超大城市幼儿园教育的供需问题研究

“超大城市幼儿园教育的供需问题研究”课题组

[提 要]“入园难、入园贵”问题和人民对优质教育需求之间的矛盾成为当下幼儿园教育发展中的热点。通过对广州市幼儿园教育供需现状及问题的分析，发现“入园难、入园贵”的实质是公办幼儿园供给不足，而民办幼儿园收费相对较高。在当前公办园占比仍较低的情况下，政府应加大对普惠性幼儿园的财政投入，改善办学硬件设施，提高师资水平，以解决广州市幼儿园教育供需失衡问题，更好地实现公共服务的均等化。

[关键词]幼儿园教育;入园难;入园贵;普惠性幼儿园

[作者简介]陈静雯（1997—），女，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理;郑鸣秋（1996—），男，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理;郑冰莹（1997—），女，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理;麦思敏（1996—），女，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理;张键锐（1996—），男，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理;岑 帆（1998—），女，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理;王子璇（1999—），女，仲恺农业工程学院本科生，研究方向为行政管理。（广东广州 510225）

[基金项目]2018年广东省大学生科技创新培育专项资金项目“超大城市的幼儿园供需失衡问题研究——以广州市为例”（pdjhb0259）

一、研究问题的提出

党的十九大报告指出，我国新时代的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着工业化与城镇化的快速发展和人民生活水平的日益提高，社会对优质幼儿园教育的需求逐渐提升。但由于改革开放以来幼儿园教育没有纳入义务教育的范畴，发展主要由市场主导，“入园难、入园贵”问题长期被社会各界诟病。近年来，上海“携程亲子园”、北京“红黄蓝”虐童事件相继曝光，进一步暴露出幼儿园教育行业存在的弊端。例如教师薪酬待遇低，导致心理危机感;教师质量良莠不齐，职业道德规范差;相关部门监管失责，无证上岗现象严重;相关法律不健全，出现问题无法可依等问题[1]。随着全面二孩政策实施后，幼儿园教育的需求量将进一步增加。随着我国老龄化程度的日益加剧，全面鼓励生育的政策已经是箭在弦上，而缓解幼儿园教育中的供需矛盾迫在眉睫。

广州作为一个超大城市，截止到2017年，城镇化率已达86.14%，共有公办园539所，民办园1240所。尽管如此，“入园难、入园贵”的问题仍非常尖锐，家长通宵为幼儿园学位排队的现象大量存在，所以，解决“入园难”“入园贵”的问题迫在眉睫。针对“入园难、入园贵”问题，本文通过宏观统计数据并辅之以问卷与访谈，对广州市幼儿园教育供需现状和问题进行探究，尝试从主体、资源、机制三方面深入分析供需问题产生的原因，借鉴国外幼儿园教育供给经验与国内其他城市的经验进行对比分析，提出解决幼儿园教育供需矛盾的对策建议。

二、广州市幼儿园教育的需求情况

（一）全市幼儿园教育学位的总需求

从2011年到2017年，广州市户籍人口出生数整体呈增长态势，由2011年的8.8101万人上涨至2017年的20.10万人。2014年和2016年的户籍人口出生数有所回落，但2015年和2017年有更大的增长出现，这主要受“单独二孩”政策和“全面二孩”政策颁布的影响。在“全面二孩”政策颁布后，2017年广州市户籍人口出生数飙升至20.1万人，户籍人口出生率也上升22.73‰（图1）。

（二）各区幼儿园教育学位的需求

2017年广州市户籍人口新生儿出生数前三位为白云区、增城区、番禺区，分别为2.767万人、2.698万人、2.570万人（表1），这反映了这三个区域较高的幼儿园教育需求;户籍人口新生儿出生率前三位为黄埔区、增城区、白云区，分别为34.24%、29.40%、27.97%，这三个区域的高出生率反映了其区域内的高生育意愿，并形成对幼儿园教育资源的持续需求。

三、广州市幼儿园教育的供给情况

（一）全市幼儿园教育的学位总供给

广州市幼儿园总数在2011年至2017年间呈增长趋势，从1548所增长至1779所，其中公办幼儿园在过去三年里增加了53所;截止2017年全市共有公办幼儿园539所，比例从2011年的25.6%上升到30.3%，占比仍不足民办幼儿园的一半（图2）。

（二）各区幼儿园教育学位的供给

2017年广州市共有公办幼儿园539所，占比30.3%，其中教育部门办园161所，仅占9%，公办园比例偏低。从幼儿园数量数量来看，番禺区和白云区最多，均超过了300所;其中白云区的公办幼儿园和普惠性民办幼儿园数量位居各区之首，番禺区的民办园最多。除了公办幼儿园，普惠性民办幼儿园也是家长们的热门选择，白云区和番禺区的普惠性民办幼儿园超过了100所，远超其他城区（表2）。

通过比较广州市各区的在园幼儿数量，可以得知白云区、番禺区、天河区和增城区位居前四名，其中白云区和番禺区幼儿数量最多，这反映出在学位和幼儿园教育资源提供方面，白云区和番禺区的民办幼儿园相对比较充足，幼儿园提供的学位基本满足需求。

（三）全市幼儿园教育的师资情况

通過统计2011年-2017年广州市幼儿园的教职工数量和专任教师数量，可以得知近几年的专任教师和教职工数量都有一定的增加，但是在师生比方面发现并没有明显的变化，教职工与在园幼儿比例在1：7至1：8之间（表3）。特别是专任教师和教职工的师生比没有达到教育部规定的相应标准，这说明在人员配备和培养方面，还存在一定问题。

四、广州市幼儿园教育供需的问题与原因分析

（一）广州市幼儿园教育供需存在的主要问题

近几年随着相关政策的落实，广州市幼儿园教育事业得到一定的发展，各项指标也有明显的改善。但是，从供给侧来看，广州市幼儿园的学位供给数量还是大大低于适龄儿童的需求数，“入园难”问题还远远未解决。主要体现为公办幼儿园数量少、比例偏低;民办普惠性幼儿园还未形成规模;师生比未达相应标准;资金投入相比其他城市较少;教师编制少，待遇低导致幼儿园流失率高;部分民办幼儿园存在收费高及管理不规范现象;部分城区学位不足，部分学位有余等问题。总体来看，主要存在优质越前教育资源供给不足、学前教育资源地域分布不均衡和师资力量供给不足等问题。

（二）广州市幼儿园教育供需问题的原因分析

首先是主体层面，我国学前儿童“入园难、入园贵”的问题至今没有得到根本的缓解，其重要原因在于学前教育供不应求，供需均衡水平不高[2]。截止到2017年，全市的公办园仅占30.2%，而民办园占比69.8%，公、民办园的供给不均衡。通过问卷调查显示，89.9%的家长认为择园的最主要因素是该幼儿园是否公办，而92.59%的家长认为“入园难”问题的主要原因是公办园学位不足。社会对公办园的需求旺盛，但公办园供给不足，而为了减缓此压力的普惠性民办园的覆盖率又未能完全满足公众的需求，不少家长只能选择营利性民办园，而61.32%的家长认为不少民办园收费过贵。以上问题导致了广州幼儿园供需严重失衡，并直接加重了“入园难”和“入园贵”的问题。

其次是资源层面，特别是师资方面严重不足。通过访谈发现，师资队伍上看，教师数量虽基本能满足幼儿园的运作，但由于教师除了承担日常教学任务外，每月还要接受各种考核和监督，而且一系列虐童事件更是让整个幼教行业遭受舆论压力，教师的工作压力较大，但教师工资待遇低，编制数量少，且缺乏激励机制，直接导致了教师的流动率较高，2015年广州市专任教师年流失率高达11.2%。访谈中多家幼兒园均表示优质教师难招，但与此同时家长越来越重视幼儿园的师资力量，造成两者的供需不平衡。

“政府治理是保障民办幼儿园教育质量的杠杆，财政亦是如此，需要通过政府、市场等三元主体来形成保障幼儿园教育质量的合力”[3]。但从政府财政投入看，广州政府对幼儿园教育的财政投入虽呈不断增长趋势，但与上海、北京等城市相比仍存在较大差距。另外，财政投入不均等的现象明显，如优质公办园得到的财政投入明显多于民办园，具体表现在幼儿园的占地和活动面积的扩充、安全的基础设施和优质教师等方面的财政投入上，我们的问卷调查显示，分别有31.7%和73.1%的家长认为自己小孩所在幼儿园的园区较小和硬件设施需要提升。据调查许多普惠性民办园的财政投入仅够满足日常运行，难以进行额外的投入。

最后是体制机制层面。广州市的普惠性政策总体上落实情况较好，不少民办园转换为普惠性民办园后得到的财政补贴更多，所以民办园转型的意愿度较高;且由于普惠性民办园的价廉质优，家长的需求也在不断提高;但现今普惠性民办园的覆盖率和扶持力度仍不能满足需求。同时由于办园准入门槛高，存在无证经营的“黑户园”，有较大的安全隐患;黑户园的低收费，地理位置方便等优势满足了不少外来务工人员的需求。教育部门对于公办园和普惠性民办园的检查机制落实情况较好，但检查监管机制仍有漏洞，导致不少“假公办园”的存在，对规范幼儿园市场造成了不良影响。非本地户籍学生入园门槛较高，政府给予的优惠政策力度不足。非户籍生源的报名条件高，申报材料复杂等因素阻碍了非户籍学生入园。

五、完善超大城市幼儿园教育供给的对策建议

近年来，有关国外幼儿园教育发展与改革的研究比较多，主要做法包括通过立法等形式制定学前教育发展规划[4]、采取各种形式不断加大对学前教育的投资力度[5]、优化并重视师资队伍的建设、优化资源配置[6]、保障教育公平等方面，从而推动学前教育的发展。结合目前广州市幼儿园教育事业存在的问题，对解决超大城市幼儿园教育的供需问题提出了以下对策建议：

（一）政府应鼓励多元化办园，提高幼儿园办园标准

目前幼儿园“入园难，入园贵”的根本原因是公办园数量少，政府应适当提高公办幼儿园的比例，如出资建设小区配套幼儿园等，同时鼓励社会力量参与办园，适当放宽非户籍人员入读幼儿园的门槛，提高民办幼儿园的办园条件，普惠园应以环境设施、经费标准、班级规模、保育内容、师资队伍等作为硬性指标，营利性民办园要兼有合格的保教保育质量和与公办园相近的收费标准。

（二）加大对幼儿园教师、硬件设备等的资源投入

1.加大对民办幼儿园教师培训教育的财政投入。目前民办幼儿园教师的准入门槛较低，在幼师培训方面的投入有限，因此，应坚持公益普惠，深化改革创新，加强教师队伍建设，用机制来助力学前教育的发展[7]。政府有必要适当对民办园教师培训进行补助，通过多渠道的奖励激发教师学习动力，给予幼师专业技能培训，对其他重要角色如保育员、保健医生等也要给予相应的培训。

2.保证幼儿园教师职业的稳定性。根据调查可得，幼教是一份工作强度高、压力大、待遇低的职业，幼儿园教师流动率较高，政府需要增加教师编制的数量，并着重保障教师的薪酬、津贴待遇、社会保障等权益，提高幼师的地位，从而减少老师的生活负担。

3.进一步规划幼儿园布局，对硬件设施进行完善和升级。在老城区改造过程中进一步优化资源，将拟重新改变用途的国有土地优先用于临近学校扩大园舍规模，改善公办园的基础设施。坚持扶持与监管并重的原则制度，按需加大对普惠性民办园的硬件设施财政投入，对于价格高昂的营利性民办园则主要以加强监管为主。

（三）加大普惠性建设并使办园规范化

1.加大并完善对普惠性幼儿园建设的投入。政府可以采取购买服务、减免租金、驻派公办教师等方式，引导和支持民办园提供普惠性服务。建立健全的财政运行保障机制，设定严格的资金拨款审核程序，通过税收优惠、补贴等资助，平衡公办园和民办园的收费标准。

2.制定实行完善的幼儿园教育法律法规，使幼儿园办园规范化。针对目前存在为数不少的“假公办”园，政府应加快相关法律出台实施的步伐，制定严格的普惠性幼儿园申办审核制度。另一方面，政府应尽快建立幼儿园教育质量评估标准，实行幼儿园教育的行政问责机制。积极培育相关的社会组织参与幼儿园教育质量评估，逐步创新和完善普惠性民办幼儿园教育质量评估体系，充分发挥第三方评估组织有效促进幼儿园教育质量提升的积极作用[8]。

[参考文献]

[1]雒春生，苏欣.虐童案背后的反思：我国学前教育的危机与对策[J].当代教育论坛，2018，（1）.

[2]罗若飞.供需均衡视角下我国学前教育供给制度发展研究[D].成都：西南交通大学博士学位论文，2015.

[3]王伟.民办幼儿园教育质量保障的政府治理研究[D].重庆：西南大学博士学位论文，2015.

[4]张繁，王雨露.国外学前教育改革与发展探析[J].教育与教学研究，2010，（1）.

[5]曹杰，周燕.国外幼儿教育供给方式及其启示[J].教育导刊（幼儿教育），2009，（2）.

[6]褚远辉，辉进宇.国外提高学前教育质量的基本策略[J].现代教育管理，2016，（11）.

[7]李桂娟.坚持公益普惠深化改革创新——谈如何解决幼儿入园难问题[J].中国校外教育，2018，（26）.

[8]王声平.普惠性民办幼儿园教育质量保障机制构建的困境与未来趋向[J].教育评论，2017，（2）.

[责任编辑：熊文瑾]