新中国高考公平70年：国家意志与个体发展有机统一之路——基于政策文本的分析

李 芳

(教育部 民族教育发展中心， 北京 100816)

新中国成立70年以来，我国高考制度经历了不同发展阶段，归根结底是围绕为分配有限的高等教育入学机会所形成的人才选拔方式、考核内容、招生录取方法等规则展开的。正是这些规则构成了高考制度，保障了高等教育入学机会的公平分配，一定程度上实现了高考公平。高考制度公平是入学机会实体公平与程序公平的根本保障。70年间，高考制度决策主体、决策模式、政策措施等日趋完善，有力地推动了高等教育入学机会逐步走向公平，但公众对高考公平的质疑从未停止。如何认识高等教育入学机会分配不公平？如何实现高等教育入学机会的公平分配？本文在分析新中国成立以来高考相关政策文本的基础上，从国家意志表达与个体发展关系的角度出发，试图分析高等教育入学机会分配不公平的症结与破解思路。

一、国家分配高等教育入学机会的不平衡状态

新中国70年来，高考制度几经改革，高等教育入学机会分配越来越趋向公平，但各个发展阶段均呈现出不同表现形式的高等教育入学机会分配不平衡状态。这种不平衡状态的实质是国家意志与个体发展并不能完全重合，由此导致部分群体产生被剥夺感。国家意志与个体发展的张力，一方面反映出高考所承载的促进社会阶层流动的功能被无限放大，个体对高等教育机会的争夺非常激烈，希冀个体利益最大化；另一方面要确保阶层流动的资本回归个体的能力素质，具有复杂性，在实现国家需求与个体发展的统一过程中必然面临着不同的利益取舍，由此产生不平衡状态。

(一)入学机会数量、质量与个体利益诉求间的不平衡

我国高等教育经历了由精英化到大众化的过程，正在向普及化发展，但高等教育仍属于稀缺资源。新中国成立初期，高等教育规模小，高等院校数量少，学科门类不齐全，由此导致高等教育入学机会少，入学门槛高，国家分配高等教育入学机会的首要问题是扩大高等教育规模，解决“有学上”的问题。随着高校扩招的启动，我国高等教育入学机会大幅增加，但优质高等教育机会仍供不应求，国家分配高等教育入学机会的难题在于提高高校质量，解决“上好学”的问题。

高等教育入学机会扩大与高校扩招相伴相生，高校扩招扩大了高等教育规模，极大地释放了高等教育的入学机会。新中国成立以来有3次高校大幅扩招。第一次始于1958年，终于1961年，直接的诱因是“大跃进”。1958年在全国教育工作会议上通过的《关于教育工作的指示》提出了“以15年左右的时间来普及高等教育”的目标[1]，由此造成了教育领域的冒进。第二次是1978年，高考恢复的第二年，北京率先扩招，天津、上海等大城市跟进，但第二次扩招只持续了一年就结束了[2]。第三次扩招始于1999年，直至2007年高考扩招趋势放缓。此次扩招的动力是拉动经济发展，直接诱因是经济学家汤敏的建议[3]。中央制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的扩招计划。1998 年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》[4]，释放出高校扩招的信号。1999年普通高等院校招生增幅达到42%[2]，成为我国高等教育发展的分水岭，我国高等教育由精英化模式进入大众化模式。2017年我国高等教育毛入学率达到45.7%，比1978年增长了43个百分点[5]，已经接近高等教育普及化阶段，将近一半的个体获取了高等教育的入场券。高等教育由精英化向大众化和普及化转变带动了个体利益诉求由“有学上”向“上好学”的转向。

然而，我国高等教育规模扩张存在一定的仓促性与偶然性，高校扩招并没有解决高等教育高质量发展的问题。相反，在一定程度上暴露甚至加剧了高校质量差异问题。由于学校硬件、教师队伍、学科设置、人才培养方案、高校与人才市场需求衔接等条件不成熟，造成扩招过程中重数量轻质量、重效率轻个体需求、重学历轻能力等问题。这在一定程度上使优质教育资源稀缺、教育资源分布不平衡、人才培养质量不高等问题更加凸显。随着原“211工程”“985工程”和“双一流”建设工程的启动，高等学校的金字塔式结构被强化，“上好学”的质量诉求日益成为矛盾的焦点。根据教育事业统计口径，高等教育毛入学率并不等于普通本科高校的毛入学率，还涵盖普通专科、成人本专科、网络本专科、高等教育自学考试本专科等多种形式的高等教育[5]。这意味着升入优质高校的比例并不高，优质高等教育资源仍然稀缺，入学机会仍然欠公平。当下，利益相关者已不满足于“能上大学”，对优质高等教育资源的需求不断上升，优质高校成为争夺的重点。

(二)入学机会群体、区域差异与个体利益最大化间的不平衡

高等教育入学机会作为一种利益，通过国家的高考制度进行分配。国家在分配高等教育入学机会的过程中，国家利益与社会正义是最大的考量。70年间，入学机会实现了由特定群体向所有群体特别是向弱势群体倾斜的转变，同时不断改进分省定额制度，从而不断缩小机会分配的群体、区域差异，但仍不能满足个体利益最大化的需求。

70年来，高等教育入学机会的分配实现了由特定群体向所有群体的转变，同时，高考制度的获利者中弱势群体比例不断提高，其间始终存在国家意志对个体利益的选择与分配。新中国成立初期，高等教育入学机会面向特定群体分配，这是群体差异表现最为鲜明的时期。但不可否认的是，面向特定群体是国家发展特定时期的需求，有利于国家利益的实现。1951年中央人民政府教育部公布的《关于高等学校一九五一年暑期招考新生的规定及一九五○年招生总结》指出，“各高等学校招生，在录取名额中对曾长期从事革命工作的工农干部、知识分子干部及产业工人，应使达到一定的比例”[6]。这是新中国首次作出高考招生名额倾向特定阶层的规定，体现了高校招生服务政治发展的功能[7]。1952年教育部颁布的《关于一九五二年暑期全国高等学校招生计划及其实施问题的指示》(以下简称《指示》)中“高校招生以培养国防和经济(主要是工业)建设的技术干部、医药卫生干部及中等学校师资为重点”[8]的规定，也体现了高考制度服务国家特殊需求的特点。

20世纪80年代后期以来，高考政策强调对社会处境不利群体的政策补偿，高等学校招生计划向艰苦地区倾斜。1987年，《普通高等学校招生暂行条例》(国家教育委员会)第三十七条指出，“边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生，可根据当地的实际情况，适当降低分数，择优录取”[9]。《教育部关于做好2006年普通高等学校招生工作的通知》规定，“高校招生计划增量应优先向中西部高等教育欠发达且生源数量多、质量好的省份倾斜，努力使高校招生计划在区域、专业等结构分布上更加科学、合理”[10]。2014年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》将“改进招生计划分配方式”作为第二部分“主要任务和措施”之首，提出 “在东部地区高校安排专门招生名额面向中西部地区招生”“部属高校、省属重点高校要安排一定比例的名额招收边远、贫困、民族地区优秀农村学生”[11]。上述一系列招生措施构建起保障弱势群体享有均等的高等教育入学机会的长效机制，且优质高等教育资源也通过计划分配的方式向弱势群体倾斜。这些以补偿方式维护社会公正的高等教育入学机会倾斜措施引发了诸如高考加分、指标分配存在逆向歧视等的公平性争论。这也造成了国家对弱势群体倾斜与个体发展利益最大化之间的不平衡，但这种不平衡也正是国家意志维护社会正义的体现。

70年来，以分省定额的方式分配高考招生计划，一定程度上以公平的名义固化了高等教育入学机会的区域失衡。1952年《指示》明确规定，“自该年度起，除个别学校经高教部批准外，全国高等学校一律参加全国统一招生考试，采取统一领导与分省、市、自治区办理相结合的招生办法”。由此，分省定额的办法沿用至今。长期以来，出于人才培养的需求及高校自身发展的考虑，高考招生计划分配向生源质量好的省份倾斜。如1984年《关于改革教育部部属高等学校招生来源计划的意见》在第三部分“更好地贯彻择优录取”的原则中，提出“年度计划招生数的30%～35%安排到考生质量与招生工作较好的地区”“保留年度计划招生人数的5%～10%，待统考后，由学校决定到考生志愿多、质量好、招生工作也较好的地区招生”[12]。由此，欠发达省区面临高水平高校计划指标少、录取分数高、热门专业计划不足的问题，马太效应加剧，弱势群体被剥夺感增强。可见，区域差异的不平衡被高校质量校际差异放大，产生了更为强烈的高等教育机会分配不公平感。

由此可见，高考公平难题主要表现为：在高等教育入学机会总量不足、分布不均衡的现实条件下，高等教育机会分配存在明显差异——校际差异、群体差异、区域差异，由此与“人人上好学”的个体发展利益最大化产生矛盾。面向生源质量较好的地区招生，满足了国家高水平人才培养的需求，也符合高等学校自身利益最大化的需求。而免费师范生、特岗计划、民族预科班、国防生等定向招生计划向中西部地区、贫困农村地区、边疆地区倾斜，以及少数民族加分、降分录取等举措，其初衷是对处境不利人群的公平补偿，是国家维护社会正义的表现。但向弱势群体倾斜在一定程度上偏离了以个人素质为准的高考公平选择，可见，国家意志与个体发展很难实现完全重合。

二、高考公平难题破解：积极减少国家意志与个体发展间的张力

美国学者戴维·伊斯顿认为：“政策是对全社会的价值做权威性的分配。”[13]高考制度实质上是分配高等教育入学机会的规则，核心是利益的分配，不可避免会出现“众口难调”与“偏三向四”等问题。公平性难题的实质是国家意志对个体发展需求的筛选。各个群体在追求高等教育资源的过程中出现利益诉求分化，国家运用政策的方法对这些分化的个体需求进行选择，从而出现国家意志与个体发展的重合或张力，由此产生对公平的认知。调节国家意志与个体发展间的张力是破解高考公平难题的根本。70年间高考制度权力主体的转变、人才选拔功能的转变，都体现出高考制度不断追寻国家意志与个体发展相统一的思想。毋庸置疑，当前的高考制度是现有条件下对国家意志与个体发展张力最大限度调节的体现与结果，较好地反映出现有社会背景下国家意志与个体发展的最大重合。即便如此，高考不公平感、部分群体被剥夺感仍然存在。因此，破解高考公平难题就是入学机会差异趋近于无限小、国家意志与个体发展趋近于重合的过程。

(一)通过权力主体多元化促进国家意志与个体发展的统一

70年间，我国高考制度权力主体实现了由完全单一主体到形式上的多元主体的转变。打破政府单一权力主体，使更多主体在高等教育入学机会分配的过程中享有一定的话语权，这为个体发展多样化提供了表达与沟通的空间，是将国家意志与个体发展相统一的有益尝试。以1978年为分界点，高考制度决策主体实现了由中央政府单一主体向形式上的多元主体参与的转变。高考制度决策主体的格局变化与我国政治、社会权利格局演进的大趋势具有一致性。1949年，实施“维持现状，立即开学”的政策以保证高等教育工作的连续性，单独招考成为当年的招考方式。1950—1952年3年时间内，统一高考制度逐步形成。在“文化大革命”期间，中央提出按照“自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审”的程序招生，统一的高考制度被破坏，开启了政治主导的高考制度模式。1978年我国开始实行市场经济体制改革和对外开放政策，打破了以阶级斗争为纲、政治领域强势的“单极结构”，转变为经济领域和社会领域权力成长的“多级结构”。高考制度也体现出权力主体在形式上的多元化。1977年恢复了统一高考制度，教育部出台的《关于1977年高等学校招生工作的意见》确立了“全国统一命题、统一考试，政审主要看本人政治表现，统一分配”的高考制度思路，使人才选拔打破了唯政治论。此后，伴随着政府职能转变及高校经费来源多样化带来的政校关系改变，逐渐开始了中央向地方放权，高等学校、高中学校参与高等教育入学机会分配的权力转移演变，主要体现在3个方面。

第一，命题权由中央向地方放权再上收中央。2000年之前，我国采用全国统一命题。之后，命题权逐渐下放到地方，“统一高考，分省命题”。到2012 年，全国共有16 个省市试行自主命题[14]。2014 年出台的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》决定自2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份，地方政府命题权大幅萎缩，命题权又上收中央。

第二，招生权由政府决定向高校有限参与转变。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出“高等学校办学自主权”的概念，提出“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”[15]。此后，高考制度设计出现了扩大高校招生录取自主权的若干政策创新。

高等学校享有自主权集中体现在3个方面，但实际上自主权非常有限(见表1)。一是自1983年起高等学校可在120%的范围内自主选择录取对象，享有对超过投档线20%的学生的选择权。二是少数高水平高校于1984—1986年享有极低比例的招生机动指标且不断收紧。三是试行自主招生制度。《教育部关于做好2003年普通高等学校招生工作的通知》首次提出“积极稳妥、规范有序地开展高等学校自主选拔录取改革试点工作”[16]，由此启动了自主招生的探索。但自主招生改革试点高校数量有限，招生名额较少，自主招生制度呈收紧型态势。2017年，《教育部办公厅关于严格高校自主招生资格审查和考核工作的通知》下发，进一步对自主招生工作进行严格规范管理[17]。

第三，部分高中学校可向高校推荐一定名额的毕业生。1983年《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》规定“对经过县、市教育局批准进行教学改革实验的学校和贯彻党的教育方针好的学校，各省、市、自治区教育厅(局)可给予他们向高等院校推荐部分优秀学生的权利”[18]，高中学校保送生制度得以确立。保送生制度一直谨慎执行，规模较小、种类较少且考核严格。教育部《关于2001年普通高等学校招收保送生工作的通知》要求“压缩规模、严格标准、严格管理”[19]；《关于做好2007年普通高等学校招收保送生工作的通知》要求“重点强化对保送生资格的审查和推荐过程的监督，进一步加强对拟录取的保送生进行的文化测试和考核”[20]；《2017年普通高等学校部分特殊类型招生基本要求》保送资格缩减至5类，其中“公安英烈子女按有关规定只能保送至公安类院校”，并且保送资格进一步缩减，“对2017年秋季及以后进入高中阶段一年级的学生，将取消省级优秀学生保送资格条件”“外国语中学推荐保送生限额将逐步减少”[21]。推荐、保送名额和范围虽然有限，但也体现出高中学校能够参与到高等教育入学机会分配的过程中。

由此可见，在高考制度权力主体演变的过程中，呈现出纵向的由中央向地方的权力下放，以及横向的由政府向高校、高中学校的权力有限转移。虽然权力的下放与转移是有限的，但确实起到了减少国家意志与个体发展张力的积极作用。国家享有高考制度设计权、招生来源计划制定权、考试科目与内容设置权、考试命题权、试卷评定权、招生录取权、招考违规处罚权等。正是通过上述权力的行使，国家完成了对高考入学机会的分配，履行了政府的权利与义务。国家通过高考制度掌握高考入学机会分配的主动权与控制权，把好高等教育资源的入口关。因此，满足国家的人才发展需求，维护政治安全、社会稳定是高考制度的第一目标。这就解释了部分群体对高考公平的质疑。公平是相对的，国家意志是宏观的、类特性的，个体发展是具体的、个性鲜明且多元的，不存在满足每一个个体发展需求的高考制度，只存在服务于国家意志的高考制度。事实上，国家意志表达是第一位的，始终贯穿于高等教育机会分配的全过程。国家人才需求与个体发展之间并不能实现无缝对接，当二者存在张力时，必然放弃某些群体个体发展的诉求。这是由国家在高等教育机会分配中的主体地位、决策主动权所决定的。

(二)通过突出本体功能促进国家意志与个体发展的统一

有学者称，20世纪80年代以来，高考制度至少改革了14次，把各地的试验也计算在内，起码有22次(种)[27]。努力追寻国家需求与个体发展的统一是高考制度不断改进的动力。高考制度人才选拔标准、考试招生方式等由当时的国家人才需求、人才观决定，具有鲜明的时代烙印。高考制度的人才选拔标准与方式“从政治本位、知识本位逐步走向能力本位”[28]。70年间，高考政策方案实现了由侧重教育社会功能向突出本体功能的转变，而且，教育服务社会政治、经济发展的功能逐渐与育人功能相结合，教育的本体功能越来越被重视，高考服务于人才选拔与培养的作用越来越凸显。高考政策方案向突出本体功能的转向为个体发展多样化提供了平台，使得个体能够享有更多的竞争机会，接受以人为本的理性选拔与科学评价，从而实现以个体素养为依据、公平竞争决高下，这使得国家意志与个体发展重合的面积不断增大。

第一，报考资格放宽，为个体发展提供更多机会。1977年以后，报考范围适当放宽。在年龄方面，2001年教育部公布的高考招生制度取消考生“未婚、年龄不超过25岁”的限制[29]；2014年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出要“拓宽社会成员终身学习通道”，同时提出了“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换”。这体现出以“学力”为标准的人才考核观，无论年龄、婚否、求学经历，只要具备了高等教育入学的能力，就可以报考；在学习过程中，只要具备了普通高等教育要求的同等水平，都能得到认可。

第二，人才选拔由政治标准向学术标准再向人才发展标准转向，考核标准回归理性，人的全面发展越来越被重视。新中国成立初期，在“又红又专”的人才考核标准下，政治审核坚持唯成分论，而且学科设置、招生方向等均以国家人才需求为导向，甚至出现了对特定人群的倾斜，其教育的社会功能较为突出。1977年邓小平发表“尊重知识，尊重人才”的谈话，明确提出“要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学”[30]，逐步打破成分论，注重个人表现。1979年教育部《关于高等学校录取新生政治审查工作的意见》明确指出“政治审查，主要看本人的政治表现。要全面地历史地看待考生本人的政治态度、思想觉悟和道德品质”，并在第一条中第一次明确了政治审查的标准，即“政治历史清楚，拥护中国共产党，热爱社会主义祖国，积极参加劳动，遵守纪律和社会主义法制，决心为社会主义现代化建设而勤奋学习”[31]。可见，政治审查回归个人政治立场、理想信念、道德素养等方面的理性，改变了父母、亲属历史问题 “连坐”的考核标准。在后来的高考中，传统意义的“政审”色彩越来越淡。

20世纪90年代以来，文化课考核较为突出。1993年颁布的《国务院转批国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》第八条规定，“坚持德智体全面考核、以文化考试为主、择优录取的原则”[32]，确立了考试这一主要考核形式，坚持学术评价标准，重视人才质量。21世纪以来，全面发展成为人才能力水平考核的重要指标。《2002年普通高等学校招生工作规定》更加强调“综合评价”，指出招生工作“有助于中学实施素质教育”[33]。此后，“德智体美全面考核”成为主调，唯分数论被抛弃。2014 年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出要探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。党的十九大报告指出“要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人” 。这指出了新时代高考制度的改革方向，发挥好高考在推进素质教育、提升学生综合素质中的指挥棒作用。

第三， 考试科目与内容由分科走向综合，人才选拔的科学性逐渐提升。围绕科学考核学生的学习能力与综合素质，高考科目与内容经历了文理分科固定考试科目、“3+X”、固定科目+自选科目3个阶段(见表2)。高考考试科目数量逐渐减少，以避免应试教育造成的学业负担过重问题；考试内容逐步由分科到综合，由注重知识水平考查向综合学习能力、学习素养考查转变，以避免应试教育。

由此可见，70年间高考制度设计越来越突出本体功能，就是通过政策方案的改进将国家意志与个体发展统合起来。二者之间重合面积越大，高考公平问题就越小。

三、趋势与方向：国家意志与个体发展有机统一的高考政策创新

通过对70年来高考政策文本的分析可知，政府运用政策手段对高等教育入学机会进行分配，以保证国家意志与个体发展在最大程度上的一致性，从而实现高考公平。在70年的高考制度改革中，个体发展与国家需求在不同时期各有侧重，但始终努力追寻二者的有机统一，这是维护高考公平的必然要求。高考是人才选拔的重要途径，在整个教育体系中具有重要的地位与作用。高考上连高等教育，是高等学校人才培养的起点，关系到创新人才的选拔和培养；下引基础教育，具有强大的导向功能，关系到素质教育的推进，在整个教育中起到枢纽调节的作用[36]。因此，国家意志与个体发展有机统一的高考政策创新应以公平为首要价值导向，必须紧扣国家意志，引领个体发展，将高考的社会功能与育人功能有机结合在一起，使高考制度真正成为人才选拔、输送、培养、储备的有力引擎。

(一)政策价值取向：正视高考制度中国家意志表达的合法性与合理性

70年间，公众对于高考公平的拷问大多集中于高考所担负的“政治功能”与“政治需求”。高考名额分配、加分政策等“特殊政治偏好”引发了不同程度、不同范围的公众不满。但事实上，高考制度设计必须认可国家意志表达的合法性与合理性。换言之，国家有必要制定特殊政策，通过差别化的方式实现高等教育入学机会的实质公平。维护国家利益、社会公正是尽可能满足不同群体多元诉求的前提。

第一，国家意志表达是高考制度的本质。从工具理性来看，高考是国家用来实现人才选拔与培养目标、维护教育资源配置秩序、控制高等教育规模与结构、推动人力资源储备的制度性工具。从价值理性来看，高考制度中的招生分配方式恰恰是通过不平等的手段以更好地推进社会公平与正义的实现。

第二，国家意志表达的合理性与合法性是由高等教育产品属性及国家教育权的职能所决定的。高等教育具有准公共产品属性。从我国高等学校与政府的法律关系来看，政府享有举办和设置高等学校、保障公民接受高等教育的权利。政府通过制定设立高等学校标准、审批高等学校设立、监督和管理高等学校的组织和活动、保障高等教育的经费投入和办学条件、依法处罚等措施来履行职权[37]。政府是高等学校的举办者，行使高等教育财政投入职权，这使得政府在高等教育资源分配中拥有合法的身份与话语权。

第三，国家意志表达的合理性与合法性是保障社会公正的需求。新中国成立70年以来，在高等教育资源有限的情况下，政府通过高考政策实现了政治管理的职能，起到了维护社会稳定、民族团结和国家统一的作用，避免了理性经济人的盲目性和马太效应。无论是1978年以前招生名额分配偏好工农阶层，还是一贯以来施行的少数民族、港澳台、华侨考生优惠入学政策，以及通过高考区域配额政策保护经济落后地区考生利益的举措，甚至积极解决高考移民、异地高考等新问题，都体现了国家意志对国家需求与社会公正的维护。

第四，在高考制度设计中，国家意志表达与个体发展并不是完全对立而是存在契合点的。高考政策之所以具有合法性，是因为它基本满足了国家战略发展与个体发展的双重需求。高考是国家意志对于高等教育入学权利分配的表达，其结果是国家与个人发展的双赢。服务于人才选拔、人才培养，建立学生向高等教育学校流动的通道，是高考制度作为育人环节的基本功能，其合理性与合法性是得到公众广泛认可的。虽然在一定程度上和一定范围内牺牲了某些个体利益，但国家通过实施和改革高考制度为绝大多数个体发展提供了机会与平台，且受益范围逐步扩大、服务类型更加多元、教育水平不断提升。

(二)高考决策模式：自上而下中央决策与有限公民参与相结合

70年间，高考制度权力主体逐步多元，新一轮高考改革更加鲜明地体现出决策模式的开放性。一方面精英层面有所拓展。地方各级政府以国家高考改革方案为指导，结合地方实际出台高考改革方案，享有一定决策权。同时，吸纳智库、媒体等社会力量为决策研判提供咨询。从2010年底开始，考试招生改革组的专家团队在广泛调研的基础上起草高考改革方案[38]，高考制度的决策逐渐实现政治话语、学术话语、舆论话语等的多元沟通与共融。另一方面“自下而上”的通道初步建立。新一轮高考改革方案在正式出台前，向社会广泛征求意见，考生与家长等社会公众也拥有了表达利益诉求的途径。虽然目前事实上的参与面还极为有限，但“自上而下”与“自下而上”的沟通标志着高考制度决策模式的转变迈出了第一步。在我国政治、经济与社会各领域开始权利纵向下放与横向转移的大背景下，高考政策的决策主体随之演变，逐步建立起以自上而下为主、政府适当分权、公民有限参与的决策模式。这一决策模式的确立使得个体发展的诉求能够通过合法途径得到表达，有利于促进国家意志与个体发展的统一。

第一，中央政府是高等教育入学机会分配的主体，应实现由直接干预向宏观调控的转变，保证国家意志表达的理性。中央政府要对高考的发展方向及决策水平的提升负责。由于高等教育入学机会的稀缺性，地方政府、高等学校的驱利性使其将追求自身利益最大化作为目标，在决策与执行中，存在“上有政策下有对策”的风险，甚至出现政策失灵。因此，中央政府必须总揽全局，掌握国家层面的高考政策决策权，保证政令统一，尤其是在关系国家安全等特殊人才的选拔与培养、协调各区域各群体高考利益冲突与利益分配等方面。中央政府对高考决策权的把握，主要包括对具有垄断性公共产品性质(如国防、军事、公安、警察、国家安全等)的高等教育入学机会的专有支配权、全国普通高校总招生计划的编制权、国家重点大学在各省的生源投放名额的决定权、维护全国高校招生考试的稳定性与公平性的权力、拥有高校入学考试权等[39]132-133。

第二，地方政府在维护国家公共利益的前提下，应享有相应的自由裁量权，必须将国家意志结合地方实际充分贯彻落实。地方政府调动主观能动性，发挥地方在优化区域高等教育入学权分配上的灵活性，满足当地各利益群体的多元需求，是提升高考政策执行效率、降低高考管理成本的必然要求，也有利于将国家意志与个体发展进一步整合。在高考政策的决策与执行过程中，地方政府既是执行者又是决策者，拥有优化本地区高考政策的决策权。地方政府的高考决策权主要包括高考命题权、适用于本地区的招考政策制定权、辖区高校招生来源计划的制定权、招考违规处罚权等[39]134。

第三，高等学校、学生、家长等相关利益主体应提升参与决策的能力，主动将自身发展与国家意志结合起来，增强对国家意志的理解与认同。有学者认为，办学自主权是高等学校的权利，政府主管部门应把本来属于高等学校的权利还给高等学校[40]。事实上，高校在我国高考政策中已经获得了自主权，集中体现在入学考试权、自主制定招生方案权、自主调节院系招生比例权等。但高校自主权的实现并不理想，这不仅是政府直接干预管理方式的问题，而且是高校自身行使自主权能力薄弱的问题。高校碍于人情社会或利益最大化，将自主权视为寻租资本，出现种种有悖高考公平的行为。因此，在高等学校与学生、家长等相关利益主体有限参与高考决策的过程中，应自觉维护国家利益，摒弃狭隘的个人主义，合理表达自身利益诉求，并不断提高理性参与能力。

(三)管理机制完善：健全高等教育入学机会分配政策设计的管理机制

高等教育入学机会分配涉及非常复杂的利益关系调整，必须形成常态化的一系列制度保障及完善的政策，这是促进国家意志表达与个体发展统一的制度基础(如图1)。美国政策学家Jones认为，政策过程架构基本要素有：感知/定义、界定、汇集或累加、组织、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估和终结[41]。高考政策也由上述环节组成，且处于不断运动、发展、调试、优化的过程中。应建立起高考政策周期管理的理念与机制，对高考制度的规划、决策、执行、评估等环节实现全过程管理，实现高等教育入学机会分配国家意志与个体发展统一的动态平衡。

图1 高考制度安排的周期与内容

第一，发挥政策规划对高等教育入学机会分配的前瞻性与战略性作用。通过政策规划更加理性、科学地贯彻国家对高等教育入学机会分配的意志；通过政策规划使国家意志与个体发展得到最大限度的整合。政策规划是科学决策的重要前提，担负着审视政策环境、优化政策设计、预测政策效果、评估政策风险、设计应急预案等功能。在决策前期，应客观、全面、系统、深入调研，科学评估我国现有的人力资源规模、质量与结构，预测国内外市场对人才质量、结构、规模的需求变化；科学定位高考指挥棒的作用，将基础教育与高等教育有效衔接，优化育人一体化功能；通过高考制度设计，形成对人才选拔与培养的方向引领，倒逼基础教育深化教学改革，驱动基础教育育人模式回归理性。通过政策规划使高等教育入学机会分配所表达的国家意志符合人才培养与选拔的内在要求，尊重教育发展的客观规律，满足政治、经济、文化、社会等多方面需求，尽可能照顾到不同群体和个体的多元诉求。

第二，从决策环节入手，构建高等教育入学机会公平分配的政策网。要保障高考公平，必须解决政策源头的问题，即打组合拳，形成相互协调、支撑、配合的政策体系，实现国家意志的准确、连贯、系统表达。将高考组织形式、内容、方式、技术手段等全过程全环节纳入政策网，由纵横相交错的措施、流程织成结构严密、稳定、有序、操作便捷的政策网，形成完整的高考制度保障体系，确保没有政策真空。政策设计除了对高考各环节的责任主体、实施步骤、评价方式等进行规定之外，还要考虑各种政策措施的保障性问题。高考制度的保障机制主要包括稳定的人员保障、专业的机构与技术保障、常态化的制度保障、充足的经费保障等。这些保障条件为高考政策网的正常运行提供全方位支持，保证运行过程公平、公正、公开，彰显高考制度人才选拔的公平公正、科学高效。

第三，改变重决策轻执行的现状，突出执行环节的重要性，使国家意志、个体发展的政策初衷得以落地生效。采用技术性手段减少寻租空间，保证政策执行的有效性，如理顺高考资格审查、考试报名、试卷命题、考试组织、成绩评定、招生录取等各环节、各流程，形成周密完善的制度运行机制；加大技术手段的升级创新，启用指纹入场、考场手机屏蔽、启用电子拍照防止替考、远程网上巡考等，确保高考操作层面的公平性[42]。

第四，构建以有效执行为目标的政策评估、监督、调试制度，及时协调国家意志与个体发展的张力。引入绩效考评制度，通过政策评估与监督的方式，激励高考政策执行者提升政策水平与执行能力，以政策执行中暴露的问题为新起点，加强政策调试，启动新一轮的政策改革，不断推进高考制度的完善，不断促进国家意志与个体发展的协调和统一。