给，从而减少对毒品的依赖以萎缩毒品市场。但事实证明，毒品的成瘾性是难以戒除的，因此市场的萎缩不太可能依靠毒品供给量的控制，而毒品的种植、制造等行为往往是在“地下”完成的，毒品供给的隐秘性和无被害人特征，使得这些行为难以被发现，也难以被根除，而强有力的禁毒政策或法律制裁，面对吸毒者的刚需，会带来毒品价格的上涨等，甚至会进一步引发毒品供给的泛滥。因此，“减少需求”成为目前较为通行的禁毒政策取向，在这一政策当中，制定者转换了思维逻辑，认为通过萎缩市场需求，可以引导毒品的供给减弱。而萎缩市场需求则可以通过不同的方式来实现，在毒品的供给上，依然通过合理且恰当的方式来予以打击，但更多的精力则放到戒毒和预防工作上，力图实现对吸毒的一般预防与特殊预防，从而减少潜在吸毒者的增生，同时缩减再次吸毒的现象。这一逻辑与之前着重打击的策略相比，更符合禁毒工作的一般规律。但是，从禁毒体系的逻辑关系来看，当前禁毒制度仍然存在一些问题。举例来说，《禁毒法》第48条规定“对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复”，那么强制隔离戒毒与社区康复应该如何连接起来？针对这一问题，走在全国禁毒工作前列的上海市提出了“强制隔离戒毒与社区康复无缝衔接”，即社会工作者提前介入到强制隔离戒毒所内，对即将接受社区康复的服务对象进行服务，以实现从强制隔离戒毒到社区康复的顺利过渡（如图2所示）。然而，这种“无缝衔接”虽然能在一定程度上发挥作用，但无法从根本上解决问题。强制隔离戒毒措施具有较强的封闭性和隔离性，而社区康复具有较强的开放性和社会性，要实现从强隔离性到强社会性的过渡绝不是“无缝衔接”能够顺利实现的，需要在两种不同的戒毒措施内部进行制度构建，即一方面增加强制隔离戒毒制度的社会性，另一方面增强社区康复的隔离性，找到两者之间的平衡点，然后在水平层面进行强制隔离戒毒制度和社区康复的有机对接（如图3所示）。此外，不管是在政策制定过程中，还是在禁毒实务中，都存在将“社区康复”和“社区戒毒”混为一谈的情况。在政策制定层面，《禁毒法》第48条规定 “社区康复参照本法关于社区戒毒的规定实施”，2013年印发的《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》、2015年制定的《全国社区戒毒社区康复工作规划》都将社区戒毒和社区康复放在同一个类别和维度进行规定。在禁毒实务中，社区戒毒和社区康复使用同一工作班子、工作场所以及差别不大的工作方法和工作内容。但实际上社区戒毒和社区康复有着本质区别。社区戒毒虽也重视康复，但其核心要义在于“戒”；而社区康复则是在强制隔离戒毒所戒毒完成后在社区进行康复，其核心要义在于“康复”。将两种截然不同的工作对象和工作重点的戒毒措施混为一谈也是系统性逻辑关系不清晰的突出体现。

图2 “无缝衔接”示意图

图3 “有机对接”示意图

第三，过程制度建设的不完善导致了禁毒政策的任务之三是完善禁毒过程链接制度。前文中提到禁毒工作主要从毒品的预防、生产、市场、消费、抑制消费五个环节展开，形成一个完整的过程。那么这个过程中的五个环节之间的关系如何？接下来将以生产、市场、消费三个环节的关系为例进行详细分析（如图4所示）。首先生产在一定程度上会影响到市场，但影响有限。即对毒品种植和制造的打击对毒品贩卖发挥的效能有限，这是因为活跃而庞大的国外毒品市场能够迅速补位。而反过来市场却能在较大程度上影响到生产，因为受巨大经济利益的刺激，有毒品的贩卖就会有毒品的种植和制造。其次，市场对消费呈现出强影响，即对毒品贩卖的打击能够有效遏制毒品的消费。而反过来，消费对市场也呈现出强影响，吸食的毒品越多，毒品买卖也就越猖狂。最后，分析生产和消费的关系离不开市场这一中介变量，生产不会撇开市场直接与消费产生联系。因此，在控制市场这一中介变量的前提下，生产对消费呈现出弱影响，而消费对生产呈现出强影响。总之，种植毒品和制造毒品的减少不一定造成吸毒的减少，但吸毒的减少一定会影响到毒品的种植和制造，这是由经济学原理“需求拉动生产”决定的。有学者认为毒品的需求稳定且缺乏弹性，因此通过减少供应来实现对毒品的控制注定要失败，此外，减少供应还有可能使毒品使用者陷入一种更为危险和恶劣的获取环境。［3］(P34-37）同理，五个环节彼此间相互联系，但五个环节对禁毒工作的影响都是有限的，需要用一种过程衔接制度将五个环节整合起来，从而最大限度地提升禁毒效果。

图4 生产、市场、消费关系图

通过对以上三大任务的剖析我们不难发现，不管是完善“以人为本”的戒毒制度，还是完善禁毒环节间逻辑关系制度，抑或是完善禁毒过程链接制度，都呼吁一种整合性的机制将几种制度联结起来。这需要国家禁毒办、中央综治办、公安部、司法部等多部门的统筹规划和紧密合作。近年来，多部门的踏实工作和有效合作成效显著，使得我国在毒品的禁种、禁制、禁贩、禁吸领域已经有了较为完善的政策和配套制度。然而由于吸毒者的毒瘾戒除和康复领域工作开展时间相对较短、任务重、难度大，因此仍需要去创新工作制度，寻找突破点。在此背景下，禁毒社会工作制度以其整合性、主动性、联结性优势成为一种必然选择。客观来说，我国禁毒政策一直体现出“刚性”的倾向，在政策之下的制度构建上，也呈现出公权力全面介入的状态。即使是2008年颁布的《禁毒法》，强制隔离戒毒措施对人身自由的限制以及强制性的手段都面临着法律合法性的质疑［2］(P74-92），与“违法者、受害者、病人”的定位不相符，有学者将其概括为“‘医疗模式’思维与‘道德模式’实践”的“倒挂”［4］(P106-114）。在戒毒康复领域，伴随着“以人为本”的理念逐渐成为共识，吸毒者“病人”的定位逐步被法律规范所接受以及对禁毒工作过程建设内涵的逐步厘清，公权力的分化以及社会力量的介入，是禁毒政策发展过程中所体现的应有之义。社会工作者代表的社会力量，不仅仅是完善社会治理模式的拼图，也体现出社会治理主体的多元化特征，在此基础上，禁毒政策“柔性”的特征才能有所体现。禁毒社会工作制度构建有助于实现“去机构化”理念，即有效避免大型戒毒机构在禁吸戒毒方面的刚硬态度和低效率。［5］(P30-35）开展禁毒社会工作就是社会力量介入禁毒政策发展的突破口，禁毒社会工作制度的构建能够实现不同的制度的有机衔接，从而践行戒毒制度中的“以人为本”，搭建环节间的逻辑链接以及实现禁毒过程一体化。

三、内生增长性发展：禁毒社会工作制度构建

禁毒社会工作制度的构建并不意味着对原有政策以及制度的否定，而是在政策框架内衍生出一种制度来满足实践发展的需要，寻求制度本身的内生增长性。内生增长理论向西方经济学界长期占据正统地位的新古典经济理论发起了挑战。不同于新古典增长模型所秉持的“一国经济长期增长率是由外在的人口增长或技术进步促成的”观点，内生增长理论将技术进步、人力资本等诸因素内生化，将其对产出的影响以某种形式置于生产函数内部加以讨论，结果也能实现经济增长。因此，禁毒政策的内生性增长旨在寻找政策内生的增长性因素，将其置于政策内部加以考虑，在这种背景下，禁毒社会工作制度构建呼之欲出。

（一）禁毒政策的完善需要构建禁毒社会工作制度

构建禁毒社会工作制度是禁毒工作发展和禁毒政策完善的必经路径。特别是在毒瘾戒除环节，针对吸毒人群开展治疗和康复是一项周期长、难度大、见效慢的工作，社会工作相较于其他专业具有不可比拟的优越性。禁毒社会工作是秉持专业价值理念，运用专业的知识、方法和技能预防和减轻毒品危害，促进吸毒者社会康复，保护公民身心健康的专门化社会服务活动。近年来，禁毒社会工作在禁毒工作中的重要性日益凸显，在禁毒工作社会化的过程中扮演着不可替代的角色。加强禁毒社会工作制度构建能够增强禁毒工作专业力量、完善禁毒工作队伍结构，禁毒社会工作致力于运用创新、高效的专业方法做好戒毒和康复工作，践行戒毒制度中的“以人为本”、搭建环节间的逻辑链接、实现禁毒过程一体化。具体如下：

第一，禁毒社会工作能够践行戒毒制度中的“以人为本”，增强人的主体性，巩固“物、人并重”的禁毒政策取向。西方国家在毒品尚未泛滥之际，对毒品并未严格管控的一个重要考虑便是强调对个人选择的尊重。而我国在中华人民共和国成立之初便对毒品进行严格管控，除毒品本身的危害性之外，还与丧权辱国的屈辱历史联系在一起。有学者指出，我国在制定毒品政策时往往呈现出不够理性的特征，对毒品及其相关行为附加了太多道德和情绪色彩。［6］(P125-126）历来的禁毒政策都较为严苛，对毒品的种植、制造、贩卖、吸食打击严厉，对毒品的戒除关注不够，对戒毒人员的权利关注也不够。但这种情况在近年来得到了转变，2008年颁布的《禁毒法》确立了吸毒者具有“违法者”“受害者”“病人”的三重身份，该法不仅在强制隔离戒毒场所中强调病人生理、心理功能的康复，而且把“社区康复”作为一种制度确立下来。实际上关注吸毒者毒瘾的戒除也是一个世界性的趋势。大多数国家在禁毒实践中逐渐达成一个共识，一如既往地打击毒品的种植、制造、贩卖，但对于毒品的持有和使用，在立法层面逐渐从处罚取向转变为康复取向。如荷兰《鸦片法》修正案强调“弱化对毒品持有和使用者的处罚，强化对成瘾者的治疗和帮助”；澳大利亚对毒品的走私贩卖打击力度较大，但在毒品持有和使用上司法实践较为宽松［7］(P39），他们设立了毒品法院，目的在于将一些犯罪的吸毒者纳入到特定治疗方案中，这些方案旨在减少罪犯的毒品依赖性或从根本上使他们彻底戒毒［8］(P74）；英国则运用多学科的治疗方式、多种力量的参与坚持为上瘾者治疗［9］(P133-145）。社会工作是一个秉持“以人为本、助人自助”价值理念的专业，既是一种技术实践，也是一种道德实践。禁毒社会工作能够在坚持“以人为本”的核心价值前提下，针对戒毒人员的“病人”身份进行社会功能的恢复并将“以人为本”贯穿始终。戒毒制度的核心要义是“人的毒瘾的戒除”。禁毒社会工作的介入在增强戒毒人员的交往能力、指导他们修复家庭关系、帮助链接就业资源、重塑他们的价值观方面有着不可比拟的优势，相较于单纯的身体治疗和心理治疗，社会功能的恢复能够从根本上改变戒毒人员的处境，增强戒毒意愿，恢复对新生活的信心。

第二，禁毒社会工作能够实现系统环节间的有机链接，达致环节间的良好互动，增强系统性。针对强制隔离戒毒与社区康复的过渡问题，禁毒社会工作可以从两个场域分别介入，并通过创新工作方法、改革工作模式来实现两者的有机对接。具体来说，一方面，禁毒社会工作致力于增强强制隔离戒毒所的社会性和开放性，在强制隔离戒毒所内开辟社区生活试验区，让处于回归适应期的戒毒人员提前感受和适应社区生活，或者为该类对象提供有限制的出所工作机会，为将来的回归社会做缓冲。另一方面，禁毒社会工作致力于增强社区康复的封闭性和限制性。首先，社区康复场所应该能够为出所人员提供临时安置服务，戒毒人员有可能因为毒品的吸食和复吸导致众叛亲离，出所后面临无家可归或有家难归的境地。社区康复场所提供的临时安置服务能够有效防止他们误入歧途或被迫回到戒毒前的生活环境和朋友圈。其次，社区康复场所中应配合强制隔离戒毒措施设置具有一定封闭性和限制性的过渡性项目和服务，让即将出所的戒毒人员提前到社区康复场所中生活。最后，社区康复禁毒社会工作者应该提前介入强制隔离戒毒场所，与即将出所的戒毒人员建立专业关系,了解他们的需求并与所内社会工作者做好工作对接。针对社区康复和社区戒毒的混淆问题，应进行清晰的界定和明确的区分。条件允许的地区，既应该将社区戒毒和社区康复的服务场所进行区分以避免戒毒人员和康复人员的交叉感染，同时不同的场所布局和基础设施的设置应有所不同；又应将社区戒毒和社区康复的工作重点和工作内容加以明确，如社区戒毒重在吸毒者身体毒瘾的“戒除”，医疗资源不可或缺，辅之以预防和心理、社会层面的援助，而社区康复重在脱瘾者戒毒效果的维持和社会功能的康复。

第三，禁毒社会工作能够将禁毒过程进行整合，实现过程的有效运转。正是因为禁毒工作的五个环节，预防、生产、市场、消费、抑制消费处于彼此关联、相互影响中，所以需要禁毒社会工作将这五个环节进行统筹和整合成为一个连贯的过程。在毒品的预防、禁种、禁制、禁贩、禁吸和戒毒环节中应全方位引入禁毒社会工作，增强禁毒工作的专业力量，使得禁毒工作不仅“重打击”而且“重引导”，不仅重成效而且有人文关怀。具体来看，在预防环节中，禁毒社会工作者可以发挥自身专业优势，在专业理念的指导下运用专业的方法开展工作。社会工作者可以将预防对象进行分类、分层、分场域，针对不同类别、不同层次、不同场域的服务对象采取不同的方法和形式，充分考虑服务对象的特点，体现个性化服务。如针对儿童群体采用连环画、动画片的宣传形式，生动且易于理解；针对青少年群体采用网络互动游戏、VR体验技术的宣传形式，趣味性强，吸引力大；针对大学生群体采用已经戒断毒品的志愿者现身说法的宣传形式，深刻且启发性强；针对已经在吸毒行为的边界徘徊的高危人群来说，采用小组工作的方法针对他们的高危行为进行认知行为治疗并通过小组增强他们的社会支持网络，把他们从社会边缘拉回来。在生产环节，禁毒社会工作者首先评估毒品原植物种植者的种植动机，并根据不同的动机区别性对待，对由于贫困而种植的应链接资源，精准扶贫，对出于致富的追求而种植的应去除其非理性信念，树立正确的价值观。此外，禁毒社会工作借助自身良好的群众基础发动群众对责任区内的毒品制造作坊或实验室、毒品交易行为、毒品吸食行为进行检举、揭发，及时与公安机关联络、配合，打击毒品生产、消费和吸食。在抑制消费环节即戒毒环节，禁毒社会工作者深入强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复、自愿戒毒的场域中创造性地开展工作。

（二）禁毒社会工作制度构建的具体路径

构建禁毒社会工作制度的必要性不仅来源于其介入禁毒工作的优势，还源自于禁毒社会工作发展面临的困境。有学者指出我国禁毒社会工作的发展面临的困境目前包括：人力资源和财力资源的短缺、目标单一且偏离、各部门联动机制不健全、相关制度与政策不完善［10］(P78-83）、强政府和社团的关系处理［11］(P128-131）。综上所述，禁毒社会工作制度构建在宏观层面需要法律政策和相关制度的保障，在微观层面需要一套对禁毒社会工作者的教育、培训、评价和激励机制，此外还需要加强对禁毒社会工作制度构建的资金投入和宣传。

首先，禁毒社会工作制度构建需要法律政策和相关制度的保障。法律和制度的保障是禁毒社会工作制度构建取得合法性的基础。目前社会工作在我国的发展还面临着合法化的困境，这种困境体现为：规制合法性的非均衡性和非系统性、认同合法性缺失、实效合法性薄弱。［12］(P41-49）规制合法性的非均衡性和非系统性是指在社会工作政策制定过程中呈现的地区非均衡性和制度非系统性。禁毒社会工作作为社会工作专业较为薄弱的一个领域自然也呈现这样的特点，长三角、珠三角的禁毒社会工作与其他地区禁毒社会工作的发展存在的差异性很好地诠释了地区非均衡性。而禁毒社会工作相关法律法规的单一性和断裂性很好地诠释了制度非系统性。因此禁毒社会工作欲取得合法性地位就要加强禁毒社会工作制度构建的立法，明确禁毒社会工作的法律地位。从制度层面来说，要建立健全政府购买禁毒社会工作服务制度，建立健全禁毒社会工作服务标准规范，建立健全禁毒社会工作服务协调机制。2017年颁布的《关于加强禁毒社会工作者队伍建设的意见》为禁毒社会工作的规制合法性迈出了重要一步，今后禁毒社会工作者应不断总结和提炼禁毒领域出现的新现象、新问题、新经验，为禁毒社会工作法律政策的完善提供更合适、更具体的建议，这既是禁毒社会工作者对专业发展和服务对象的责任，也能促进禁毒领域法律法规政策接地气、贴近实际，减少制度和实践的断裂与脱节。法律和制度层面的保障是禁毒社会工作制度构建的基础和前提。

其次，禁毒社会工作制度构建需要完善对禁毒社会工作者的教育、培训、评价和激励的机制。在教育层面，需要高等学校开设禁毒社会工作专业或相关课程，为禁毒社会工作者队伍建设储备人才、输送新鲜血液。目前从事禁毒工作的社会工作者大多处于理论知识匮乏的境地，而理论是从一般现象中抽象出来的概念，理论能够指导从业者透过现象看到本质和背后的逻辑。因此对于一名优秀的禁毒社会工作者而言，扎实的理论功底必不可少，连续性、系统性的高等教育是夯实理论的有效、可靠路径之一。高等学校还可以为禁毒社会工作从业人员进行再教育和培训，以及为禁毒社会工作机构的发展提供建议，发挥智囊团的作用。对禁毒社会工作从业人员的再教育和培训不仅要依赖高等学校提供理论上的支持，还需要专业化社会培训机构根据社会实时发展状况提供针对性的培训，如新技术的使用和新政策的解读。在教育和培训的过程中尤其要注意理论和实践的相结合，即培训不仅需要专家学者提供理论的教育，也需要优秀的一线工作者提供实践的指导和分享，脱离实践的理论和脱离理论的实践都达不到培训育人的效果。此外，还需要完善禁毒社会工作者的评价和激励机制，既要研究制定禁毒社会工作者考核评估标准，逐步形成禁毒社会工作者职业评价机制，又要从职业晋升和薪酬保障等角度对禁毒社会工作者进行正向激励。对禁毒社会工作者的教育、培训、评价和激励有助于增强禁毒社会工作的认同合法性，让禁毒社会工作者对从事的行业产生认同感。这种认同感是内在动力机制和外部激励机制共同作用的结果，从内在动力机制而言，教育、培训、评价、激励能够有助于让禁毒社会工作者构建自身知识框架、丰富知识体系、形成自己特有的思维模式，同时也认识到自身的工作对他人和社会的意义，因此能够正确定位和评价自己及自己的工作，从内心产生积极工作、追求自我实现的动力。在正向价值观的激励下，禁毒社会工作者能够将工作视为自己的事业，从而更认真、踏实地工作，结果自然而然能够得到服务对象和工作机构的认可与肯定，从而给予外部激励，而这种外部激励反过来又会促进内部动力的生成。这种内在动力机制和外部激励机制的相互作用、良性循环巩固了禁毒社会工作者对专业和工作的认同感，是禁毒社会工作发展的不竭动力。

再次，禁毒社会工作制度构建需要必要的资金投入。目前政府对社会工作的资金投入主要体现为“政府购买服务”的形式。据民政部统计，2017年各地社会工作投入资金量达51.1亿元，其中，广东社会工作投入超过18亿，上海社会工作投入超过13亿。北京、天津、江苏、浙江、山东、重庆、四川社会工作投入超过1亿元（民政部网站）。从横向来看，社会工作资金投入占比不大，但纵向来看，2016年各地社会工作投入资金量为42.68亿元，比2015年增长66.23%［13］(P33-34），进步较大。但在政府购买服务中，对禁毒社会工作的投入占比不大。禁毒社会工作制度构建离不开资金的支持，这就需要各地建立健全财政资金、社会资金共同参与的多元投入机制。资金的投入不仅用于禁毒社会工作制度构建的行政支出、项目扶持、政策研讨，还应用于禁毒社会工作者的工资福利、培训。众多周知，相较于其他专业，社会工作专业是一个教育回报率不高的专业，这在一定程度上会打击从业者的信心和积极性，这也是近年来社会工作专业人才流失率高的重要原因。提高禁毒社会工作者的工资福利水平有助于留住人才，让专业人才在自己的岗位上发挥聪明才智，从而提升禁毒社会工作的服务质量，进而促进专业的发展。需要指出的是，国家和社会对禁毒社会工作制度构建的资金投入是必要的，但对资金的监管和问责也同样重要。近年来涌现出一些公益领域的社会工作机构为了争取政府购买服务材料造假的事件，这些事件虽为个案，但也应该引起重视。因此不仅需要资金的投入，还需要资金管理和监督制度，真正将资金投入到制度构建、人才培育等环节。

最后，禁毒社会工作制度构建需要加强宣传、提高社会对禁毒社会工作的认可度。要积极宣传禁毒社会工作的重要意义及其发挥的正向功能。消除公众对禁毒社会工作的污名化印象，通过多种渠道让公众了解禁毒社会工作，并积极将禁毒社会工作取得的成效以方便易懂的方式向公众进行宣传。从宣传媒介来看，要改变传统的开讲座、发手册、放视频的方式，而要采用新技术让受众充分参与进来，特别要利用好互联网和人工智能技术，如采用VR体验技术、知识竞赛、互联网互动游戏让公众在亲身参与中了解什么是禁毒社会工作。从宣传主体来看，禁毒工作也是全民工作，吸引企事业单位、社会团体、社会大众参与到禁毒社会工作中来，成为禁毒社会工作的辅助力量也是禁毒工作社会化的重要途径。然而不得不提的是，“打铁还需自身硬”，禁毒社会工作想要得到社会的认可归根结底还是要靠禁毒社会工作者队伍实实在在的工作成效，这又具体化为每一个禁毒社会工作者个人的努力。因此，每一个禁毒社会工作者应该通过接受正规教育、职业培训和积攒工作经验来提升禁毒社会工作者队伍的人力资本，通过彼此间的符号互动来构建禁毒社会工作者队伍的文化资本，并通过与不同行业、不同人群进行社会交往从而构建禁毒社会工作者队伍的社会资本，并注重发挥资本的累积效应，通过提升禁毒社会工作的专业化、职业化水平来达到提高服务质量的目的，从而提升行业声誉、获得社会认可、赢得社会尊重、实现行业和自我的价值。

禁毒工作从行政化转向社会化是禁毒工作改善的必经途径。在禁毒工作社会化的过程当中，社会工作者的介入与参与是促进禁毒工作从“行政”向“社会”转向的重要标志，社会工作者能够将行政化色彩的以打击为主的禁毒工作逐渐软化，使其转为社会共治以“治”为主的禁毒工作模式。这一转向既符合禁毒工作在当前形势下的内在要求，也是我国社会治理转向的必然结果。