监察体制改革背景下村基层组织人员职务犯罪惩防体系构建

构建村基层组织人员不敢腐、不能腐、不想腐的惩防体系迫在眉睫。树立分类治理指导思想、增强县级监委力量、建立科学合理的查处机制、完善村基层组织人员职务犯罪刑事立法等，可构建惩治体系；健全村基层组织人员监督体系、完善村民自治制度、加强对村基层组织人员的管理、运用科技进行预防等，可构建预防体系。通过积极治理村基层组织人员职务犯罪，可推进农村领域国家治理体系和治理能力现代化。

在我国，村基层组织人员具有双重身份，既是村民意志和利益的代言人——村集体事务的管理者，又是依照法律协助人民政府从事部分行政管理事务的人员——以国家工作人员论者。在村级治理中，由于立法不完善、行政监督真空、司法监督薄弱、内部监督乏力以及村基层组织人员自身文化水平较低等原因，导致村基层组织人员腐败问题严重，严重恶化干群关系、影响基层社会稳定和国家战略目标的实现。在国家监察体制改革的背景下，如何构建村基层组织人员不敢腐、不能腐、不想腐的惩防体系，是亟待解决的现实问题。

一、村基层组织人员职务犯罪的基本情况

村基层组织人员俗称为“村官”，他们并不是真正的“官”，而是民，由于依法承担了村内公共事务的管理职责，该职责与村民切身利益息息相关，所以村民称之为“官”。

（一）村基层组织人员的范围

我国农村实行基层群众自治制度，村民委员会是基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业。村党支部是党在农村的基层组织，是农村一切组织和全部工作的领导核心。村党支部和村民委员会是村级治理的核心组织。村基层组织人员是指在行政村一级的治理组织中依法从事公共事务管理职责的人员，仅包括村民委员会委员和村党支部委员，俗称"村两委委员"，不包括村集体经济组织、村民委员会下属机构成员及村小组组长。当前，我国共有55.4万个村委会，224.3万名村委会委员，其中党员有129万人。2017年中国共产党党内统计公报显示，全国有54.7万个建制村已建立党组织。全国农村党支部委员约275万人，除去村两委交叉任职的人数，村两委委员大约在370万人左右。

（二）村基层组织人员职务犯罪的界定

图1 1983-2017年村委会数量和村委会委员人数

法律对职务犯罪的内涵没有明确规定，学理上对职务犯罪的理解也众说纷纭。广义的职务犯罪说认为，职务犯罪是指“具备一定职务身份的人利用职务上的便利贪污受贿、侵占挪用或者渎职侵权，破坏国家对职务行为的管理活动，致使国家和人民利益遭受重大损失的一类犯罪行为的总称”［1］(P11)。而狭义的职务犯罪说认为，职务犯罪是指“国家工作人员利用职务之便贪污公共财物、收受贿赂或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，破坏国家工作人员职务行为廉洁性或者国家机关正常管理活动的行为”［2］。要探析什么是村基层组织人员职务犯罪，必须了解什么是“职务”,有哪些法定权利和义务。村基层组织人员的法定职责主要有两种。

一是从事村自治事务的管理。1982年《宪法》规定村民委员会是农村基层群众自治组织，明确了该组织的具体职责。《村民委员会组织法》规定了党在农村的基层组织，要发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。宪法和法律均规定了村基层组织人员对村内自治事务进行管理的法定职责。村基层组织人员行使该职责过程中涉及的罪名主要是挪用资金罪、职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪等。

二是协助政府从事行政管理。2000年，全国人民代表大会常务委员会进行立法解释，规定村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作以及协助人民政府从事其他行政管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。在依法协助政府从事行政管理工作时，村官是在从事公务，行使的是公权力，以国家工作人员论。涉及的罪名主要有挪用公款罪、贪污罪、受贿罪等。

村基层组织人员职务犯罪是指村党支部委员和村民委员会委员利用其职务身份产生的便利而实施的犯罪，包括在履行上述两类法定职责中不当履行职责、滥用职权所产生的犯罪。

（三）村基层组织人员职务犯罪的现状

近年来村基层组织人员腐败甚至犯罪问题日益严重。村基层组织人员，特别是村两委一把手成为腐败的高发人群。“全国检察机关在立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4%。其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人”［3］(P65)。通过对中国裁判文书网查询到的近4000件村基层组织人员犯罪案例进行分析，发现村基层组织人员犯贪污罪的占比最高，达到56.4%。其次分别是受贿罪、职务侵占罪和挪用公款罪，分别占11.8%、11.5%、10.8%。支农惠农款项、征地拆迁、工程建设、集体资产处置、林业矿产资源、承包租赁等成为案发集中领域。

二、村基层组织人员职务犯罪治理中存在的问题

人民公社制度退出历史舞台后，在建制村一级，逐步由村民自治制度所取代。在村集体事务方面，国家权力出现真空。由于村民权利意识弱、文化素质较低、自治制度不健全、宗族势力等因素影响，村民自治异化为村基层组织人员自治，大小事都由村基层组织人员说了算。村民要在熟人社会中立足，不敢得罪大族大姓选出来的村基层组织人员，受到不公平待遇时，往往忍气吞声。加之村务公开制度落实不到位，村民难以进行有效监督。缺乏监督的权力必然导致腐败，自治权力的行使缺乏监督，村基层组织人员开始滥用权力，侵害村民的利益。“村基层组织人员腐败是由各种因素促成的，是一种‘综合症’，但最重要的还是由整体社会转型的结构性空间转换造成的。”［4］

在我国社会治理资源普遍稀缺的情况下，面对诸多矛盾，国家治理资源向重点领域、重点环节和重点区域倾斜。村基层组织人员职务犯罪案件涉案金额偏小的居多，个案的社会影响力有限，国家对如何有效治理村基层组织人员职务犯罪缺乏系统的考虑。在村基层组织人员职务犯罪治理中主要存在以下几个方面的问题。

（一）自治立法不完善

村民自治是我国村民在实践基础上逐步形成的制度，从1987年颁布的 《村民委员会组织法（试行）》，到1998年制定《村民委员会组织法》，再到2010年对该法的修订，都在实践的基础上不断完善。但该法仍有许多地方需要改进，如偏重实体内容，对程序性的规定欠缺；对村民如何实现自我管理，如何保障村民自治权利和监督权利并没有详细的规定；对村民会议的地位、权限、召集程序规定粗糙；对以不正当手段，破坏村民委员会选举的行为，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理，但“依法处理”却无法可依，且该类破坏选举的行为尚未纳入刑法规制的范围。

（二）行政监督软弱

随着社会经济发展和社会治理的需要，受人财物的限制，政府不断委托村基层组织人员从事一些行政管理工作，如协助政府管理扶贫、移民、救济款物，土地征用补偿费用等。村基层组织人员一方面是村民利益的代言人，另一方面又成为协助政府履行职能的管理者。政府和村基层组织人员的关系密切，有很多行政事项需要村基层组织人员的协助，对村基层组织人员的腐败行为，以精力有限、无暇顾及与不干涉村民自治为由，往往睁一只眼闭一只眼，甚至包庇纵容，共同腐败。基层政府有些不好处理的开销有时找村里报销，由于存在利益牵绊，明知村基层组织人员存在腐败问题，也抹不开情面监督。

（三）司法惩治不力

2018年监察法实施前，根据刑事诉讼法的规定，村基层组织人员在村集体事务中的职务犯罪由公安机关进行侦查；协助政府从事行政管理工作，以国家工作人员论时的职务犯罪由检察机关侦查。由于实践中往往难以辨别村基层组织人员职务犯罪时的身份，导致公安机关与检察机关或相互推诿，或争相立案，影响了对村基层组织人员职务犯罪的惩处。受经济发展水平较低、司法资源有限的影响，检察机关或公安机关把精力集中投入到查办大要案中。对犯罪金额较大、社会影响恶劣的村基层组织人员职务犯罪，才能引起司法机关的兴趣和重视，争相立案；对犯罪金额不多的村基层组织人员职务犯罪，司法机关查处力度弱，放纵了犯罪。

（四）监察机制不健全

2000年之后至监察法实施前，村基层组织人员只有在协助政府从事行政管理工作时才属于行政监察对象，在从事村集体事务管理时，村基层组织人员并非行使公权力的公职人员，行政监察机关无法对其行使监察权。由于纪检监察机关合署办公，对党员村基层组织人员，纪委可以进行党内监督，但对于非党员村基层组织人员，纪检监察机关均无法对其进行监督。监察机关履行行政监察职能时，由于自身属于行政机关的管理范围，缺乏应有的独立性和权威性，无法有效发挥监督职能。

三、监察体制改革对村基层组织人员职务犯罪治理的影响

监察法规定的监察对象中包括基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员。村委会委员属于基层群众性自治组织中从事管理的人员，村党支部委员属于其他依法履行公职的人员，村两委委员均为监察对象。国家监察权对村基层组织人员进行强有力的监督，必将改善农村的政治生态，纠正异化的村基层组织人员权力，保障村民的自治权。

（一）调查机关发生变化

国家监察体制改革，将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，组建党统一领导的反腐败工作机构——监察委员会。根据现行法律，村基层组织人员在管理村自治事务时犯罪的，由公安机关进行侦查；在协助人民政府从事行政管理工作时，属于行使公权力的公职人员，对其犯罪行为由监察机关进行调查，改变了之前由检察机关对该种犯罪行使侦查权的职能配置。监察法规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”当村基层组织人员在管理村内自治事务和协助政府从事行政管理事务均涉嫌犯罪时，明确了调查主体是监察机关，公安机关予以协助。调查主体的集中统一，改变了之前由多个主体调查，从而导致或相互推诿、或相互争夺的局面，通过整合反腐资源，对村基层组织人员职务犯罪进行有效打击。

（二）治理手段更加丰富

随着职务犯罪起刑点的提高，有更多的村基层组织人员腐败行为达不到入罪标准，不受刑法调节。这些微腐败如果得不到处置，会源源不断地滋长为犯罪，村基层组织人员职务犯罪案件也会越查越多。抓早抓小是治理村基层组织人员职务犯罪的有效手段，监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，对村基层组织人员违反道德、纪律、职务违法、职务犯罪等问题集中统一进行处置，将纪律与法律有效衔接。对腐败问题，不再片面强调加大打击力度或加强廉政教育，而是更加注重治理的系统性和差异性，强调标本兼治、综合治理。根据村基层组织人员腐败的程度，采取廉政教育、监督检查、违法犯罪调查等方式，全方位、多层次进行治理，力求通过多种手段构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

四、监察体制改革背景下构建村基层组织人员职务犯罪惩治体系

李斯特认为“刑法是刑事政策不可逾越的界限”。［5］(P14)及时恰当地惩治是控制村基层组织人员职务犯罪的有效途径。当前村基层组织人员职务犯罪黑数仍然较大，在国家监察体制改革背景下，应及时查处村基层组织人员职务犯罪，对罪犯及潜在者形成有力震慑。

（一）树立分类治理的指导思想

国家监察体制改革后，纪委监委成为反腐败的专责机构。腐败程度有深有浅，情况多种多样，治理腐败的手段和方式要有所区分，形成相应的阶梯，正如贝卡里亚所说：“如果说对于无穷无尽、暗淡模糊的人类行为组合可以应用几何学的话，那么也很需要有一个相应的、由最强到最弱的刑罚阶梯。”［6］(P18)对违纪、职务违法、职务犯罪问题，需要根据情节轻重，采取组织处理、党纪政务处分、移送司法机关追究刑事责任等手段分类治理。对情节显著轻微、危害不大的违纪违法行为，本着“惩前毖后、治病救人”的原则，进行组织处理或党纪政务处分即可；对情节重，达到犯罪标准的严重违法犯罪行为，需要移送司法，追究刑事责任。如何区分违法与犯罪行为的界限，需要对行为的社会危害性进行研判，按照法定犯罪构成要件标准进行区分。由于纪委监委有较大的裁量权，因此需要设计严格的程序，来规范监察权力的正确行使，如建立案例公开机制、严格集体研究决策程序和请示报告制度等。

（二）增强县级监委的监察力量

根据监察法规定，监察委员会从县级开始设立，乡镇不设置监察委员会。县级监察委员会承担了惩治村基层组织人员职务犯罪的职责。村基层组织人员既在管理村集体事务中犯罪又在协助政府从事行政管理事务中犯罪的，以县级监察委员会调查为主，公安机关予以协助。国家监察权对村基层组织人员在村集体事务管理中的犯罪也有权进行调查，相比监改之前的县级检察机关，县级监察委员会的职责有所增加。因此，要增强县级监察委员会的力量配备，使人财物向调查一线倾斜。在减少腐败存量、遏制腐败增量的背景下，县级监察委员会对村基层组织人员职务犯罪应快查快结，提升查处的必定性，形成不敢腐的震慑。

（三）建立科学合理的查处机制

监察机关要积极拓宽村基层组织人员职务犯罪线索来源渠道，通过建立互联网举报平台、举报热线，对举报人奖励、保护等举措，鼓励群众积极监督举报；与司法、执法、审计、巡视等部门建立畅通的线索移交机制，明确具体责任部门和责任人员，对村基层组织人员职务犯罪线索加强集中统一管理，规范流转程序，确保线索能够得到及时有效的处置。根据地方政治生态处置问题线索，对地方利益牵绊较深，调查难度大的问题线索，通过提级办理和指定交叉办理等方式，破除地方干扰因素。对村民反映强烈的问题，如涉及扶贫领域、土地征收、村霸、贿选等村基层组织人员职务犯罪，重点予以查处。对监察机关有案不查、渎职不作为的，加大问责和处置力度。

（四）完善村基层组织人员犯罪的刑事立法

贿选是村级组织换届选举中普遍存在的现象，在靠近城市和有矿产资源的村子更为严重，但贿选问题被追究法律责任的比例较低，被追究刑事责任的更少。村级组织选举中出现的贿选严重背离了村民自治的宗旨，破坏了农村的政治生态，最终损害了村民自身的利益。在破坏选举罪中应增加“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为”，将破坏村级组织选举行为纳入刑法的规制范围。增加资格刑的设置。“利用职务上的便利”是职务犯罪与其他犯罪的本质区别，剥夺犯罪人的任职资格，可以从根本上消除再犯的可能性。我国刑法中的资格刑主要是指剥夺政治权利，但村基层组织人员职务犯罪被判刑后，很少被判处剥夺政治权利，曾经受到刑罚处罚的村基层组织人员再次当选村基层组织人员的案例时有发生。因此，在职务犯罪的刑罚中，我国应增加资格刑的内容，如剥夺担任特定职务的权利，以更好地实现刑罚惩治效果。

五、监察体制改革背景下健全村基层组织人员职务犯罪预防体系

孟德斯鸠在《论法的精神》中提出：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩治犯罪，注意激励良好的风格，多于施用刑罚。”［7］(P82)通过采取有针对性的措施，消除或抑制引发村基层组织人员职务犯罪的因素，以实现预防村基层组织人员职务犯罪的目标。

（一）健全村基层组织人员监督体系

1.压实基层政府的监管职责。受社会发展阶段的限制，村民自治存在异化为村基层组织人员自治的现象，村民利益容易受到侵犯。因此，村基层组织人员在履行集体事务管理职责时，基层政府需加强指导、监督和管理。根据《村民委员会组织法》，基层政府对村民委员会的工作负有一定的监管职责，如对破坏选举的行为有调查职责，对新旧村委会工作交接有监督职责，对村民委员会不依照法律、法规履行法定义务的有权责令改正，不落实村务公开制度的有权责令公布，负责组织村民委员会成员的任期和离任经济责任审计等，基层政府在不干预村民自治事项的基础上，需要依法切实履行监管职责。对基层政府不履行职责的，监察机关应视情给予其组织处理、问责、党纪政务处分；情节严重的，应移送司法机关追究刑事责任。

2.发挥乡镇监察机构的监察职责。根据监察法规定，县级监察委员会可以向乡镇派出机构或监察专员，对村基层组织人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，指导村务监督委员会的工作。对村基层组织人员违法行为进行调查，给予谈话提醒、批评教育、责令检查，或者诫勉等组织处理；对存在的风险防范点，提出监察建议；对村基层组织人员不履行或者不正确履行职责的，依照权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。涉嫌职务犯罪的，可根据授权开展初步调查。通过乡镇监察机构行使监察权，加强对村基层组织人员的监督。

3.创新民主监督的有效方式。村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构，是村民监督村务的主要形式。要选好配强村务监督委员会成员，将具备财会、管理知识、敢于监督的人员选为委员，充分发挥村务监督委员会的作用，不断完善村民自治机制和村级工作运行机制。积极发挥非政府组织作用。“非政府组织具备的公益性、非盈利性、非政府性等特点，可以作为农村民主监督的一种组织载体，集中民意，反映村民诉求，通过参与村政，监督村两委政策执行，发挥民主监督拾遗补缺的作用。”［8］

（二）完善村民自治制度

“有效的基层治理，一定是要调动多数人的意愿，少数服从多数，从而回应多数人需求以解决基层治理中的问题”［9］(P103)。要注重发挥村规民约的作用。村规民约是村民平等参与、进行广泛商议基础上形成的规则。村民既是村规民约的遵守者也是创制者，村民内心认可这些规则，采取的是施为性态度。村规民约的制定能够启蒙村民的政治意识，提升村级治理水平，推进村级治理能力现代化，有效制约村基层组织人员的权力。要推进村民自治法的制定，明确村民的权责义，以权利制约权力。如明确村民享有村民会议召集权、罢免权；规范村规民约的制定程序；完善村民权益受到村民委员会或者村民委员会成员侵害时的司法救济权，明确诉讼程序和相应的法律责任等。

（三）加强对村基层组织人员的管理

严格村基层组织人员的准入门槛。基层政府应指导村民推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为村委会候选人，对有犯罪前科的竞选人严把入口关。2018年12月28日起施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》第26条规定了村党组织领导班子的任职条件和选拔范围。要将该条例的要求落到实处，选强配齐村党组织领导班子，特别是村党组织书记。加强对村基层组织人员的廉洁教育和培训。如果没有村基层组织人员的自我约束，单靠外界强制执法，也不能有效治理村基层组织人员犯罪。教育村基层组织人员遵纪守法，使廉政思想成为自觉的行为准则，甚至成为无意识的习惯，做到自律与他律相结合，是有效治理的基础。“从系统论的角度看，保护部分，服务部分，为部分的生存发展提供适宜的内环境，是建构、管理、使用系统必须考虑的价值取向之一”［10］(P57)。治理村基层组织人员犯罪，还需要提高村基层组织人员的待遇保障，落实基本报酬制度，保障其基本生活水平。

（四）加大科技预防力度

美国社会学家贝尔讲道：“社会科学的理论已不再仅仅停留在概念的咬文嚼字上，而成了可以用经验和可验证的形式来表达的命题，社会科学正在变成像自然科学那样的科学。”［11］(P186)大数据时代的到来，可以通过技术手段，对村基层组织人员腐败问题进行调查，如在计算机中设计村基层组织人员腐败调查问卷，由计算机进行提问，被调查者根据系统提示直接输入答案，计算机自动进行整理问卷，进行初步分析，可以大大提升工作效率和决策的科学性。通过对村基层组织人员犯罪问题进行访谈，采集客观数据，能够了解掌握腐败黑数、犯罪高发领域，及时查找到制度漏洞。充分利用中国裁判文书网公布的村基层组织人员职务犯罪案例，对司法大数据进行定量分析，提出精准治理对策。不断提升农村信息化建设水平，通过建立信息监管系统，将村基层组织人员权力运行关键环节信息公开化，让权力在阳光下运行。